Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами (абз. 2 ч. 2. ст.6).

3. В целом, землеустроительная документация представляет собой совокупность документов, полученных в результате проведения и осуществления землеустройства и включающая программы, схемы, проекты, тематические карты (атласы), материалы (технические отчеты) обследований и изысканий (см. комментарий к ст. 19).

В перечне видов землеустроительной документации, установленных в ст. 19 настоящего Закона, карта (план) объекта землеустройства занимает весьма существенное значение, поскольку в ней определяются границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей. Координаты границ объекта землеустройства могут определяться графическим, аналитическим и другими методами, по материалам дистанционного зондирования земли, а также по данным измерений, полученных при съемке земельного участка на местности или при его межевании (см. комментарий к ст. 20).

Статья 2. Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Комментарий к ст. 2

1. Комментируемая статья устанавливает, что правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется на двух уровнях – федеральном и региональном. Такое положение обусловлено конституционно закрепленными нормами, определяющими в ст. 71 и 72 соответственно предметы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. В соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство, в состав которого входит и настоящий Закон, относится к совместному ведению, что означает право государственных органов Федерации и субъектов Федерации принимать нормативные

11

правовые акты по земельным вопросам, в том числе и в области землеустройства. При этом нормы, регламентирующие процедуры землеустройства, рассредоточены в большом количестве законодательных и подзаконных актов, относящихся к различным отраслям права, что позволяет говорить о комплексном характере правового обеспечения отношений в сфере землеустройства. В целом же, нормы настоящего Закона носят декларативный характер и содержат многочисленные отсылки к другим нормативно-правовым актам.

1) Федеральный уровень. а) Законодательные акты:

9Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.

Статей 9 ЗК РФ закреплено, что к полномочиям Российской Федерации в области

земельных отношений относятся, в том числе, государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра. В ст. 31, регламентирующей выбор земельных участков для строительства, предусмотрено, что органы местного самоуправления обеспечивают выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Требования, предъявляемые к земельным участкам, содержатся также в ст. 33, 35 и 36.

В ст. 67 определены понятие, виды и порядок осуществления государственного мониторинга земель. Статья 68 содержит нормативное определение землеустройства, в котором выделены две основные группы мероприятий, первая из которых образует территориальное, а вторая – внутрихозяйственное землеустройство. Нормы ст. 69 регламентируют вопросы организации и порядка проведения землеустройства, согласования и утверждения землеустроительной документации.

9Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 73-ФЗ.

Настоящий кодекс наряду с регулированием законодательства о градостроительной

деятельности осуществляет регламентацию и земельных отношений. Так, в частности, глава 5 «Планировка территории» (ст. 41-44) содержит положения, непосредственно связанные с вопросами, затрагивающими процедуры, правила деятельности и подготовку документов по землеустройству, особенно в части регламентации порядка выделения земельных участков под застройку и требований по проектированию границ земельных участков.

12

9Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ.

Вст. 69, регулирующей вопросы проектирования лесных участков, напрямую установлено, что границы лесных участков, смежных с земельными участками, определение границ которых осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О землеустройстве», устанавливаются в соответствии с земельным законодательством.

9Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре

недвижимости».

Сложившийся в настоящее время в соответствии с Федеральными законами «О государственном земельном кадастре» и «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» принцип раздельного ведения государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, разобщенность государственного учета различных объектов недвижимости сдерживает развитие рынка земли и иной оборот недвижимости, не позволяя реализовать принцип «одного окна» и обуславливая излишние затраты государства, граждан и юридических лиц при сделках с недвижимостью, объективные трудности в формировании единого правового и информационного пространства в этой сфере.

Закон о государственном кадастре недвижимости как раз и направлен на пересмотр сложившейся в России системы учета объектов недвижимого имущества и создание необходимых правовых условий для решения вышеуказанных проблем. Настоящий закон устанавливает на основе общих подходов и принципов единый порядок формирования объектов недвижимости, в том числе земельных участков, проведения их учета, регламентирует порядок создания и деятельности системы, осуществляющей данный учет, а также ведения единого кадастра недвижимости.

В соответствии с положениями этого закона взамен существующих в настоящее время учетных систем – техническому учету зданий, строений, сооружений и кадастровому учету земельных участков предполагается ввести единый кадастровый учет всех объектов недвижимости, осуществляемый специально уполномоченным органом посредством внесения необходимых сведений в государственный кадастр недвижимости. После создания государственного кадастра недвижимости все строения будут неразрывно и четко «связаны» с земельными участками, на которых они располагаются. Кроме того, заниматься учетом (инвентаризацией) недвижимости смогут не только БТИ и землеустроители, но и независимые кадастровые инженеры, которые будут объединяться в саморегулируемые организации (СРО) и конкурировать на рынке таких услуг. Введение института независимых кадастровых инженеров будет способствовать снижению стоимости и повышению качества работ (в т.ч. землеустроительных) по формированию объектов кадастрового учета. Закон о

13

государственном кадастре недвижимости предусматривает поэтапное введение в действие регламентированных им положений, и, за исключением отдельных норм, вступает в силу с 01 марта 2008 года.

9 Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель

сельскохозяйственного назначения».

В ст. 4 указанного закона устанавливаются предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а ст. 17 регулирует вопросы определения на местности границ находящихся в общей собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Положениями данной статьи предусмотрено, что участники долевой собственности, получившие при приватизации сельскохозяйственных угодий в собственность земельные доли, обязаны обеспечить определение на местности границ находящихся в общей собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с требованиями землеустройства.

9 Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или

земельных участков из одной категории в другую».

Статьей 4 закона предусмотрено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

9 Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного

наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Настоящий закон предусматривает проведение землеустроительных процедур при осуществлении историко-культурной экспертизы. Так, в частности, ст. 30 установлено, что к объектам историко-культурной экспертизы относятся земельные участки, подлежащие хозяйственному освоению, а также документация, обосновывающая проведение землеустроительных и иных работ, осуществление которых может оказать прямое либо косвенное воздействие на объекты культурного наследия. В таком случае проведение землеустроительных работ возможно при наличии заключения историко-культурной экспертизы об отсутствии на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, либо выявленных объектов культурного наследия. Если же на территории, подлежащей хозяйственному освоению, расположены объекты культурного наследия, либо границы этой территории

14

непосредственно связаны с земельными участками, на которых размещены указанные объекты, то землеустроительные и иные работы, проводятся при наличии в проектах на проведения этих работ специальных разделов, гарантирующих обеспечение сохранности объектов культурного наследия, и получивших положительные заключения историкокультурной экспертизы.

9 Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном

кадастре».

Вопросы проведения землеустройства тесно связано с вопросами проведения государственного кадастрового учета земельных участков, что на сегодняшний день является необходимым условием при регистрации прав собственности на земельный участок. Сведения государственного земельного кадастра, состав которых определяется главой III данного закона (ст. 12-16), составляют основу при образовании новых и упорядочение существующих объектов землеустройства (см. комментарий к ст. 16).

9 Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих,

огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Положениями ст. 35, определяющей формы поддержки садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации вправе предоставлять средства на землеустройство и организацию территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных земельных участков от эрозии и загрязнения, соблюдение экологических и санитарных требований.

Кроме вышеперечисленных законодательных актов, регулирующих отношения при проведении землеустройства, можно также выделить ряд других федеральных законов, в которых, так или иначе, затрагиваются вопросы в сфере землеустройства, это:

9Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

9Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

9Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии».

9Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

9Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых

природных территориях».

б) Подзаконные акты. Особое место в системе правового регулирования земельных отношений занимают нормативные правовые акты Президента РФ, который, реализуя

15

закрепленное Конституцией РФ право, издает от своего имени указы и распоряжения. По юридической силе такие акты стоят ниже федеральных законов и носят подзаконный характер.

В ходе начального этапа земельной реформы в России (1991-2000 гг.) издаваемые Президентом РФ указы и распоряжения играли особую роль, выступая в качестве самостоятельного правового регулятора по вопросам, не нашедшим своего отражения в законодательных актах. Действовавшие в то время законы («О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 г., «О земельной реформе»1990 г., Земельный кодекс РСФСР 1991 г.) содержали множество недостатков, и с экономической, политической, а также правовой позиций, не могли быть признаны достаточными для проведения эффективной земельной реформы. Большинство принятых Президентом РФ указов было посвящено вопросам частной собственности на землю, приватизации земельных участков, создания элементов рыночного оборота земельных участков и земельных долей. Указы Президента РФ, основываясь на политике либерализации, расширении и снятии ограничений на реализацию правомочий собственников по распоряжению землями, восполняли образовавшийся в тот период в сфере правового обеспечения земельных отношений правовой вакуум и

фактически составляли базу нормативно-правового регулирования данных отношений,

на основе которой и проводилась земельная реформа. Указы и распоряжения Президента РФ, хотя и не регулировали напрямую отношений при проведении землеустройства, но, в целом, входили в систему земельного законодательства РФ.

Следует заметить, что подобная практика, когда актами Президента РФ осуществляется правовое регулирования по вопросам, не нашедшим своего отражения в законе, носит легитимный характер, и подтверждена решениями Конституционного Суда РФ. Так, например, в постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П Конституционный Суд РФ определил правовое положение указов Президента РФ как актов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов, не противоречит Конституции РФ.

На сегодняшний день многие из принятых в то время Президентом РФ указов утратили свою актуальность и признаны недействующими. С принятием в 2001 г. Земельного кодекса в Российской Федерации начался новый этап земельной реформы. Поскольку настоящий кодифицированный акт создал основу полноценной правовой базы, регулирующей земельные отношения в России, то необходимость издания Президентом РФ такого солидного, как в 90-е годы 20 века, количества указов, отпала.

16

Основной массив подзаконных актов, входящих в систему земельного законодательства, составляют постановления Правительства РФ и акты федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в пределах предоставленных им полномочий. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов, поэтому имеют не комплексный характер, а являются тематически узкоспециальными.

Среди постановлений Правительства РФ наиболее значимыми в контексте комментируемого Закона являются:

9постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»;

9постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости»;

9постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 202 «Вопросы федерального агентства кадастра объектов недвижимости»;

9постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель»;

9постановление Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства»;

9постановление Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 396 «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства»;

9постановление Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства»;

9постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации»;

9постановление Правительства РФ от 02 февраля 1996 г. № 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений»;

9постановление Совета Министров – Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам».

Целый ряд вопросов, связанных с правовой регламентацией отношений при

осуществлении процедур землеустройства, содержится в ведомственных нормативноправовых актах федеральных органов исполнительной власти, которые издаются на основе и

17

во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе самих федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Данные акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и носят исполнительный характер. Они являются наиболее востребованными с точки зрения их практического применения в соответствующей сфере деятельности. Следует отметить

такие акты, как:

9приказ Минэкономразвития России от 12 июля 2007 г. № 235 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по использованию государственной функции «Ведение государственного земельного кадастра»;

9приказ Минэкономразвития России от 14 ноября 2006 г. № 376 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги «Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства»;

9приказ Минэкономразвития России и Роснедвижимости от 18 сентября 2006 г. № П/0296 «Об инвентаризации землеустроительных дел, находящихся в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, и мерах по их сохранности»;

9приказ Минэкономразвития России от 12 августа 2006 г. № 222 «Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка»;

9приказ Минэкономразвития России от 13 июля 2006 г. № 186 «Об утверждении административного регламента предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги «Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра»;

9приказ Роснедвижимости от 15 сентября 2005 г. № П/0178 «О повышении эффективности работы по осуществлению контроля за проведением землеустройства и утверждению землеустроительной документации при изменении целевого назначения земель (переводе земель из одной категории в другую)»;

9приказ Роснедвижимости и Роскартографии от 08 июня 2005 г. № П/0106/95-пр «О координации действий при осуществлении государственного земельного контроля и

18

соблюдения законодательства в области геодезической деятельности при проведении работ по межеванию земель»;

9 приказ Росземкадастра от 30 октября 2003 г. № П/331 «О проведении учета и паспортизации документов, включенных в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства»;

9приказ Росземкадастра от 02.10.2002 г. № П/327 «Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, предоставляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет»;

9приказ Роскомзема от 15 апреля 2002 г. № П/261 «Об утверждении «Основных положений об опорной межевой сети»;

9приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. № П/119 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» («Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел «Земельные участки»);

9приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. № П/117 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» («Требования к кадастровому делению»);

9приказ Росземкадастра от 13 июня 2001 г. № П/115 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» («Требования к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет»);

9приказ Роскомзема от 16 апреля 1996 г. № 28 «О форме договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель и соблюдением договорной дисциплины»;

9приказ Роскомзема от 02 августа 1993 г. № 38 «О проведении инвентаризации

земель».

Вопросы организации и порядка проведения землеустройства, межевания объектов землеустройства, кадастровой оценки земель, а также требования, предъявляемые к землеустроительной документации, содержатся в методических и технических рекомендациях, указаниях, инструкциях и правилах:

9Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов (утв. приказом Минэкономразвития РФ от 15 февраля 2007 г. № 39);

9Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности (утв. Росземкадастром от 26 января 2004 г.);

19

9Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства (утв. Росземкадастром 17 февраля 2003 г.);

9Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства (утв. Росземкадастром 17 февраля 2003 г.);

9Методические указания по проведению землеустройства и подготовки документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю (ЕСДЗем.16-10-02-07-02) (утв. Росземкадастром 2 июля 2002 г.);

9Технические рекомендации по государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов» (утв. приказом Роснедвижимости от 29 июня 2007 г. № П/0152);

9Правила оформления кадастрового плана земельного участка (ГЗК-1-Т.О-04-01-01) (утв. Росземкадастром 10 апреля 2001 г.);

9Инструкция по межеванию земель (утв. Роскомземом 8 апреля 1996 г.).

Согласно постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Такие акты, с точки зрения Минюста России (см. приказ Минюста от 14 июля 1999 г. № 217), не должны носить нормативный правовой характер. Разумеется, данная точка зрения абсолютно правомерна, однако на сегодняшний день имеется многочисленное количество писем федеральных органов исполнительной власти, в которых даются не только разъяснения и рекомендации, но, по сути, и руководства к действию для подведомственных этим органам нижестоящих структур. Подобные письма, несомненно, заслуживают внимания, поскольку в действительности, на местах (в т.ч. на предприятиях и организациях), они являются первостепенными руководящими документами. Приведенный ниже перечень писем является далеко не полным, это лишь основная, наиболее значимая их часть:

9 письмо Роснедвижимости от 05 декабря 2006 г. № ММ/0938 «О применении Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689»;

9письмо Роснедвижимости от 02 ноября 2006 г. № ВК/1699@ «Об уточнении площади и границ земельного участка и выдаче кадастрового плана земельного участка для целей межевания»;

9письмо Роснедвижимости от 26 сентября 2006 г. № ВК/1378 «О действие письма Росземкадастра от 04.02.2004 г. №СС/190»;

20