Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

Под государственным земельным кадастром понимается систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

Государственный земельный кадастр является источником информационного обмена сведениями при осуществлении государственной регистрации недвижимости, специальной регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и иных объектов, подлежащих регистрации или учету в соответствии с законодательством РФ.

Органы, осуществляющие ведение государственных или иных кадастров, реестров, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы (организации), осуществляющие специальную регистрацию или учет отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и территориальных зон, координируют свою деятельность в части информационного и технологического взаимодействия на основании сведений государственного земельного кадастра о кадастровом делении территории Российской Федерации.

Сведения государственного земельного кадастра являются государственным информационным ресурсом. В состав сведений государственного земельного кадастра

включаются данные о:

9земельных участках;

9территориальных зонах;

9землях и границах территорий, муниципальных образований;

9землях и границах субъектов РФ;

9землях и границах Российской Федерации.

Согласно ст. ч. 1 ст. 70 Земельного кодекса РФ в государственный земельный кадастр

также включается информация о субъектах прав на земельные участки. Указанные сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для осуществления государственного управления земельными ресурсами.

Законодательное определение градостроительного кадастра было закреплено в п. 1 ст. 54 главы XI Градостроительного кодекса РФ 1998 г., которая действовала до 1 июля 2006

года. Под государственным градостроительным кадастром понималась государственная информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости. Ведение государственного градостроительного кадастра осуществлялось в отношении территорий

101

городских и сельских поселений, других муниципальных образований, территорий субъектов РФ и территории Российской Федерации. Основу государственного градостроительного кадастра составлял государственный земельный кадастр и градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий поселений и об их застройке. Государственный градостроительный кадастр включал в себя следующие сведения:

9топографо-геодезические и картографические материалы;

9сведения об экологическом, инженерно-геологическом, о сейсмическом, гидрологическом состоянии территорий;

9сведения об объектах инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и о благоустройстве территорий;

9сведения о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке;

9сведения о зонировании территорий и о градостроительных регламентах территориальных зон.

Всоответствии со ст. 55 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. ведение государственного градостроительного кадастра осуществлялось федеральным органом архитектуры и градостроительства, органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации. На органы местного самоуправления было возложено ведение государственного градостроительного кадастра в отношении территории муниципального образования только в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями и передачи им необходимых для осуществления указанных полномочий финансовых и материальных средств.

Организация и порядок ведения государственного градостроительного кадастра регламентировались следующими документами:

9постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 856 «О ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации»;

9постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 271 «Об утверждении Положения о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации»;

9строительными нормами и правилами (СНиП) 14-01-96 «Основные положения создания и ведения государственного градостроительного кадастра», утвержденные постановление Минстроя России от 28 октября 1996 г. № 18-75;

9рядом других ведомственных документов.

102

С 30 декабря 2004 года вступил в силу Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ, который не содержит определения градостроительного кадастра, но в ч. 1

ст. 5 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» закреплены принципиально важные положения о том, что в целях создания информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, сведения государственного градостроительного кадастра в объеме, необходимом для ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, подлежат передаче в органы местного самоуправления городских округов, органы местного самоуправления муниципальных районов в срок до 1 июля 2006 года. Практически это означает, что новый Градостроительный кодекс РФ передал функции по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на уровень местного самоуправления – уровень муниципальных районов и городских округов как самостоятельное полномочие, осуществляемое за счет средств местного бюджета.

Документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, документация по планировке территории, иные указанные в ч. 4 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. документы и сведения, а также дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках, содержащие в обязательном порядке все разрабатываемые и принимаемые при подготовке документации по планировке территории, строительстве, реконструкции объектов капитального строительства документы и карты (схемы)

включались в состав государственного градостроительного кадастра до 1 июля 2006

года.

В связи с отменой с 1 июля 2006 г. Градостроительного кодекса РФ 1998 г., а также изданием постановления Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» постановление Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 271 утратило силу, а постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 856 является фактически не действующим.

На сегодняшний день информационное обеспечение градостроительной деятельности регулируется в соответствии с положениями главы 7 Градостроительного кодекса РФ. В

части 1 ст. 56 дано понятие информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, под которыми понимается организованный в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной

103

деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.

Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и содержат:

1) сведения:

9 о документах территориального планирования Российской Федерации в части, касающейся территорий муниципальных образований;

9о документах территориального планирования субъектов Российской Федерации в части, касающейся территорий муниципальных образований;

9о документах территориального планирования муниципальных образований, материалах по их обоснованию;

9о правилах землепользования и застройки, внесении в них изменений;

9о документации по планировке территории;

9об изученности природных и техногенных условий на основании результатов инженерных изысканий;

9об изъятии и о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

9о геодезических и картографических материалах;

2)дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках;

3)иные документы и материалы.

В соответствии с положениями ст. 57 Градостроительного кодекса РФ ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления городских округов, органами местного самоуправления муниципальных районов путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.

Порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности устанавливаются Правительством РФ. Так, в частности, постановлением Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 регламентированы общие положения, определяющие структуру, порядок формирования и ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, а также порядок

104

предоставления сведений, содержащихся в информационной системе, по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.

О понятии и видах землеустроительной документации см. комментарий к ст. 1, 19 настоящего Закона.

На законодательном уровне понятие градостроительной документации было закреплено в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ 1998 года. Под градостроительной документацией понималась документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Статья 28 предусматривала следующие виды градостроительной документации:

1) Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территории Российской Федерации и частей территории Российской Федерации (градостроительная документация федерального уровня), в том числе:

9генеральная схема расселения на территории Российской Федерации;

9схемы градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации, включающих в себя территории двух и более субъектов РФ или части их территорий (консолидированные схемы градостроительного планирования).

2)Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий субъектов РФ (за исключением городов Москвы и Санкт - Петербурга) и частей территорий субъектов РФ (градостроительная документация уровня субъекта РФ), в том числе территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий (территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ).

3)Градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, в том числе:

9градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); генеральные планы городских и сельских поселений; проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований);

9градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений (проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений;

105

проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений).

В период действия Градостроительного кодекса РФ 1998 г. градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений учитывалась при:

9комплексном решении вопросов социально-экономического развития;

9подготовке предложений по разграничению земель по формам собственности на соответствующих территориях Российской Федерации;

9планировании и организации рационального использования земель и их охраны;

9образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства;

9межевании объектов землеустройства;

9отчуждении земельных участков и их изъятии для государственных и муниципальных нужд;

9предварительном согласовании места размещения объектов;

9определении предельных размеров земельных участков;

9использовании зон сельскохозяйственного использования в поселениях;

9изготовлении кадастровой карты (плана) земельного участка;

9установлении границ объектов градостроительного планирования и застройки;

9градостроительных регламентов; последующей разработке градостроительной документации;

9при разработке программ социально-экономического развития территорий и поселений, целевых программ, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования, схем защиты территорий, подверженных воздействию

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Конкретный порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации определялся в постановлении Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. № 150 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации». В настоящее время данная Инструкции применяется в части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ.

На сегодняшний день в соответствии с нормами Градостроительного кодекса РФ к градостроительной документации отнесены документы территориального планирования,

перечень которых закреплен в ст. 9:

9документы территориального планирования Российской Федерации;

9документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

106

9документы территориального планирования муниципальных образований.

Под территориальным планированием понимается планирование развития

территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Содержание документов территориального планирования определяется положениями соответствующих статей главы 3 «Территориальное планирование» Градостроительного кодекса РФ.

3. При образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются:

9 местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

9варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

9площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

9иные характеристики земель.

Работы по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков,

как правило, включают в себя два этапа:

а) составление проекта территориального землеустройства, его согласование и утверждение;

б) составление карты (плана) земельного участка по результатам установления границ земельного участка на местности и (или) съемки на местности частей земельного участка, занятых объектами недвижимости (см. комментарий к ст. 20).

Составление проектов территориального землеустройства.

При образовании новых и упорядочении существующих земельных участков проекты территориального землеустройства составляются в виде проектов границ земельных

107

участков (вновь образуемых или упорядочиваемых земельных участков) и проектов перераспределения сельскохозяйственных угодий (на территории реорганизуемых или реорганизованных сельскохозяйственных организаций).

Проект территориального землеустройства составляется в соответствии с заданием на выполнение работ и включает:

1)подготовительные работы;

2)составление проекта;

3)согласование проекта;

4)утверждение проекта;

5)формирование землеустроительного дела (см. комментарий к ст. 22 настоящего

Закона);

6)сдачу землеустроительного дела заказчику.

Подготовительные работы включают сбор и изучение сведений о земельных участках, содержащихся в государственном земельном кадастре, землеустроительной, градостроительной, лесоустроительной, геодезической, картографической и иной связанной

сиспользованием, охраной и перераспределением земель документации.

Впроекте территориального землеустройства, по результатам подготовительных работ и в соответствии с заданием на выполнение работ (на проектирование), решаются вопросы размещения земельных участков (участка), изменения или восстановления (упорядочения) границ земельных участков, перераспределения земель. В процессе проектирования рассматриваются возможные варианты проектных решений, проводится их обоснование и делается выбор наилучшего варианта. При этом учитывается следующее:

9каждый земельный участок формируется по присущим только ему характеристикам: местоположение, целевое назначение земель, разрешенное использование, площадь, удостоверенные границы, ограничения в использовании земель, обременения правами иных лиц (сервитуты);

9размер земельного участка устанавливается в соответствии с утвержденными в установленном порядке предельными размерами, нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией;

9в общую площадь земельного участка под объектами недвижимости включается площадь, непосредственно занятая этими объектами, и площадь прилегающей территории, необходимая для обеспечения функционирования (обслуживания, эксплуатации) конкретного объекта недвижимости в соответствии с установленными нормами;

108

9в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельный участок в обязательном порядке обеспечивается доступом - в виде прохода (шириной не менее 1 метра) или проезда (шириной не менее 3,5 метров). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута;

9раздел земельного участка с целью образования новых самостоятельных земельных участков осуществляется таким образом, чтобы каждый вновь образуемый земельный участок мог использоваться в соответствии с разрешенным использованием без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

9границы земельного участка устанавливаются в соответствии с требованиями эколого-ландшафтной организации территории;

9не допускается изломанность проектируемых границ, если она не обусловлена существующими естественными или искусственными рубежами.

При составлении проектов территориального землеустройства на землях

сельскохозяйственного назначения дополнительно учитывается следующее:

9 создаваемые организационно-территориальные условия должны обеспечивать рациональную и эффективную организацию сельскохозяйственного производства, сохранение почв и их плодородия, а также сохранение природной среды;

9границы земельных участков, образуемых как для несельскохозяйственных нужд, так и для вновь формируемых сельскохозяйственных организаций, крестьянских фермерских хозяйств и личных подсобных хозяйств, устанавливаются с учетом их компактного размещения и, как правило, совмещаются с существующими границами полей севооборотов и рабочих участков, с естественными и (или) искусственными рубежами (реками, ручьями, каналами, лесополосами, дорогами и другими природными и созданными трудом человека объектами);

9образование земельных участков на орошаемых или осушенных землях

осуществляется на условиях, обеспечивающих функционирование мелиоративных систем.

Графическая часть проекта территориального землеустройства включает проектный план. Проектный план составляется на удобном для работы картографическом материале, на который предварительно нанесена информация, необходимая для принятия и обоснования проектных решений (границы существующих земельных участков, их кадастровые номера,

109

границы охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель и т.п.).

Все проектные элементы (границы земельных участков, проезды или проходы, границы сервитутов), а также размеры земельных участков (площадь земельного участка, длины линий) и промеры, необходимые для определения местоположения проектных элементов на местности, отображаются на проектном плане красным цветом.

На полях проектного плана или в штампе указываются название проекта территориального землеустройства, объект (объекты) землеустройства, исполнитель работ и место для размещения реквизитов согласования и утверждения. Используемые условные обозначения могут размещаться как на проектном плане, так и на отдельном листе.

Текстовая часть проекта территориального землеустройства включает пояснительную записку, ведомость вычисления площадей, материалы (документы), необходимые для обоснования принимаемых проектных решений при образовании нового земельного участка или упорядочении его границ.

Проектная документация брошюруется в том (тома). В начале тома дается оглавление (содержание). На обложке и титульном листе указываются название проекта территориального землеустройства, объект (объекты) землеустройства, исполнитель работ и место для размещения реквизитов согласования и утверждения. Допускается проектный план представлять в виде приложения и не брошюровать его вместе с другой проектной документацией.

Проекты территориального землеустройства согласовываются в установленном порядке. Согласования представляются в виде писем или подписей на титульном листе и проектном плане, заверенных соответствующими печатями.

Проекты территориального землеустройства утверждаются собственниками земельных участков или уполномоченными ими лицами (землепользователями или землевладельцами земельных участков, на которых проводится землеустройство).

Подпись (подписи) утверждающего лица (лиц) ставится на проектный план и титульный лист проекта территориального землеустройства. Подписи юридических лиц заверяются печатью.

Материалы, полученные при составлении проекта территориального землеустройства, формируются в землеустроительное дело. Подлинный экземпляр землеустроительного дела (содержащий подлинные исходные и созданные в процессе землеустройства документы) передается заказчику. Один экземпляр землеустроительного дела, сформированный из копий, заверенных исполнителем работ, передается в установленном порядке в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

110