Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»
.pdfдругие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства.
Комментарий к ст. 5
1. По сути, положениями настоящей статьи закреплены и конкретизированы основы государственного управления землеустройством в Российской Федерации. Причем представленный в настоящем Законе перечень полномочий не является закрытым, и другими федеральными законами могут быть установлены иные полномочия Российской Федерации в данной области.
Итак, к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относятся:
9установление порядка проведения землеустройства;
9координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
9проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;
9принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;
9установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации;
9организация и осуществление контроля за проведением землеустройства;
9разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
9управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Следует отметить, что в проекте ФЗ «О землеустройстве», принятом Государственной Думой в первом чтении, полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства регламентировались положениями ст. 7, которая именовалась «Государственное управление землеустройством». При этом определенные в данной статье Проекта полномочия, в отличие от полномочий, перечисленных в комментируемой статье только в обобщенном виде и применительно к уровню федеральных органов государственной власти, были существенно конкретизированы, что снимало возникновение возможных вопросов о полномочиях субъектов РФ, а также органов местного
41
самоуправления. Так, в частности, нормы ст. 7 предусматривали, что управление землеустройством осуществляется Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти по управлению земельными ресурсами, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
К полномочиям Правительства РФ были отнесены вопросы:
9 осуществления единой политики ведения и установления основных начал землеустройства;
9 принятие нормативных правовых актов по землеустройству и контролю за их соблюдением;
9 обеспечение финансирования и организация осуществления землеустройства в соответствии с федеральными программами;
9координация деятельности субъектов РФ в области землеустройства;
9организация землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности.
К ведению органов исполнительной власти субъектов РФ предлагалось отнести:
9принятие нормативных правовых актов по землеустройству;
9финансирование и организацию осуществления землеустройства в соответствии с региональными программами;
9координацию деятельности органов местного самоуправления в области землеустройства;
9организацию и осуществление землеустройства на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
Для органов местного управления предусматривалось, что они организуют и
осуществляют землеустройство в пределах территории муниципального образования. Вероятно, законодатели посчитали столь подробную регламентацию предметов
ведения в сфере государственного управления землеустройством излишней, поскольку положениями Конституции РФ уже определено, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Тогда как в этом случае определить полномочия органов местного самоуправления в установленной сфере деятельности? Ответ на поставленный вопрос, разумеется, можно получить, обратившись к нормам законодательства о местном самоуправлении, земельного законодательства, а также некоторым (весьма кратким) положениям настоящего Закона (см. комментарий к ст. 4). Однако комментируемый Закон, являясь узкоспециальным, призван именно установить, а не декларировать, как это получается в действительности, правовые основы проведения землеустройства в Российской Федерации. Полагаем, что с учетом положений
42
комментируемой статьи, следовало бы конкретизировать полномочия субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в сфере землеустройства.
2. Поскольку в соответствии с положениями ст. 2 настоящего Закона субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование отношений при проведении землеустройства путем принятия законов и иных нормативных правовых актов, не противоречащих федеральному законодательству, то будет вполне уместно в комментируемой статье рассмотреть ряд полномочий отдельных субъектов РФ в установленной сфере деятельности.
Статья 3 Закона Приморского края «О порядке проведения землеустройства в Приморском крае», определяя полномочия органов государственной власти Приморского края в области проведения землеустройства, закрепляет, что Законодательное Собрание Приморского края:
9принимает законы и иные нормативные правовые акты Приморского края в области проведения землеустройства;
9осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и краевым законодательством.
Органы исполнительной власти Приморского края в свою очередь уполномочены:
1)принимать решения о проведении землеустройства на землях, находящихся в государственной собственности Приморского края;
2)утверждать ежегодные сводные отчеты о состоянии, использовании земель Приморского края и распределении их по категориям, угодьям, собственникам, сводные отчеты по охране земель;
3)разрабатывать краевые целевые программы использования и охраны земельных
ресурсов;
4)утверждать следующую землеустроительную документацию:
а) краевые прогнозы, предназначенные для взаимосвязанного решения проблем планирования и организации рационального использования и охраны земель всех категорий в комплексе с другими природоохранными мероприятиями;
б) схему землеустройства территории Приморского края, схемы природносельскохозяйственного районирования земель, схемы использования и охраны земельных ресурсов для подготовки обоснованных предложений по организации рационального использования и охраны земель, перераспределения земель, находящихся в государственной собственности Приморского края;
в) схемы организации территорий для размещения земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств, организации садоводства и огородничества, предоставляемые
43
объединениям граждан, территорий природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения;
г) схемы размещения мелиоративных систем на землях, находящихся в государственной собственности Приморского края;
д) проекты внутрихозяйственного землеустройства при организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов для обеспечения их традиционного образа жизни, развития исторически сложившейся хозяйственной деятельности, традиционного природопользования;
е) проекты земельно-хозяйственного устройства территорий, затрагиваемых крупным промышленным, транспортным строительством с определением мероприятий и объемов капитальных вложений, необходимых для восстановления нарушаемого сельскохозяйственного производства;
ж) другие виды землеустроительной документации; 5) осуществляют иные полномочия, установленные действующим
законодательством.
Положениями ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О землеустройстве» предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти Республики Саха (Якутия) в сфере проведения землеустройства относятся:
9установление порядка проведения землеустройства на территории Республики Саха (Якутия) в части, не установленной федеральными законами;
9координация деятельности органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия), органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
9проведение землеустройства на землях, находящихся в собственности Республики Саха (Якутия);
9принятие нормативных правовых актов о землеустройстве на территории Республики Саха (Якутия);
9участие в организации и осуществлении контроля за проведением землеустройства на территории Республики Саха (Якутия);
9разработка, согласование и реализация схемы землеустройства территории Республики Саха (Якутия);
9другие установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия) полномочия органов государственной власти Республики Саха (Якутия) в сфере проведения землеустройства.
44
Закон Нижегородской области «О землеустройстве в Нижегородской области» в ст. 2 предусматривает, что к ведению органов государственной власти области относится разработка и принятие нормативных правовых актов по землеустройству, финансирование землеустройства в соответствии федеральными законами и региональными программами. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по Нижегородской области как территориальный орган федерального органа исполнительной власти по управлению земельными ресурсами в соответствии с федеральным законодательством в пределах своей компетенции:
9 обеспечивает осуществление государственной политики в области землеустройства;
9разрабатывает концепции и программы проведения землеустройства;
9разрабатывает проекты нормативных правовых актов по вопросам землеустройства;
9организует проведение работ по землеустройству;
9способствует развитию сферы землеустроительных услуг на принципах рыночных отношений;
9осуществляет контроль за проведением землеустройства и осуществлением мероприятий, определенных землеустроительной документацией;
9выступает заказчиком проектно-изыскательских работ, связанных с проведением
землеустройства, выполняемых за счет средств федерального и областного бюджетов.
Весьма значительными полномочиями в рассматриваемой сфере деятельности наделен исполнительный орган государственной власти г. Санкт-Петербурга – Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга (далее – Комитет). В соответствии с утвержденным о нем постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 5 июня 2007 г. № 640 Положением, Комитет:
1) Осуществляет планирование и организацию рационального использования земель на территории Санкт-Петербурга в целях совершенствования распределения земель согласно перспективам развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель в соответствии с градостроительной документацией, а именно:
9разрабатывает предложения о рациональном использовании земель и об их охране;
9осуществляет природно-сельскохозяйственное районирование земель;
45
9проводит сбор, обобщение и предоставление информации о территориях, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
9проводит сбор, обобщение и предоставление информации о землях, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
9определяет земли, отнесенные к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.
2)Организует и осуществляет региональный мониторинг земель.
3)Проводит сбор и обобщение информации об объектах землеустройства, содержащейся в государственном земельном кадастре, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности и иных информационных базах данных.
4)Принимает решения и организует проведение работ по территориальному землеустройству на землях, находящихся в государственной собственности СанктПетербурга, и (или) государственная собственность на которые не разграничена, в том числе при:
9определении местоположения границ и площади земельных участков, в том числе ограниченных в использовании частей земельных участков;
9формировании адресов земельных участков как объектов кадастрового учета;
9определении условий использования земель с учетом размера земельных участков, вида разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
9составлении карт (планов) земельных участков, отображающих в графической форме местоположение, размер, границы земельных участков и ограниченных в использовании частей земельных участков, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей;
9проведении работ по определению границ земельных участков на местности, их согласованию с лицами, права которых могут быть затронуты, а также закреплению на местности местоположения границ земельных участков межевыми знаками и определению их координат или составлению иного описания местоположения границ земельных участков;
9проведении работ по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков в пределах компетенции Комитета.
5)Оказывает содействие заинтересованным организациям при:
9проведении работ по территориальному землеустройству на землях, находящихся в собственности Российской Федерации;
46
9проверке результатов натурных землеустроительных работ, в том числе проверке достоверности сведений, вносимых в землеустроительную, техническую и кадастровую документацию в пределах компетенции Комитета;
9разработке технических условий и требований проведения межевания в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, определении состава и объема натурных землеустроительных работ в отношении объектов землеустройства.
6)Утверждает границы земельных участков в соответствии с действующим законодательством и в установленном порядке.
7)Создает и ведет картографо-геодезические и топографические базы данных, имеющих отраслевое (землеустроительное) значение.
8)Участвует в разработке и реализации инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием земель.
9)Организует в установленном порядке выполнение работ по инвентаризации
земель.
10)Разрабатывает предложения по установлению предельных максимальных цен (тарифов, расценок, ставок) работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства.
11)Разрабатывает и утверждает методические материалы по вопросам, относящимся к компетенции Комитета.
12)Осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством, правовыми актами Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.
Статья 6. Государственная экспертиза землеустроительной документации
Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям.
Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
47
Комментарий к ст. 6
1.Государственная экспертиза землеустроительной документации – это деятельность, целью которой является исследование, проверка, анализ и оценка объектов экспертизы на предмет их соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям проведения землеустройства, включая требования по обеспечению рационального использования и охраны земель, а также подготовка обоснованных заключений для принятия решений по объектам экспертизы.
Объектами государственной экспертизы в установленной сфере деятельности являются программы, схемы и проекты, связанные с использованием, охраной и оценкой земель, а также материалы и документация государственного земельного кадастра.
Государственная экспертиза землеустроительной документации проводится по каждому проекту:
9 при решении вопросов о размещении на земельных участках промышленных и иных объектов;
9 при строительстве новых объектов на предоставленном земельном участке; 9 в случае проведения межеваний земельных участков; 9 в процессе разработки проектов черты поселений, зонировании в городах;
9 при подготовке генеральной схемы землеустройства территории РФ, схем землеустройства территорий субъектов РФ и муниципальных образований;
9 при подготовке проектов внутрихозяйственного и территориального землеустройства. Субъектами государственной землеустроительной экспертизы являются заказчики и
исполнители.
В качестве заказчиков могут выступать органы государственной власти и органы местного самоуправления, землевладельцы, землепользователи, предприятия, учреждения, организации и граждане, заинтересованные в проведении такой экспертизы, а также разработчики объектов государственной экспертизы.
Исполнителями государственной экспертизы землеустроительной документации являются эксперты, работающие в составе специально уполномоченного органа исполнительной власти в сфере государственной экспертизы и имеющие высокую квалификацию и специальные знания, а также высококвалифицированные специалисты или научные работники, привлекаемые этими органами к ее проведению.
2.Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы проведения государственной экспертизы землеустроительной документации, является «Положение о
48
государственной экспертизе землеустроительной документации», утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 214.
На сегодняшний день государственная экспертиза землеустроительной документации возложена на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы. Роснедвижимость обеспечивает соблюдение единого порядка организации и осуществления экспертизы, выборочную проверку проведения экспертизы его территориальными органами и координирует их деятельность в области экспертизы.
Роснедвижимость организует проведение экспертизы следующей землеустроительной документации:
9генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
9документации по вопросам землеустройства, разработанной в соответствии с решениями органов государственной власти;
9документации, касающейся земель, находящихся в федеральной собственности. Проведение экспертизы остальной землеустроительной документации организуют
территориальные органы Роснедвижимости.
Землеустроительная документация представляется на экспертизу в соответствии с устанавливаемыми Роснедвижимостью техническими условиями и требованиями проведения землеустройства, регламентирующими ее состав и правила оформления.
Землеустроительная документация направляется заказчиком экспертизы в Роснедвижимость или в его территориальный орган, где она регистрируется в установленном порядке.
Роснедвижимость или его территориальный орган в срок не более 7 дней с даты регистрации землеустроительной документации уведомляет заказчика экспертизы:
9о принятии землеустроительной документации на экспертизу (при соответствии представленной документации установленным техническим условиям и требованиям);
9о сроках представления недостающей землеустроительной документации.
Втечение 14 дней после регистрации землеустроительной документации Роснедвижимость или его территориальный орган определяет состав экспертной комиссии (руководителя, ответственного секретаря и иных членов экспертной комиссии), задание на осуществление экспертизы и срок ее проведения и утверждают их.
Срок проведения экспертизы устанавливается с учетом объема и вида представленной на экспертизу землеустроительной документации и, как правило, составляет 1 месяц, однако при необходимости он может быть продлен до 3 месяцев.
49
Руководитель экспертной комиссии обеспечивает проведение экспертизы и подготовку проекта заключения экспертной комиссии. Он имеет право запрашивать у заказчика экспертизы дополнительную информацию, необходимую для подготовки проекта заключения.
Проект заключения экспертной комиссии подготавливается руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии на основании заключений членов комиссии. При одобрении проекта заключения экспертной комиссии не менее чем двумя третями голосов членов экспертной комиссии указанный проект подписывается всеми членами экспертной комиссии. При несогласии некоторых членов экспертной комиссии с заключением они подписывают его с пометкой «особое мнение».
Положительное заключение экспертной комиссии должно содержать выводы о соответствии землеустроительной документации, представленной на экспертизу, исходным данным, техническим условиям и требованиям проведения землеустройства, о возможности ее утверждения и проведения землеустройства.
Отрицательное заключение может содержать выводы о невозможности проведения землеустройства ввиду несоответствия землеустроительной документации, представленной на экспертизу, исходным данным, техническим условиям и требованиям проведения землеустройства, о необходимости доработки (переработки) землеустроительной документации с учетом замечаний и предложений экспертной комиссии и представления этой документации на повторную экспертизу.
Заключение экспертной комиссии утверждается Роснедвижимостью или его территориальным органом. Заключение экспертной комиссии и копия приказа о его утверждении направляются Роснедвижимостью или его территориальным органом заказчику экспертизы в течение 5 дней с даты подписания приказа.
Статья 7. Контроль за проведением землеустройства
Порядок контроля за проведением землеустройства определяется Правительством Российской Федерации.
50