Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»
.pdfтак и другими лицами), основные виды которого определены в ст. 3.2. КоАП РФ. Наиболее часто применяемой мерой ответственности за совершение административного правонарушения является административный штраф.
Административный штраф представляет собой денежное взыскание, которое выражается в рублях и устанавливается в размере, не превышающем:
9для граждан – пяти тысяч рублей;
9для должностных лиц – пятидесяти тысяч рублей;
9для юридических лиц – одного миллиона рублей (в данном случае штраф также может выражаться в величине, кратной конкретному материальному требованию в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 3.5. КоАП РФ).
Размер административного штрафа не может быть менее ста рублей. Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Следует заметить, что на протяжении длительного времени административный штраф выражался в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения. Однако в связи с изменениями, внесенными в КоАП РФ Федеральным законом от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ, отныне размер штрафа за административные правонарушения, предусмотренные КоАП РФ, определяется в
фиксированной денежной сумме.
Основные меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства сосредоточены в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» (в частности, статьи 7.1. – 7.4.; 7.8., 7.10., 7.13., 7.14., 7.16., 7.25, 7.26., с 1 января 2011 г. – ст. 7.34.) и гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» (в т.ч. статьи 8.2., 8.4. – 8.8., 8.12.) статьи КоАП РФ. Наибольший интерес (в контексте комментируемого Закона) среди них представляют следующие правонарушения:
9Уничтожение специальных знаков (в т.ч. межевых знаков границ земельных участков) (ст. 7.2.);
9Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны (ст. 7.13.);
9Проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14.);
161
9Уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации (ст. 7.25.);
9Нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4.);
9Порча земель (ст. 8.6.);
9Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7.);
9Использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению
земель и охране почв (ст. 8.8.).
Что касается административных правонарушений, за совершение которых предусматривается административная ответственность в соответствии с законами субъектов РФ, то здесь можно привести следующие примеры. Так, Законом Республики Адыгея от 19
апреля 2004 г. № 215 «Об административных правонарушениях» установлена ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) республиканского и местного значения, их территорий и зон их охраны, а также несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны (ст. 40). В Законе Курской области от 4 января 2002 г. № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» в том числе предусмотрена административная ответственность за:
9предоставление земельных участков с нарушением требований градостроительной документации о застройке территорий городских и сельских поселений и правил застройки (ст. 14);
9нарушение разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости (ст. 17).
Законом Белгородской области от 4 июля 2002 г. № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» устанавливается административная ответственность за нарушение положения о проекте внутрихозяйственного землеустройства и паспорте агрохимического обследования сельскохозяйственных угодий на территории Белгородской области (ст. 2.10.). В качестве административного наказания за данное правонарушение, а также за отсутствие указанных проекта и (или) паспорта, предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц – от десяти до пятидесяти МРОТ; на юридических лиц – от пятидесяти до пятисот МРОТ.
162
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, а также законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях».
Так, в частности, ст. 23.21. КоАП РФ установлено, что органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1., ч. 1 статьи 7.2., ст. 7.10. (в части самовольной переуступки права пользования землей), ст. 8.5 (в части информации о состоянии земель), ст. 8.6. - 8.8., а с 1 января 2011 г. – также ст. 7.34. КоАП РФ. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанных выше органов вправе: главный государственный инспектор РФ по использованию и охране земель (его заместители); главные государственные инспектора субъектов РФ по использованию и охране земель (их заместители) и главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель, их заместители.
3. Уголовная ответственность. Уголовная ответственность применяется при совершении правонарушений, которые квалифицируются как преступления – виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. В отличие от остальных видов правонарушений преступления характеризуются наибольшей степенью общественной опасности.
Так, например, за отравление, загрязнение или иную порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, УК РФ предусматривается уголовная ответственность (ст. 254). Мерой наказания за совершение подобного преступления являются:
9штраф в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев;
9лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет;
9исправительные работами на срок до двух лет.
Втом случае, если деяния, предусмотренные ст. 254 УК РФ, были совершены в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, то мерой наказания является ограничение свободы на срок до двух лет либо лишение свободы на тот
163
же срок. Срок лишения свободы может составить от двух до пяти лет, если преступные деяния повлекли за собой по неосторожности смерть человека.
Хотелось бы заметить, что практика привлечения к уголовной ответственности за так называемые «земельные» преступления почти не сформирована. В большинстве случаев при обнаружении фактов загрязнения или иной порчи земель применяют меры административной ответственности либо гражданско-правовой, поскольку подобным нарушениям не придают особой значимости и не считают их общественно опасными.
4.Дисциплинарная ответственность. Дисциплинарная ответственность возникает вследствие совершения дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником (служащим) по его вине возложенных на него трудовых (служебных) обязанностей.
Земельным кодексом РФ (ст. 75) предусмотрено, что должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
5.Гражданско-правовая ответственность. Гражданско-правовая ответственность наступает вследствие совершения гражданско-правового правонарушения, которое иначе именуется деликтом. Под деликтом понимаются противоправные деяния, наносящие вред урегулированным нормам гражданского права имущественным и связанным с ними личным неимущественным отношениям.
Меры гражданско-правовой ответственности имеют, главным образом, имущественный характер, и заключаются, как правило, либо в возмещении убытков (вреда) стороне, чьи имущественные права нарушены, либо во взыскании в пользу этой стороны денежных сумм (неустойки (штрафа, пени)) или имущества. Мерами гражданско-правовой ответственности являются и случаи имущественного (только денежного) возмещения
164
(компенсации) морального вреда, который может быть причинен личности (гражданам) нарушением ее прав.
Гражданско-правовая ответственность, в первую очередь, выступает как средство охраны (защиты) интересов и прав участников гражданских правоотношений и ее преимущественной функцией является компенсационная (восстановительная). Это означает, что основной задачей применения мер гражданско-правовой ответственности является восстановление нарушенных прав и (или) компенсация причиненных убытков (вреда). В частности, по принципу: «Не исполнил (нарушил, причинил вред) – ответь (заплати, возмести, компенсируй)!». Кроме того, меры гражданско-правовой ответственности выполняют и стимулирующую функцию, которая призвана стимулировать должное поведение и исполнение принятых на себя обязательств. По принципу: «Не исполнишь (нарушишь, причинишь вред) – придется ответить (заплатить, возместить, компенсировать)!».
Положениями статьи 76 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Полное возмещение вреда – это основной принцип гражданско-правовой ответственности, закрепленный в ст. 1064 Гражданского кодекса РФ. Согласно части 1 указанной статьи вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
Согласно положениям ч. 1 ст. 62 Земельного кодекса РФ убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Указанным положениям соответствуют нормы ст. 15 ГК РФ, которыми установлено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему
165
убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются:
9расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права (фактические и будущие расходы);
9утрата или повреждение имущества (реальный ущерб) лица, чье право нарушено;
9неполученные доходы, которые лицо, чье право нарушено, получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Вчасти 2 ст. 62 Земельного кодекса РФ закреплено, что на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к
исполнению обязанности в натуре:
9восстановлению плодородия почв;
9восстановлению земельных участков в прежних границах;
9возведению снесенных зданий, строений, сооружений;
9сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений;
9восстановлению межевых и информационных знаков;
9устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств.
Возмещению подлежат также убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 61 Земельного кодекса РФ). Порядок такого возмещения регулируется нормами гражданского законодательства.
Статья 26. Разрешение споров при проведении землеустройства
Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
166
Комментарий к ст. 26
1. Нормы комментируемой статьи о разрешении споров, возникающих при проведении землеустройства, носят бланкетный характер, что обуславливает необходимость обращения к соответствующему законодательству Российской Федерации. Так, в частности, п. 1 ст. 64 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Из буквального толкования данной статьи следует, что разрешению в судебном порядке подлежат любые земельные споры, в том числе и споры о проведении землеустройства.
Земельные споры рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в соответствии с гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством РФ.
Суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела в соответствии с правилами о подведомственности и подсудности, предусмотренными главой 3 ГПК РФ. Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам определяется положениями гл. 4 АПК РФ. В большинстве случаев земельные споры подлежат рассмотрению арбитражными судами.
При разрешении земельных споров также следует принимать во внимание разъяснения и рекомендации, изложенные в постановлении Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», информационном письме Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. № 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства», Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ от 7 марта 2007 г. (в частности, по вопросам подведомственности отдельных категорий дел).
В соответствии с п. 2 ст. 64 Земельного кодекса РФ земельные споры, до принятия дела к производству судом, могут быть отданы на разрешение третейского суда, под которым понимается постоянно действующий третейский суд или третейский суд, образованный сторонами для решения конкретного спора.
Постоянно действующие третейские суды образуются торговыми палатами, биржами, общественными объединениями предпринимателей и потребителей, иными организациями – юридическими лицами, созданными в соответствии с законодательством РФ, и их объединениями (ассоциациями, союзами) и действуют при этих организациях – юридических лицах. Необходимо учитывать, что постоянно действующие третейские суды
167
не могут быть образованы при федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления.
Порядок передача спора на разрешение третейского суда регулируется нормами Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации», которым, в частности, предусмотрено, что спор может быть передан на разрешение третейского суда при наличии заключенного между сторонами третейского соглашения (п.1 ст. 5). Третейское соглашение в свою очередь может быть заключено между сторонами либо в отношении только определенного спора, либо в отношении всех споров, которые возникли или могут возникнуть между сторонами в связи с какими-либо конкретными правоотношениями (п. 2 ст. 5).
2. В настоящее время судебная практика по земельным спорам достаточно обширна и сформирована по разным категориям судебных дел. Что касается разрешения споров непосредственно в сфере землеустройства, то и здесь наблюдается тенденция обобщения правоприменительного судебного опыта. В связи с этим полагаем целесообразным рассмотреть несколько судебных дел более подробно.
1) Постановление ФАС Поволжского округа от 18 июля 2007 г. по делу № А6527230/2006.
Товарищество собственников жилья, являясь бессрочным пользователем земельного участка, обратилось в арбитражный суд с иском к территориальному органу Роснедвижимости о признании недействительными результатов инвентаризации земельного участка. Решением суда первой инстанции заявленные требования были удовлетворены. Апелляционной инстанцией законность и обоснованность решения суда не проверялись.
Ответчик, не согласившись с принятым по делу судебным актом, обратился в суд кассационной инстанции с жалобой об отмене решения суда первой инстанции, указав при этом, что между ним и органами, проводившими инвентаризацию земель, отсутствует правопреемство, а сам ответчик является только держателем государственного фонда данных, в связи с чем не может являться надлежащим ответчиком по настоящему спору.
Рассмотрев материалы дела, судебная коллегия кассационной инстанции признала выводы арбитражного суда об удовлетворении заявленных требований правильными, принятое им решение оставила без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения по следующим основаниям.
Заявитель обратился к территориальному органу Роснедвижимости с вопросом о подтверждении площади земельного участка, предоставленного ему в бессрочное пользование, отвод на который под строительство жилого дома был произведен по
168
решению уполномоченного органа. Из полученного ответа следовало, что земельный участок площадью, превышающей указанную заявителем, внесен в Государственный единый реестр земель как ранее учтенный земельный участок по материалам инвентаризации, которая проводилась без участия заявителя.
В соответствии с п. 3 Положения о порядке проведения инвентаризации земель, утвержденного постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659, для проведения инвентаризации земель в районах создаются комиссии, в состав которых в том числе включаются собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители.
Согласно пункту 6 данного Положения по результатам проведенной инвентаризации земель на каждое землепользование заводится самостоятельное дело с обосновывающими расчетами, графическим материалом, данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения инвентаризации земель.
Поскольку доказательства, которые могли бы подтвердить законное увеличение площади земельного участка заявителя, ответчиком суду не были представлены, то суд первой инстанции обоснованно и правомерно удовлетворил требование заявителя о признании недействительными результатов инвентаризации земельного участка.
Доводы заявителя кассационной жалобы относительно того, что он не является надлежащим ответчиком по настоящему спору, поскольку не является правопреемником органов, проводивших инвентаризацию земель, а выступает лишь в качестве держателя государственного фонда данных, судом кассационной инстанции не были приняты во внимание в силу следующих оснований.
Согласно Указу Президента РФ 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Росземкадастр был преобразован в Роснедвижимость с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Минэкономразвития РФ. Функции же по ведению градостроительного кадастра и инвентаризации объектов недвижимости преобразуемого Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищнокоммунальному комплексу были переданы Роснедвижимости.
В соответствии с названным Указом Правительство РФ приняло постановления от 8 апреля 2004 г. № 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» и от 19 августа 2004 г. № 418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости». Из указанных постановлений следует, что Роснедвижимость является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению
169
государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государственного мониторинга земель.
Роснедвижимость осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, к каковым относится, в том числе, и ответчик. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р напрямую предусмотрено, что территориальные органы, подведомственные ранее Росземкадастру, переданы в подчинение Роснедвижимости.
Таким образом, кассационная инстанция пришла к правильным выводам о том, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, и правовых оснований для удовлетворения жалобы и отмены принятого по данному делу судебного акта не имеется.
2) Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 5 июля 2007 г. № Ф08-4072/07
по делу № А32-24908/06-53/478.
Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации городского поселения о признании незаконным бездействия в согласовании границ земельного участка и обязании в трехдневный срок согласовать проект границ земельного участка и подготовить документы, необходимые для оформления земельнокадастровой документации.
Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленных требований было отказано на том основании, что предприниматель не обращался в соответствующий орган местного самоуправления (администрацию района) с заявлением об изготовлении кадастрового плана, а согласование границ земельного участка не является обязанностью администрации городского поселения как смежного землепользователя.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, заявитель обратился в суд кассационной инстанции с жалобой об отмене данных актов и просьбой о направлении дела на новое рассмотрение, указав при этом, что пользуется земельным участком под принадлежащими ему объектами недвижимости на законных основаниях и его обращение к администрации обусловлено необходимостью оформить кадастровый план участка. По мнению заявителя, суд необоснованно пришел к выводу, что по требованию об утверждении проекта границ земельного участка надлежащим ответчиком является администрация района, так как рассмотрение администрацией района вопроса об утверждении проекта
170