Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

9письмо Роснедвижимости от 01 сентября 2006 г. № АМ/1084@ «О выдаче сведений государственного земельного кадастра»;

9письмо Роснедвижимости от 20 июля 2005 г. № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля»;

9письмо Роснедвижимости от 30 сентября 2004 г. № АМ/69 «О полномочиях территориальных органов в сфере землеустройства»;

9письмо Росземкадастра от 10 апреля 2003 г. № СС/270 «О проведении территориального землеустройства»;

9письмо Росземкадастра от 10 марта 2003 г. № ВТ/56 «О правилах оформления кадастрового плана территории для расчета кадастровой стоимости земельных участков»;

9письмо Росземкадастра от 24 июля 2003 г. № СС/628 «О хранении документов, включенных в государственный фонд данных»;

9письмо Росземкадастра от 28 февраля 2003 г. № АО/54 «О применении «Инструкции по межеванию земель»;

9письмо Росземкадастра от 4 февраля 2003 г. № СС/190 «О предоставлении в пользование документов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства»;

9письмо Росземкадастра от 11 апреля 2003 № СС/272 «О проверке документов, представляемых для государственного кадастрового учета земельных участков»;

9письмо Росземкадастра от 01 октября 2002 г. № ВК/477 «О государственно фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства»;

9письмо Роскомзема от 27 марта 1995 г. N 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель»;

9письмо Роскомзема от 16 января 1995 г. № 2-12/77 «О структуре кадастровых карт и планов земель»;

9письмо Роскомзема от 29 июля 1994 г. № 3-14-2/1139 «О методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель».

2) Региональный уровень (уровень субъектов РФ).

В соответствие с Конституцией РФ (подп. к) ст. 72) и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. земельное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов. Из этого следует, что субъекты РФ осуществляют правовое регулирования земельных отношений совместно с Российской Федерацией. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения

21

Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Региональное законодательство регулирует весьма широкий круг вопросов, связанных с земельными правоотношениями, в том числе и отношениями в области землеустройства. Правовое обеспечение названных отношений осуществляют как органы законодательной, так и исполнительной власти субъектов РФ. Нормативные правовые акты, издаваемые субъектами РФ в обозначенной сфере, принимаются в разных формах – в форме законов, указов, распоряжений, постановлений и других формах.

Так, например, в Республике Татарстан и Кабардино-Балкарской Республике приняты и действуют собственные Земельные кодексы:

9Земельный Кодекс Кабардино-Балкарской Республики от 30 июля 2004 г. № 22-РЗ;

9Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 г. № 1736. В некоторых регионах РФ действуют законы о земле, например,

9Закон Самарской области от 11 марта 2005 г. № 94-ГД «О земле»;

9Закон Саратовской области от 21 мая 2004 г. № 23-ЗСО «О земле»;

9Закон Республики Бурятия от 30 декабря 2003 № 601-III «О земле».

Регулирование земельных отношений в ряде субъектов РФ осуществляется на основании таких законов, как:

9Закон Республики Адыгея от 7 июня 2007 г. № 86 «О регулировании земельных отношений»;

9Закон Омской области от 8 февраля 2006 г. № 731-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Омской области»;

9Закон Мурманской области от 31 декабря 2003 г. № 462-01-ЗМО «Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области»;

9Закон Липецкой области от 4 декабря 2003 г. № 81-ОЗ «О правовом регулировании земельных правоотношений в Липецкой области»;

9Закон Иркутской области от 18 ноября 2003 г. № 53-ОЗ «О земельных отношениях, возникающих при обороте земель сельскохозяйственного назначения в Иркутской области»;

9Закон Челябинской области от 28 августа 2003 г. № 171-ЗО «О земельных отноше-

ниях»;

9Областной закон Ростовской области от 22 июля 2003 г. № 19-ЗС «О регулировании земельных отношений в Ростовской области»;

22

9Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае»;

9Закон Тамбовской области от 18 марта 1997 г. № 101-З «О регулировании земельных отношений в Тамбовской области»;

9Закон Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области».

На территории Республики Саха (Якутия), Нижегородской области, Красноярского и Приморского краев действуют региональные законы о землеустройстве:

9Закон Приморского края от 18 марта 2004 г. № 106-КЗ «О порядке проведения землеустройства в Приморском крае»;

9Закон Нижегородской области от 27 октября 2003 г. № 98-З «О землеустройстве в Нижегородской области»;

9Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июня 2003 г. 27-З № 55-III «О землеустройст-

ве»;

9Закон Красноярского края от 6 октября 1994 г. № 3-50 «О землеустройстве». Можно отметить и ряд таких законодательных актов субъектов РФ, как:

9Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2007 г. № 265-49 «О земельном контроле за использованием земель в Санкт-Петербурге»;

9Закон г. Москвы от 26 мая 2004 г. № 35 «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы»;

9Закон Владимирской области от 13 мая 2004 г. № 34-ОЗ «О порядке изготовления проектов границ земельных участков и проведения межевания на территории Владимирской области»;

9Закон Кемеровской области от 18 декабря 2003 г. № 65-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Кемеровской области»;

9Закон Республики Башкортостан от 10 марта 2000 г. № 54-з «О государственном земельном кадастре Республики Башкортостан».

Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ отражена в таких актах, как, например:

9Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 05 июня 2007 г. № 640 «О Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга»;

9Постановление Правительства Оренбургской области от 1 ноября 2006 г. № 365-п «О государственной кадастровой оценке земель»;

23

9Постановление Правительства Самарской области от 18 мая 2005 г. № 56 «Об утверждении государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения в Самарской области»;

9Постановление Правительства Ленинградской области от 28 марта 2005 г. № 78 «Об установлении критериев оценки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения для признания участка неиспользованным в соответствии с его назначением на территории Ленинградской области»;

9Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 20 декабря 2004 г. № 187-рп «О проведении работ по межеванию земельных участков, расположенных на территории Санкт-Петербурга»;

9Распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга от 18 сентября 2006 г. № 124-р «Об утверждении методики оценки эффективности использования земель поселений сельскохозяйственного использования, расположенных на территории Санкт-Петербурга»;

9Распоряжение Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Правительства Санкт-Петербурга от 15 февраля 2005 г. № 87-рк «О проведении работ по межеванию земельных участков».

2.В настоящей статье необходимо обратить внимание и еще на один значимый момент – нормы комментируемого Закона имеют приоритет по сравнению с нормами других законодательных актов, регламентирующих правоотношения в сфере землеустройства, и в случае возникновения коллизий подлежат первостепенному применению. Это объясняется тем, что комментируемый Закон является специальным, а его нормы имеют узкую правовую направленность, в отличие от остальных законов, положения которых в области регулирования отношений при проведении землеустройства носят лишь общий характер.

Статья 3. Обязательность проведения землеустройства

Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях: изменения границ объектов землеустройства; предоставления и изъятия земельных участков;

определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков

для осуществления сельскохозяйственного производства; выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии,

селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению

24

2) Территории муниципальных образований.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с порядком, предусмотренным ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3) Территории иных административно-территориальных образований.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» определение территории и границ закрытого административнотерриториального образования осуществляется исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. При этом границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.

Решение о создании либо упразднении закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по результатам рассмотрения предложений о его создании (упразднении), внесенных Правительством РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории.

Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в порядке, установленном указанным законом.

4) Изменение границ территориальных зон, земельных участков, а также частей указанных территорий, зон и участков.

Изменение границ территориальных зон, земельных участков, частей указанных территорий, зон и участков осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством о градостроительной деятельности, земельным и природоресурсным законодательством, а также изданными в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Предоставление и изъятие земельных участков. В соответствии с Земельным кодексом РФ проведение землеустроительных работ является обязательным в случае:

9предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст.ст. 30, 31);

9предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством (ст. 34);

26

9приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения (ст. 36).

Проведение землеустройства является обязательным также в случае:

9предоставления земельных участков для размещения садоводческих, огороднических

идачных некоммерческих объединений (ст. 32 ФЗ «О садоводческих, огороднических

идачных некоммерческих объединениях граждан»);

9предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности (ст. 12 ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»);

9в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.

2. Изъятие земельного участка представляет собой полное прекращение всех

правомочий граждан или юридических лиц на земельный участок (его часть) и передачу земельного участка государственным или муниципальным органам.

В настоящее время вопросы изъятия земельных участков регулируется преимущественно Гражданским кодексом РФ (в т.ч. ст. 279-282, 284-286) и Земельным кодексом РФ (например, ст. 49, 55). Кроме того, в п. 5 ст. 69 Земельный кодекс РФ закрепляет обязанность собственником земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства в случае их изъятия для государственных или муниципальных нужд, в том числе путем выкупа. Некоторые аспекты изъятия земельных участков содержатся в земельном и природоресурсном законодательстве (например, ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Органы местного самоуправления также вправе издавать соответствующие акты, регламентирующие вопросы изъятия земель, находящихся в муниципальной собственности. Так, в качестве примера можно привести Решение Граховского районного Совета депутатов от 10 июля 2006 г. № 7/310 «Об утверждении Положения об управлении и распоряжении муниципальными землями в МО «Граховский район». В соответствии положениями главы X «Основания прекращения и ограничения прав на земельные участки» настоящего решения, изъятие земель у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов может производиться

вследующих случаях:

1)использования земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;

27

2)использования земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

3)неустранения совершенных умышленно следующих земельных правонарушений:

9 отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;

9 нарушение установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования; систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

9систематическая неуплата земельного налога, арендной платы;

4)неиспользования в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

5)изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с установленными правилами;

6)реквизиции земельного участка в соответствии с установленными правилами;

7)конфискации земельного участка.

В большинстве случаев изъятие и предоставление земельных участков осуществляется в процессе образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства. При изъятии и предоставлении земель определяются местоположение границ и площади земельных участков, в том числе ограниченных в использовании частей, варианты использования с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Проведение землеустроительных работ является обязательным также в случаях: 9 определения границ ограниченных в использовании частей объектов

землеустройства;

28

9перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

9выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

9проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

3.В завершении хотелось бы отметить, что, закрепляя принцип обязательности проведения землеустройства, настоящий Закон тем самым позволяет обеспечить соблюдение прав и законных интересов всех участников земельных отношений.

Статья 4. Основания проведения землеустройства

Основаниями проведения землеустройства являются:

решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

договоры о проведении землеустройства; судебные решения.

Комментарий к ст. 4

1. Положениями комментируемой статьи закреплено 5 самостоятельных оснований проведения землеустройства. К ним относятся:

9решения федеральных органов государственной власти о проведении землеустройства (Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ);

29

9 решения органов государственной власти субъектов РФ о проведении землеустройства (законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ);

9решения органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

9договоры о проведении землеустройства;

9судебные решения.

По-сути, изложенный в настоящей статье перечень оснований проведения

землеустройства, воспроизводит отдельные положения ст. 8 Гражданского кодекса РФ, где в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей названы:

9 договоры (иные сделки, предусмотренные законом либо не предусмотренные законом, но не противоречащие ему);

9 акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей;

9судебные решения, устанавливающие гражданские права и обязанности.

Данную аналогию не следует принимать безоговорочно, поскольку

комментируемым Законом, прежде всего, регулируются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления мероприятий по изучению состояния земли, обеспечения ее рационального использования и охраны как компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве. Однако бланкетный характер некоторых норм настоящего Закона, в том числе и комментируемой статьи, определяет необходимость обращения к понятиям и нормам гражданского права.

2. Действующее законодательство РФ напрямую не регламентирует компетенцию Федерального Собрания РФ и Правительства РФ в области принятия решений о проведении землеустройства. Однако в ст. 5 настоящего Закона, закреплено, что к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относится, в том числе, проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности, и разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории РФ. Представляется, что это не исключает возможности принятия данными федеральными органами государственной власти решений подобного рода.

В соответствии с законодательством РФ конкретные полномочия в области проведения землеустройства делегируются специально создаваемым федеральным органам исполнительной власти. В настоящее время специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции в сфере землеустройства, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

30