Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

(Роснедвижимость), созданное путем преобразования Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастра) в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Согласно постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 202 «Вопросы федерального агентства кадастра объектов недвижимости» Роснедвижимость находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации

(Минэкономразвития). Основными функциями Роснедвижимости в области землеустройства являются:

9 землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собственности;

9оказание услуг в сфере землеустройства;

9проведение экспертизы землеустроительной документации.

Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 418 утверждено Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, которым определены основные полномочия Роснедвижимости в установленной сфере деятельности. Согласно п. 5 настоящего Положения Роснедвижимость осуществляет следующие полномочия в сфере землеустройства:

9 организует проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

9 организует подготовку землеустроительных материалов для установления государственной границы Российской Федерации, границ субъектов РФ и муниципальных образований;

9 утверждает заключения экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации;

9утверждает карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства;

9осуществляет государственный земельный контроль;

9осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Сцелью реализации своих полномочий в установленной сфере деятельности

Роснедвижимость имеет право:

9запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Роснедвижимости;

31

9давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Роснедвижимости;

9осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Роснедвижимости и подведомственных организаций;

9привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

9создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Роснедвижимость не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Роснедвижимость осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно п. 3.1. приказа Роснедвижимости от 5 октября 2005 г. № П/0193 «Об утверждении Регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» решения Роснедвижимости оформляются в виде приказов (распоряжений) или, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, – в виде иных актов.

3. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р территориальные органы, подведомственные ранее Росземкадастру, переданы в подчинение Роснедвижимости. В настоящее время территориальные органы образуются приказом Роснедвижимости для осуществления полномочий Роснедвижимости на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов Роснедвижимости. В приказе Роснедвижимости об образовании территориального органа определяется полное и сокращенное наименование территориального органа. Схема размещения территориальных органов Роснедвижимости утверждается Минэкономразвития России. При наличии между Минэкономразвития России и Роснедвижимостью неурегулированных разногласий по схеме размещения решение принимается Минэкономразвития России. При необходимости образования территориального органа Роснедвижимости, не предусмотренного утвержденной схемой размещения, руководитель Роснедвижимости вносит в Минэкономразвития России предложение о внесении изменений в утвержденную схему размещения с соответствующей пояснительной запиской. Образование территориального органа в этом случае

32

осуществляется после внесения в установленном порядке изменений в соответствующие акты Минэкономразвития России.

На сегодняшний день в качестве территориальных органов Роснедвижимости выступают Управления Роснедвижимости, образованные в соответствующих субъектах РФ, и взаимодействующие в пределах своей компетенции с территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в соответствии с федеральными законами, актами Президента РФ, Правительства РФ, Минэкономразвития России и Роснедвижимости. При решении совместных задач Управления Роснедвижимости обеспечивают необходимое взаимодействие с органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Полномочия территориальных органов Роснедвижимости в сфере землеустройства, определенные в Положении о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости,

регламентированы также:

9статьями 68 и 69 Земельного кодекса РФ;

9настоящим Законом;

9постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации»;

9постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства»;

9постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства»;

9постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства».

Всоответствии с приказом Минэкономразвития РФ от 21 февраля 2006 г. № 47 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства кадастра объектов недвижимости», приказом Роснедвижимости от 8 декабря 2004 г. № П/93 «О структуре Управлений Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъектам Российской Федерации» территориальные органы Роснедвижимости разрабатывают собственные положения, в которых регламентируются их правомочия и организация деятельности. Эти положения подлежат утверждению руководителем Роснедвижимости. В качестве примера можно привести следующие положения:

33

9Положение об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Санкт-Петербургу (утв. приказом Роснедвижимости от 27 октября 2006 г.

№ П/0339);

9Положение об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Саха (Якутия) (утв. приказом Роснедвижимости от 21 июля 2006 г. №

П/0211);

9Положение об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Москве (утв. приказом Роснедвижимости от 14 июля 2006 г. № П/0158);

9Положение об Управлении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Саратовской области (утв. приказом Роснедвижимости от 18 января 2005 г. №

П/0002).

В компетенцию территориальных органов Роснедвижимости в сфере

землеустройства входит:

9проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

9подготовка землеустроительных материалов для установления государственной границы РФ, границ субъекта РФ и муниципальных образований;

9осуществление государственного земельного контроля;

9создание, ведение и обеспечение сохранности государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;

9утверждение заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации;

9утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства;

9организация, координация и контроль за выполнением топографо-геодезических, картографических и других обследовательских, землеустроительных и проектноизыскательских работ специального (отраслевого) назначения для обеспечения ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и других работ, связанных с охраной и рациональным использованием земель;

9осуществление иных полномочий в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, Минэкономразвития России, а также актами Роснедвижимости.

Втерриториальных органах Роснедвижимости рассматриваются и в соответствии с полномочиями принимаются решения по поступившим непосредственно в территориальные

34

органы обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, а также граждан.

4.Правовую основу решений о проведении землеустройства, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составляют настоящий Закон, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, где конкретизируются полномочия указанных органов в установленной сфере деятельности (см. комментарий к ст. 5).

В качестве примера можно привести Закон Ставропольского края от 1 августа 2003 г. № 28-кз «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае», в ст. 8.1. которого определено, что Правительство Ставропольского края или уполномоченный им орган принимает решение о проведении землеустройства на землях, находящихся в собственности Ставропольского края, в случаях:

9 определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

9 перераспределения используемых земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

9 выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

9 проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;

9 изменения границ земельных участков, предоставления и изъятия земельных участков.

В указанной статье также предусмотрено, что землеустроительные мероприятия, проводимые по решению Правительства Ставропольского края, уполномоченного им органа или органов местного самоуправления, оплачиваются за счет средств соответствующих бюджетов.

5.В соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 28 августа

35

1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Компетенция органов местного самоуправления в сфере землеустройства не регламентируется напрямую федеральным законодательством (за исключением некоторых положений настоящего Закона), однако в ст. 11 Земельного кодекса РФ закреплены полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений. Так, в частности, органы местного самоуправления:

9осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

9вправе производить изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

9вправе устанавливать с учетом требований законодательства РФ правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

9имеют право на разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;

9обладают иными полномочиями по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Полномочия и порядок принятия решения соответствующих вопросов в сфере земельных отношений, в том числе в области проведения землеустройства, может

36

устанавливаться в законах субъектов РФ, регламентирующих принципы формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью.

В соответствии с Законом Приморского края «О порядке проведения землеустройства в Приморском крае» (ст. 4) органы местного самоуправления:

1)принимают решения о проведении землеустройства на землях, находящихся в муниципальной собственности;

2)утверждают ежегодные сводные отчеты о наличии, состоянии, использовании и охране земель, находящихся на территории муниципального образования, – по представлению комитета по земельным ресурсам и землеустройству района (города) и при согласовании районных и межрайонных органов управления и контроля за использованием природных ресурсов;

3)утверждают следующую землеустроительную документацию:

а) муниципальные прогнозы, программы использования и охраны земельных ресурсов, предназначаемые для взаимосвязанного решения проблем планирования и организации рационального использования охраны земель всех категорий в комплексе с другими природоохранными мероприятиями на землях, находящихся в муниципальной собственности;

б) схемы землеустройства муниципальных образований и других административнотерриториальных образований, схемы природно-сельскохозяйственного районирования земель, схемы использования и охраны земельных ресурсов для подготовки обоснованных предложений по организации рационального использования и охраны земель, перераспределения земель;

в) другие виды землеустроительной документации; 4) осуществляют иные полномочия, установленные действующим

законодательством.

Согласно ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) «О землеустройстве» к полномочиям органов местного самоуправления в сфере проведения землеустройства относятся:

37

9другие установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия) полномочия органов местного самоуправления в сфере проведения землеустройства.

Вкачестве примера можно привести решение Совета Депутатов Муниципального образования г. Дзержинский Московской области от 05 ноября 2003 г. № 2/15 «О рассмотрении проекта «Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, в городе Дзержинском». Положениями п. 2.4. настоящего решения предусмотрено, что постановление главы города о проведении землеустроительных работ является основанием для начала землеустроительных работ по выбору земельного участка для целей, не связанных со строительством. Данные работы включают в себя составление проекта границ земельного участка, согласование этого проекта с государственными, муниципальными органами и организациями, формирование землеустроительного дела.

6. Инициаторами, а также участниками (сторонами) договоров на выполнение работ по землеустройству могут выступать:

9Правительство РФ и правительства субъектов РФ;

9Роснедвижимость и его территориальные органы;

9Федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации, находящиеся в ведении Роснедвижимости;

9Органы местного самоуправления;

9Общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ;

9Юридические лица;

9Граждане.

Всоответствии с ч. 6 ст. 69 Земельного кодекса РФ юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами. Данная норма подтверждена постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 396, согласно которому территориальное землеустройство проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями на основании договора по инициативе заинтересованного лица. Отношения заказчика и подрядчика в этом случае регулируются нормами Гражданского кодекса РФ (как общими, содержащимися в первой части ГК РФ, так

испециальными – глава 37 «Подряд», параграф 4 «Подряд на выполнение проектных и изыскательских работ»).

38

Приказом Роскомзема от 16 апреля 1996 г. № 28 была утверждена форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству. Согласно данному приказу для Роскомзема, его территориальных органов (комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ), институтов и предприятий, входящих в систему Роскомзема, эта форма договора носила обязательный характер и подлежала применению при заключении договоров на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству со всеми предприятиями, организациями и учреждениями. Позднее, согласно приказу Госкомзема РФ от 3 июня 1998 г. № 68 «О приведении ведомственных нормативных актов в соответствие с законодательством и правилами подготовки нормативных правовых актов», форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству приобрела рекомендательный характер.

Порядок заключения договоров на выполнение проектно-изыскательских работ по землеустройству была регламентирован приказами Госкомзема РФ от 9 июня 1997 г. № 34 и от 3 марта 1998 г. № 28. Настоящими приказами устанавливалось, что территориальные органы Госкомзема РФ, независимо от источника финансирования, обязаны проводить конкурсы (торги) на выполнение проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель. Информация об условиях и сроках проведения конкурсов (торгов) подлежала обязательной публикации в газетах областного (республиканского, краевого, окружного) значения. В тоже время было разъяснено, что землеустроительные работы, выполняемые по прямым договорам за счет средств граждан и юридических лиц с землеустроительными организациями, имеющим специальное разрешение (лицензию) на землеустроительную деятельность, не подлежат рассмотрению на торгах (конкурсах), а отбор исполнителей производится по принципу свободного выбора заказчиками среди конкурирующих землеустроительных предприятий.

В настоящее время выполнение заказов на проведение работ по землеустройству, ведению государственного земельного кадастра и мониторингу земель за счет средств федерального и местного бюджетов осуществляется путем проведения торгов (конкурсов) в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135ФЗ «О защите конкуренции». По результатам торгов договорная или контрактная документация подлежит оформлению в строгом соответствии с решениями конкурсных комиссий и требованиями законодательства РФ.

7. Закрепляя судебное решение в качестве одного из оснований проведения землеустройства, настоящий Закон тем самым придает судебному решению характер

39

юридического факта, порождающего определенные права и обязанности, подтверждая сложившуюся практику, согласно которой судебное решение может не только изменять или прекращать уже возникшие права и обязанности, но и служить основанием их возникновения. Наиболее существенное значение судебное решение как юридический факт имеет по спорам, возникающим по вопросам землеустройства между истцами – гражданами, юридическими лицами, с одной стороны, и ответчиками – уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами, подведомственными организациями) – с другой. Однако выступать в качестве истцов и ответчиков могут все участники отношений, возникающих при проведении по землеустройства, перечисленные в п. 5 комментируемой статьи.

В соответствии с нормами ст. 11 Гражданского кодекса РФ под судебным решением следует понимать судебный акт суда общей юрисдикции, арбитражного суда и третейского суда.

Глава II. Государственное регулирование проведения землеустройства

Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства

К полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относятся:

установление порядка проведения землеустройства; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;

проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; принятие нормативных правовых актов о землеустройстве; установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации; организация и осуществление контроля за проведением землеустройства;

разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;

управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;

40