Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений. Так, например, в решении городского Совета депутатов Калининграда от 11 июля 2007 г. № 250 «Об утверждении Положения «О порядке разработки, согласования и утверждения градостроительной документации» напрямую установлено, что документация по планировке территорий учитывается при планировании и организации рационального использования земель и их охраны, образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, межевании объектов землеустройства. Градостроительная документация также учитывается и в случаях подготовки предложений по разграничению земель по формам собственности; при отчуждении земельных участков и их изъятии для государственных и муниципальных нужд; определении предельных размеров земельных участков; изготовлении кадастровой карты (плана) земельного участка. Изложенное позволяет определить тесную взаимосвязь между градостроительной деятельностью и землеустройством.

Статья 15. Территориальное землеустройство

При проведении территориального землеустройства выполняются следующие виды работ: образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства; межевание объектов землеустройства.

Порядок проведения территориального землеустройства определяется Правительством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 15

1. Территориальное землеустройство, являясь одним из видов землеустройства, закрепленных в ст. 1 настоящего Закона, представляет собой систему мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности.

В соответствии с положениями комментируемой статьи при проведении территориального землеустройства выполняются следующие виды работ:

9образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;

91

9межевание объектов землеустройства.

Интересно отметить, что в первоначальном проекте настоящего Закона понятия

территориальное землеустройство не содержалось. Вместо этого, в ст. 1 было закреплено определение межхозяйственного землеустройства, под которым понималась система правовых, социально-экономических и технических мероприятий, обеспечивающих перераспределение земель, формирование рационального землепользования и землевладения, предоставление и изъятие земель для сельскохозяйственных и несельскохозяйственных целей, наделение земельными участками граждан и юридических лиц, установление и изменение границ и площадей земельных участков.

Однако предложенное употребление дефиниции «межхозяйственное землеустройство» было отрицательно воспринято Правовым управлением Аппарата Государственной Думы РФ, отметившим, что при конструировании понятийного аппарата определенной отрасли законодательства необходимо стремиться к тому, чтобы смысловое содержание используемых категорий соответствовало их правовому смыслу с учетом действующих правовых реалий. В этой связи предлагаемое понятийное содержание категории «межхозяйственное землеустройство», по мнению Управления, не являлось достаточно аргументированным. Полагаем, что высказанная точка зрения несомненна, поскольку применение данного термина, скажем, в Земельном кодексе РСФСР 1970 г., было уместно, но для законодательства 21 века, формирующегося в условиях интенсивного развития рыночной экономики, оно, по меньшей мере, устарело.

2. Единые (общие) условия проведения территориального землеустройства определены в постановлении Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 369 «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства». Настоящее Положение устанавливает порядок проведения территориального землеустройства, включая образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, а также межевание объектов землеустройства.

Проведение территориального землеустройства обеспечивается Роснедвижимостью и его территориальными органами в соответствии с решениями органов государственной власти, а также на землях, находящихся в федеральной собственности. Территориальное землеустройство остальных объектов землеустройства проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями на основании договора по инициативе органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Работы по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства включают в себя:

92

9сбор информации об объектах землеустройства, содержащейся в государственном земельном кадастре, государственном градостроительном кадастре, государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, геодезической, картографической и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации;

9определение местоположения границ объектов землеустройства, в том числе ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

9определение вариантов использования земель с учетом размера земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры;

9определение площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

9составление карты (плана) объектов землеустройства, отображающей в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства и ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей.

Местоположение границ объектов землеустройства и ограниченных в использовании частей объектов землеустройства определяется с учетом требований федеральных законов, регулирующих их использование.

Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся с учетом таких характеристик, как принадлежность к той или иной категории земель по целевому назначению, разрешенное использование, осуществляемое в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства РФ, площадь, местоположение границ, ограничения в использовании земель, обременения правами иных лиц (сервитуты).

Образование новых земельных участков может осуществляться путем деления существующего земельного участка на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Технические условия и требования проведения землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, а также межевании объектов землеустройства устанавливаются Роснедвижимостью. Так, на сегодняшний день Роснедвижимостью утверждены «Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных

93

угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности». В настоящих Методических рекомендациях дается описание состава и содержания работ, состава, содержания и оформления проекта территориального землеустройства – проекта перераспределения сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения, который составляется с целью упорядочения использования сельскохозяйственных угодий сельскохозяйственными организациями и гражданами, переданных им на различном праве, и упорядочения процесса образования новых земельных участков в счет долей в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, продолжают применяться документы, утвержденные Росземкадастром и Роскомземом. К ним, в частности, относятся:

1)Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства (см. комментарий к ст. 16).

2)Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства (см. комментарий к ст. 17).

3)Методические указания по проведению землеустройства и подготовки документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю. В данных Методических указаниях определены: состав и содержание работ, вид и содержание землеустроительной документации и правила подготовки сведений для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при проведении землеустройства с целью разграничения государственной собственности на землю.

4)Инструкция по межеванию земель от 08 апреля 1996 года (см. комментарий к ст.

17).

Межевание объектов землеустройства представляет собой установление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, а также земельных участков. Работы по межеванию объектов землеустройства включают в себя:

9 определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование с

лицами, права которых могут быть затронуты; 9 закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства

межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

9изготовление карты (плана) объекта землеустройства в порядке, устанавливаемом Федеральной службой земельного кадастра России.

94

При определении границ объекта землеустройства на местности и их согласовании обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, путем извещения их в письменной форме не позднее чем за 7 дней до начала работ.

Отсутствие надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения этих работ.

3. Территориальное землеустройство является обязательным комплексом мероприятий по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков и установлению их границ на местности. При проведении территориального землеустройства необходимо понимать, что для государства важен сам факт наличия земельного участка, его местоположение, правовой режим, площадь и другие сведения о земельном участке, описывающие его, прежде всего, как объект налогообложения. Поэтому источниками сведений о земельном участке (местоположение, площадь, границы земельного участка) могут быть и материалы межевания, и картографический материал, численный масштаб которого позволяет идентифицировать местоположение и границы земельного участка.

Задачей территориального землеустройства является обеспечение идентификации местоположения и границ земельного участка на местности с целью защиты прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Надежность идентификации местоположения и границ земельного участка на местности в значительной степени зависит от точности сведений о местоположении и границах земельного участка, получаемых при проведении землеустройства. Наиболее точно границы описываются на основе материалов межевания земельного участка и с меньшей точностью – на основе картографических материалов или материалов дистанционного зондирования. Учитывая, что речь идет о гарантиях прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, то соответственно они вправе сами выбирать: более дорогие работы – межевание и точное описание границ земельных участков или менее дорогие работы и менее точные – на основе картографических материалов или материалов дистанционного зондирования. При этом заказчик землеустройства принимает на себя ответственность за точность идентификации границ земельного участка, в рамках которой будут гарантироваться его права как правообладателя земельного участка. Однако здесь следует отметить, что межевание земельного участка как мероприятие по установлению на местности границ земельных участков является необходимым и обязательным в том случае, если без его проведения невозможно идентифицировать положение земельного участка и его

95

границ на местности, а следовательно невозможно его использование без нарушения прав собственников смежных с ним земельных участков.

Вышесказанное закреплено в положениях ст. 20 настоящего Закона, которыми определено, что карта (план) объекта землеустройства (в том числе земельного участка) составляется с использованием сведений государственного земельного кадастра, имеющегося картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных при съемке объектов землеустройства на местности или при его межевании. Карта (план) объекта землеустройства составляется как при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства на основе имеющегося картографического материала или материалов дистанционного зондирования, так и при межевании объектов землеустройства на основе измерений на местности.

Следует обратить особое внимание на то, что проведение территориального землеустройства не допускается без получения кадастровых планов земельных участков, из которых образуются новые участки, или сведения о которых уточняются при межевании.

4. В контексте комментируемой статьи интересной представляется классификация территориального землеустройства по формам и видам, составленная заслуженным землеустроителем России, кандидатом экономических наук А. В. Воробьевым. В целом, предложенная ученым классификация отражает систематизированные сведения земельного законодательства и опыт практического применения территориального землеустройства. Так, в частности, А. В. Воробьев выделяет следующие разновидности территориального землеустройства1:

1)образование и упорядочение землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций);

2)образование землепользований несельскохозяйственного назначения;

3)образование земельных фондов различного целевого назначения;

4)размещение и установление границ территорий с особым правовым режимом;

5)установление и упорядочение границ административно-территориальных и иных образований.

С каждой из приведенных выше разновидностей территориального землеустройства А. В. Воробьев соотносит конкретные формы территориального землеустройства, тип землеустроительного проекта (землеустроительной проектной документации). Первая разновидность территориального землеустройства представлена такими формами, как:

96

9 Образование новых землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций) с правом и без права юридического лица; коммерческих и некоммерческих организаций, для предпринимательской сельскохозяйственной деятельности граждан; хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, МУП и ГУП, акционерных обществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

9 Упорядочение существующих землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций) с устранением неудобств в расположении земель (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливания и т.д.).

9Перераспределение земель сельскохозяйственных предприятий (организаций) при их реорганизации (реформировании).

Образование землепользований несельскохозяйственного назначения (вторая

разновидность территориального землеустройства) осуществляется за счет земель,

отнесенных к таким категория, как:

9земли сельскохозяйственного назначения;

9земли поселений;

9земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещения, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения;

9земель особо охраняемых территорий;

9земель лесного и водного фондов;

9земель запаса.

Образование земельных фондов различного целевого назначения – третьей

разновидности территориального землеустройства, производится за счет фонда перераспределения земель, а также иных земельных фондов с целью:

9 обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас;

9предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ РФ;

9ведения сельского хозяйства (в т.ч. коллективного садоводства, животноводства, огородничества; организации крестьянских хозяйств и т.д.);

9продажи на конкурсах и аукционах.

Размещение и установление границ территорий с особым правовым режимом

(четвертая разновидность территориального землеустройства) проводится в отношении: 9 особо охраняемых природных территорий;

97

9 территорий традиционного природопользования в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

9земель, включаемых в состав охранных, защитных, санитарных, запретных зон особо охраняемых территорий, объектов промышленности, транспорта, энергоснабжения, связи, источников водоснабжения, инженерной инфраструктуры и коммуникаций;

9иных территориальных зон, имеющих ограничения, обременения или особый режим использования.

Что касается пятой разновидности территориального землеустройства, предложенной А. В. Воробьевым, то здесь землеустройство проводится по отношению к таким объектам, как:

9муниципальные образования и сельские округа;

9административные районы, субъекты РФ, федеральные округа РФ;

9закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО);

9населенные пункты (установление черты поселений).

Статья 16. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства

Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся в случаях:

изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании);

восстановления границ объектов землеустройства; предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам; изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков; совершения сделок с земельными участками; в иных случаях перераспределения земель.

Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства осуществляются на основе сведений государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

При образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются:

98

местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

иные характеристики земель.

Комментарий к ст. 16

1. Положениями комментируемой статьи регулируется ряд вопросов, связанных с образованием новых и упорядочением существующих объектов землеустройства. Практическое применение указанных положений должно осуществляться с учетом норм Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, ФЗ «О государственном земельном кадастре», иных нормативных правовых актов, регламентирующих решение вопросов в установленной сфере деятельности, а также при соблюдении технических условий и требований, определенных в Методических рекомендациях по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства.

2. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства

проводятся в случаях:

9изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании);

9восстановления границ объектов землеустройства;

9предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам;

9изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков;

9совершения сделок с земельными участками;

9в иных случаях перераспределения земель.

Вболее конкретизированном виде перечень случаев, являющихся основанием для проведения работ по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства, закреплен в Методических рекомендациях по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства. К таким случаям, в частности, относятся:

99

9изменение границ земельных участков;

9восстановление границ земельных участков;

9изъятие (выкуп) земельных участков для государственных или муниципальных нужд

ипредоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

9перераспределение сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями или находящихся в общей долевой собственности;

9совершение гражданами или юридическими лицами сделок с земельными участками. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства в

случае перераспределение сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями или находящихся в общей долевой собственности, осуществляется также с учетом технических требований и условий, предусмотренных «Методическими рекомендациями по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности». Настоящие Методические рекомендации разработаны в развитие действующих документов по землеустройству и положений ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В них дается описание состава и содержания работ, состава, содержания и оформления проекта территориального землеустройства – проекта перераспределения сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения, который составляется с целью упорядочения использования сельскохозяйственных угодий сельскохозяйственными организациями и гражданами, переданных им на различном праве, и упорядочения процесса образования новых земельных участков в счет долей в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения.

2. При образовании новых и упорядочение существующих объектов землеустройства

во внимание принимаются сведения:

9государственного земельного кадастра;

9государственного градостроительного кадастра;

9землеустроительной документации,

9градостроительной документации;

9иной документации, связанной с использованием, охраной и перераспределением земель.

100