Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»
.pdf9прочие изыскания и исследования.
На основе анализа и оценки исходных материалов разрабатывается технический
проект или техническое задание на проведение инвентаризации земель. По завершению инвентаризации готовится «Технический отчет по инвентаризации земель», в который включаются все необходимые документы и план (карта) территории.
Утвержденные материалы инвентаризации земель являются основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельнокадастровую документацию. Материалы инвентаризации земель – это своего рода база для составления действительных правоустанавливающих документов, согласования и закрепления границ земельных участков, проведения межевания, а также дальнейшего прохождения государственного кадастрового учета.
5. Порядок создания и деятельности комиссии по инвентаризации земель целесообразно рассмотреть на конкретном примере – постановлении Мэра города Благовещенска от 26 сентября 2005 г. № 2790 «О создании комиссии по инвентаризации земель муниципального образования города Благовещенска».
Настоящим постановлением было утверждено Положение о комиссии по инвентаризации земель муниципального образования города Благовещенска, Акт согласования материалов инвентаризации (землеустроительных дел) земель муниципального образования города Благовещенска, а также персональный состав комиссии по инвентаризации земель муниципального образования города Благовещенска.
В соответствии с Положением о комиссии по инвентаризации земель муниципального образования города Благовещенска (далее – Положение, Комиссия) основными задачами и функциями Комиссии явились:
9 рассмотрение и согласование материалов инвентаризации земель (землеустроительных дел кварталов) муниципального образования города Благовещенска;
9выявление используемых без правоустанавливающих документов, неиспользуемых, нерационально используемых, самовольно занятых земельных участков и принятие по ним решения;
9направление материалов инвентаризации земель (землеустроительных дел кварталов) муниципального образования города Благовещенска в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Амурской области
для утверждения.
Для эффективного осуществления деятельности Комиссии п. 3 Положения утвержден Регламент работы Комиссии. В соответствии с данным Регламентом:
81
1)Заседания Комиссии проводятся по мере подготовки материалов инвентаризации земель (землеустроительных дел кварталов) муниципального образования города Благовещенска (далее – материалов инвентаризации земель). Время рассмотрения материалов инвентаризации земель (для одного квартала) составляет не более двух недель.
2)Подготовка материалов инвентаризации земель, отдельно на каждый квартал, для рассмотрения их Комиссией, включает:
а) подготовку проекта установления границ земельных участков квартала, списков землепользователей, акта согласования границ земельных участков;
б) нанесение на проект установления границ земельных участков информации с дежурного плана города, в том числе:
9 данных с плана планировочных ограничений (границ охраняемых территорий, санитарно-защитных зон, зон охраны и др.);
9 данных со сводного плана красных линий (непосредственно красных линий и других линий регулирования застройки).
3)Комиссия:
9рассматривает проект установления границ земельных участков квартала, списки землепользователей и акт согласования границ земельных участков соответствующего квартала;
9устанавливает возможность и условия использования земельных участков в соответствии с разрешенным использованием в границах, согласно проекту установления границ земельных участков соответствующего квартала;
9принимает решения в отношении неиспользуемых, нерационально используемых, самовольно занятых земельных участков.
Впределах своей компетенции Комиссия имеет право запрашивать в установленном порядке от Управления Федеральной регистрационной службы по Амурской области, Федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по Амурской области, Территориального управления Министерства имущественных отношений РФ, департамента администрации Амурской области по управлению государственным имуществом Амурской области, комитета по управлению имуществом муниципального образования г. Благовещенска, муниципального предприятия «Благовещенсктехинвентаризация», юридических и физических лиц необходимую информацию.
4)Решение Комиссии оформляется Актом согласования материалов инвентаризации (землеустроительных дел) земель муниципального образования города Благовещенска (далее
–Акт). К Акту прикладываются:
82
9проект установления границ земельных участков квартала;
9акт согласования границ землепользования;
9списки землепользователей в квартале.
Вслучае возникновения разногласий между членами Комиссии в Акте указывается особое мнение отдельных ее членов с обоснованием причин несогласия.
5)Согласованные Комиссией материалы инвентаризации земель (землеустроительные дела кварталов) муниципального образования города Благовещенска направляются земельным управлением администрации г. Благовещенска в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Амурской области для утверждения.
6)Утвержденные материалы инвентаризации земель(землеустроительные дела кварталов) муниципального образования города Благовещенска служат основанием для последующего предоставления земельных участков, переоформления прав на землю, внесения соответствующих изменений в документы государственного земельного кадастра
всоответствии с действующим законодательством.
7)Комиссию возглавляет председатель, являющийся заместителем мэра г. Благовещенска. Председатель имеет заместителя, которым является начальник земельного управления администрации г. Благовещенска. Председатель Комиссии:
а) осуществляет руководство работой Комиссии; б) устанавливает обязанности членов Комиссии;
в) вносит предложения мэру г. Благовещенска по изменению состава Комиссии; г) принимает решение:
9 о согласовании материалов инвентаризации земель(землеустроительных дел кварталов) при наличии особого мнения членов Комиссии;
9 о необходимости повторного рассмотрения материалов инвентаризации земель (землеустроительных дел кварталов) Комиссией после устранения замечаний, указанных в особом мнении членов Комиссии; д) визирует письмо администрации г. Благовещенска о направлении согласованных
материалов инвентаризации земель (землеустроительных дел кварталов) в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Амурской области для утверждения.
Заместитель председателя Комиссии осуществляет руководство работой Комиссии
впериод отсутствия председателя Комиссии. Секретарь Комиссии:
а) готовит материалы инвентаризации земель для рассмотрения их Комиссией;
83
б) представляет подготовленные материалы инвентаризации земель членам Комиссии для рассмотрения и обеспечивает проведение согласований материалов инвентаризации земель в Акте;
в) обеспечивает направление согласованных материалов инвентаризации земель (землеустроительных дел) в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Амурской области для утверждения.
Статья 14. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:
разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране; природно-сельскохозяйственное районирование земель; определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть
предоставлены земельные участки; определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.
Комментарий к ст. 14
1. С каждым годом рост человеческих потребностей и расширение экономической деятельности оказывают все большее давление на земельные ресурсы, порождая конкуренцию и конфликты, что неизбежно приводит к нерациональному использованию земель и земельных ресурсов. Для того чтобы человеческие потребности могли
84
удовлетворяться на постоянной и устойчивой основе, необходимо своевременно регулировать эти конфликты и стремиться к более эффективному и производительному использованию земли и ее природных ресурсов. В этом аспекте планирование и организация рационального использования и охраны земель являются важнейшим практически путем достижения обозначенных целей.
Комплексный подход к изучению всех видов землепользования и совершенствованию распределения земель позволяет свести к минимуму конфликты, выработать наиболее эффективные варианты и увязать социально-экономическое развитие с охраной и улучшением состояния земель и окружающей среды, способствуя тем самым реализации целей устойчивого развития.
Положениями комментируемой статьи предусмотрено, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны осуществляются в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях. Практически это означает, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны осуществляются на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.
2. Основными задачами на федеральном уровне является разработка долгосрочных программ рационального распределения земель по отраслям экономики, выявление неиспользуемых земельных ресурсов, стратегии по обеспечению экологической стабильности, безопасности, а также оптимизации использования природно-ресурсного потенциала земель.
Так, например, постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99 утверждена Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 – 2010 годы». Целевым назначением настоящей Программы
являются:
9сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов;
9создание условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса агрохимических, гидромелиоративных, культуротехнических, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий с использованием современных достижений науки и техники.
85
В качестве основной задачи Программы предусмотрено систематическое воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, получение стабильных урожаев и улучшение баланса питательных веществ в почвах с учетом биоклиматического потенциала агроландшафтов. Задачами Программы являются:
9рациональное использование биоклиматического потенциала, получение стабильных урожаев, систематическое воспроизводство природного плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, улучшение баланса питательных веществ в почвах без отрицательного воздействия на все компоненты агроландшафтов;
9организация мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения
иформирование информационной базы данных по плодородию почв земель сельскохозяйственного назначения на основе проведения агрохимического и экологотоксикологического обследования земель сельскохозяйственного назначения, а также выборочного анализа материалов картографирования;
9сохранение достигнутого уровня плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения в системе земледелия и защита земель от затопления и подтопления путем строительства и реконструкции гидротехнических и мелиоративных сооружений;
9защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от водной и ветровой эрозии и опустынивания;
9снижение степени кислотности и солонцеватости почв;
9сохранение и поддержание агроландшафтов в системе сельскохозяйственного производства;
9научное, информационно-аналитическое и нормативно-методическое обеспечение Программы, разработка научных методик, рекомендаций и технологий для проведения работ по сохранению и повышению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения;
9создание стимулов для субъектов РФ и сельскохозяйственных товаропроизводителей;
9сохранение существующих и создание новых рабочих мест в сельскохозяйственном производстве, сокращение заболеваемости населения путем получения качественной
ибезопасной (без токсикантов) сельскохозяйственной продукции и повышения
водообеспеченности сельских районов.
Реализация предусмотренных Программой мероприятий осуществляется в два этапа. На первом этапе (2006 – 2008 годы) намечено проведение следующих мероприятий:
9 агрохимическое и эколого-токсикологическое обследование почв, составление картограмм и формирование базы данных агрохимических работ (на индикаторные показатели), передача землепользователям планов применения удобрений,
86
известкования, фосфоритования и гипсования, проведение анализа данных агрохимического обследования и разработка научно обоснованных систем земледелия;
9 развитие материально-технической базы государственных учреждений, обеспечивающих предоставление услуг в области повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, в том числе услуг в области содержания и эксплуатации государственных мелиоративных систем и гидротехнических сооружений;
9агролесомелиоративное обустройство земель сельскохозяйственного назначения;
9преобразование материалов комплексного разномасштабного картирования плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на основе агроинформационных систем для проведения мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на площади 1,5 млн. гектаров;
9разработка научных методик, рекомендаций и технологий для проведения работ по
сохранению и повышению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения.
На первом этапе проводятся работы по реконструкции и восстановлению мелиоративных систем, орошению и осушению земель сельскохозяйственного назначения, строительству противоэрозионных гидротехнических сооружений, а также осуществляются агрохимические мероприятия.
На втором этапе (2009 – 2010 годы) предусматривается проведение следующих мероприятий:
9 преобразование материалов комплексного разномасштабного картирования плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на основе агроинформационных систем для проведения мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на площади 1,7 млн. гектаров;
9 проведение анализа данных ежегодного агрохимического и экологотоксикологического обследования земель сельскохозяйственного назначения по субъектам РФ в объеме 12-15 млн. гектаров, или до 10 процентов общей площади;
9проведение мониторинга плодородия почв мелиорированных земель и обеспечение схемами и проектами землеустройства не менее 5 тыс. хозяйств в субъектах РФ;
9корректировка отдельных показателей, отражающих результаты проведенного агрохимического и эколого-токсикологического обследования земель сельскохозяйственного назначения;
87
9 сохранение и поддержание агроландшафтов в системе сельскохозяйственного производства по результатам проведения агрохимического и экологотоксикологического обследования земель сельскохозяйственного назначения.
Кроме того, на втором этапе будут продолжены работы по проведению агрохимических мероприятий, реконструкции и восстановлению мелиоративных систем, орошению и осушению земель, строительству противоэрозионных гидротехнических сооружений, агролесомелиоративному обустройству земель сельскохозяйственного назначения, а также по развитию материально-технической базы государственных учреждений, обеспечивающих предоставление услуг в области повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, в том числе услуг в области содержания и эксплуатации государственных мелиоративных систем и гидротехнических сооружений.
2. На региональном уровне дается оценка эффективности структуры использования земель с точки зрения хозяйственных потребностей, охраны природы. В качестве основных задач здесь выступает разработка программ среднесрочного планирования развития территории на основе имеющегося в каждом конкретном регионе социально-экономического и природного потенциала, а также регулирование земельного рынка с учетом ряда необходимых факторов – экономических, социальных, экологических.
Так, например, в ст. 6 Закона Ставропольского края от 1 августа 2003 г. № 28-кз «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае» предусмотрено, что органы государственной власти Ставропольского края и органы местного самоуправления в Ставропольском крае обязаны осуществлять планирование рационального использования земель и их охраны в целях:
9 обеспечения права граждан на благоприятную и безопасную среду жизнедеятельности;
9обеспечения устойчивости землепользования;
9охраны окружающей среды и культурного наследия;
9обеспечения земель благоустройством и озеленением.
Положениями этой же статьи регламентировано, что планирование рационального
использования земель и их охраны осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края о землеустройстве. Вместе с планированием рационального использования земель и их охраны разрабатываются и утверждаются в установленном порядке краевые программы, предусматривающие финансовые, организационные, технические и другие мероприятия по обеспечению рационального использования земель и их охраны на территории Ставропольского края.
88
В ст. 7 указанного закона определено, что планирование использования земель, находящихся в собственности Ставропольского края, осуществляется путем составления утверждаемого Правительством Ставропольского края прогнозного плана использования данных земель на очередной год, содержащего сведения о земельных участках, находящихся в собственности Ставропольского края, существующих и планируемых способах их использования, предполагаемом отчуждении земельных участков и приобретении новых земельных участков в собственность Ставропольского края.
Прогнозный план использования земель, находящихся в собственности Ставропольского края, является основанием для расчета размера доходов и расходов бюджета Ставропольского края, связанных с использованием данных земель, и представляется в Государственную Думу Ставропольского края одновременно с проектом закона Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год.
Правительство Ставропольского края одновременно с отчетом об исполнении бюджета Ставропольского края за предыдущий финансовый год представляет в Государственную Думу Ставропольского края сводные показатели использования земель, находящихся в собственности Ставропольского края, в отчетном году, в которых отражаются:
9 категории, количество, кадастровая стоимость земель, находящихся в собственности Ставропольского края, способы их использования;
9 категории, количество, кадастровая стоимость неиспользуемых земель, находящихся в собственности Ставропольского края;
9 категории, количество, стоимость отчужденных земель, находившихся в собственности Ставропольского края;
9 категории, количество, стоимость земель, приобретенных в собственность Ставропольского края;
9 категории, количество, кадастровая стоимость зарезервированных земель, находящихся в собственности Ставропольского края.
С учетом необходимости постоянного проведения работ по землеустройству, а также в целях дальнейшего развития земельной реформы в городе Москве Правительством Москвы утверждена среднесрочная городская целевая программа «Развитие земельной реформы в городе Москве на 2007 – 2009 годы» (см. постановление от 31 июля 2007 г. № 653-ПП). Основными задачами данной Программы являются:
9повышение эффективности использования земли;
9выявление и вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых территорий города;
89
9актуализация и совершенствование информационной базы для целей формирования земельных участков на территории г. Москвы для регистрации права собственности г. Москвы на земельные участки;
9создание механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами в целях рационального использования земель города.
Вцелях решения поставленных задач предусмотрен комплекс правовых, организационных, технических и землеустроительных программных мероприятий, в том числе:
9сбор и актуализация данных по формированию земельных участков города Москвы;
9землеустроительные работы;
9проведение государственной кадастровой оценки и мониторинг кадастровой стоимости земель с изданием удельных показателей стоимости земель.
3.На муниципальном уровне осуществляется совершенствование структуры землепользования на основе эколого-хозяйственного баланса территории. Наиболее важной задачей здесь является распределение и перераспределение земель с целью улучшения их качества и природной среды в целом, а также предупреждения возникновения сложных экологических ситуаций.
4.В соответствии с положениями комментируемой статьи, основными видами работ по планированию и организации рационального использования земель и их охраны, которые могут осуществляться на всех трех уровнях, являются:
9разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
9природно-сельскохозяйственное районирование земель;
9определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
9определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
9определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.
Настоящая статья также устанавливает, что планирование и организация
рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией. Законодательное закрепление данного положения обусловлено спецификой территориального планирования, которое направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития
90