Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»

обследований. Основной целью этих обследований является установление степени деградации (загрязнения) земель, в том числе:

9эродированных, засоленных, заболоченных (в результате подтопления или нарушения экологических требований) земель;

9земель, подверженных опустыниванию, имеющих просадки поверхности вследствие добычи полезных ископаемых или других вмешательств человека;

9пастбищ с нарушением почвенно-растительного покрова; агрогенно-истощенных земель;

9земель, загрязненных в результате хозяйственной деятельности человека (остатками пестицидов, тяжелыми металлами, нефтепродуктами и другими органическими и

неорганическими токсикантами).

По содержанию работ обследования могут быть полными, когда выявляются все типы деградации или загрязнения, или неполными, когда проводится целевое обследование по одному – двум типам деградации или загрязнения. Порядок выявления деградированных и загрязненных земель в Российской Федерации независимо от формы собственности на землю и ведомственной подчиненности землепользователей установлен в Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель, утвержденных Роскомземом, Минприроды России, Минсельхозпродом России и согласованных с Российской Академией сельскохозяйственных наук (см. письмо Роскомзема от 27 марта

1995 г. № 3-15/582).

Статья 12. Оценка качества земель

Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве.

Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

71

Комментарий к ст. 12

1. Являясь одним из составляющих этапов, проводимых при изучении состояния земель, оценка качества земель представляет собой процесс, направленный на установление экологического состояния и свойства конкретных земельных участков, предназначенных для определенных целей.

В настоящей статье закреплена основная цель, преследуемая при оценке качества земель, – получение информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Исходя из данной цели, при оценке качества земель, прежде всего, принимается во внимание информация о естественных признаках земель (в т.ч. о свойстве почв, климате, рельефе, естественной растительности и др.), которая содержится в материалах почвенных, геоботанических изысканий и обследований либо иных источниках. Такая информация является базовой, однако при этом учитываются и дополнительные виды природных условий, характеризующих конкретный регион, а также воздействие на качество земель ряда факторов, связанных с техногенным воздействием и социально-экономическими условиями оцениваемой территории земель. На основе полученной информации изучается возможность использования земель под различные виды сельскохозяйственных угодий (например, пашню, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища) и оценивается уровень плодородия земель.

Оценка качества земель, используемых в сельском хозяйстве, как правило, осуществляется одновременно по двум видам использования – под пашню и естественные кормовые угодья. Оценка земель по эффективности их использования под естественные кормовые угодья определяет минимально допустимую оценку их качества. Из двух вышеуказанных оценок принимается та, которая выше. Результаты оценки качества земель классифицируются по их пригодности и продуктивности.

Качество земель, в основном, характеризуется качеством почв, наиболее оптимальным способом оценки которых является бонитировка – сравнительная характеристика качества земельных угодий по природным свойствам почвы в баллах (бонитетах). Основная цель бонитировки состоит в определении относительного достоинства почв по их плодородию, т.е. путем сравнения почв по их естественным и устойчиво приобретенным свойствам (например, в процессе окультуривания). В целом, оценка качества земель имеет много общего с бонитировкой почв, но между ними существует и ряд различий. Качественная оценка земель подразумевает не только оценку почв, но и земель, при которой используются абсолютные, а не относительные показатели.

72

Система оценки качества земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве первоначально обеспечивает государственный мониторинг земель базовыми данными о границах земель, площадях, а также показателями, характеризующими уровень плодородия сельскохозяйственных земель и их пригодность для использования под различные виды сельскохозяйственных угодий.

При оценке качества земель учитывается не столько стандартная характеристика земель по их отдельным признакам (гранулометрический состав, эрозия, засоление, избыточное увлажнение, каменистость и др.), сколько полноценная комплексная характеристика земель по уровню их плодородия, по их производительной способности.

Посредством такой характеристики формируется информация о ресурсном потенциале

сельскохозяйственного производства Российской Федерации и ее отдельных территорий, свидетельствующая о пригодности использования земель под различные виды сельскохозяйственных угодий, о возможности выращивания и потенциальной урожайности основных сельскохозяйственных культур, о потенциальной эффективности различных отраслей сельского хозяйства.

Таким образом, оценка качества земель с целью получения информации об их свойствах как средства производства в сельском хозяйстве может осуществляться по:

9пригодности для использования под различные виды сельскохозяйственных угодий;

9ассортименту сельскохозяйственных культур, которые могут выращиваться на земельном участке;

9уровню нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и естественного травостоя;

9уровню нормативных затрат на возделывание и уборку культур, на поддержание плодородия почв.

Помимо вышеназванной цели, преследуемой при оценке качества земель, в комментируемой статье определена еще одна немаловажная цель – установление продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В данном случае оценка качестве земель осуществляется с учетом требований и условий, установленных в Методических рекомендациях по оценке качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Оценка качества земель проводится также и при определении пригодности земель для каких-либо конкретных нужд, не связанных напрямую с сельскохозяйственным производством или установлением уровня продуктивности земель и наличия биологических

73

ресурсов, например, при использовании земель под строительство жилых и нежилых зданий, садовых домиков, под использование в целях рекреации и в других целях. Здесь принимается во внимание информация в области архитектуры, градостроительства, геологии, гидрогеологии, экологии.

2. Оценка качественного состояния земель неразрывно связана с экономической оценкой земель, которая предполагает расчет их стоимости, иначе – определение потенциальной ценности земель в стоимостном (денежном) выражении, в отличие от оценки качества земель, исчисляемой в системе натуральных показателей. Согласно Земельному кодексу РФ (ст. 66) экономическая оценка земель предполагает два вида стоимости земель – рыночную и кадастровую, каждая из которых используется в целях, определенных законодательством РФ.

Рыночная стоимость определяется исходя из наиболее эффективного использования земельного участка, то есть наиболее вероятного его использования, являющегося физически возможным, экономически оправданным, соответствующим требованиям законодательства, финансово осуществимым и в результате которого расчетная величина стоимости земельного участка будет максимальной (принцип наиболее эффективного использования). Наиболее эффективное использование земельного участка определяется с учетом возможного обоснованного его разделения на отдельные части, отличающиеся формами, видом и характером использования. Рыночная оценка земель осуществляется в соответствии с ФЗ от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Распоряжением Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. № 568-р утверждены Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков.

Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, которая основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования и проводится с учетом данных земельного, градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный земельный кадастр. В соответствии с п. 5 ст. 65 Земельного кодекса РФ кадастровая стоимость земельного участка устанавливается для целей налогообложения, а также в иных случаях, предусмотренных кодексом и федеральными законами.

Кадастровая оценка земель осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель», методическими и нормативно-техническими документами, разрабатываемыми и утверждаемыми Министерством экономического

74

развития и торговли РФ по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Так, в частности, утверждены:

9Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка (приказ Минэкономразвития РФ от 12 августа 2006 г. № 222);

9Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения (приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 4 июля 2005 г. № 145);

9Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов (приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 23 июня 2005 г. № 138);

9Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель водного фонда (приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 14 мая 2005

г. № 99);

9Методика государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (приказ Росземкадастра от 20 марта 2003 г. № П/49);

9Методика государственной кадастровой оценки земель поселений (приказ Росземкадастра от 17 октября 2002 г. № П/337);

9Методика государственной кадастровой оценки земель лесного фонда РФ (приказ Росземкадастра от 17 октября 2002 г. № П/336);

9Методика государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений (приказ Росземкадастра от 26 августа 2002 г.

№ П/307).

Всовременных условиях потребности оценки качества земель существенно возрастают. На сегодняшний день разработаны и апробируются в отдельных субъектах России схемы комплексной оценки качества земель. При этом данные схемы являются универсальными для земель различных регионов и категорий, находящихся в разнообразных природных и социально-экономических условиях с различной степенью техногенного воздействия. Многолетняя динамика оценки качества земель в наши дни является ведущим критерием, с помощью которого выявляются тенденции улучшения либо ухудшения

управления земельными ресурсами. Использование комплексных характеристик качества земель может послужить весомым средством экономического и правового регулирования

75

земельных отношений, обеспечивая органы отраслевого и территориального управления, а также заинтересованных лиц информацией, необходимой для принятия на различном уровне управленческих и иных решений в сфере землепользования.

Статья 13. Инвентаризация земель

Инвентаризация земель проводится для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель.

Инвентаризация земель может проводиться на территории Российской Федерации, на территориях субъектов Российской Федерации, на территориях муниципальных образований и других административно-территориальных образований, на землях отдельных категорий, в территориальных зонах, в которых существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках.

Комментарий к ст. 13

1. На протяжении длительного периода времени понятие инвентаризация земель применялось, преимущественно, в сельском хозяйстве, где инвентаризация земель определялась как единовременное мероприятие по проверке в натуре площадей, занятых сельскохозяйственными и другими угодьями на всех землях, находящихся в бессрочном или временном пользовании колхозов, совхозов, лесхозов, других предприятий, организаций и учреждений, а также в госземзапасе. Целью инвентаризации земель являлось получение сведений о наличии угодий, необходимых для последующего учета и контроля за использованием земель. На сегодняшний день такое определение инвентаризации земель употребимо, пожалуй, только по отношению к внутрихозяйственному землеустройству, поскольку оно по большому счету подразумевает инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения и не учитывает особенности инвентаризации земель, относящихся к другим категориям.

Безотносительно к видам землеустройства инвентаризацию земель можно определить как комплекс землеустроительных мероприятий, направленных на выявление и

76

уточнение данных о земельных участках в целях их учета. Инвентаризация земель – это составная часть работ по созданию и внедрению информации о земле.

Положениями комментируемой статьи закреплены две основные цели инвентаризации земель:

9уточнение или установление местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности);

9выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель.

Всоответствии с комментируемыми нормами инвентаризация земель может проводиться:

9на территории Российской Федерации;

9на территориях субъектов Российской Федерации;

9на территориях муниципальных образований;

9на территориях других административно-территориальных образований;

9на землях отдельных категорий;

9в территориальных зонах, в которых существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках.

2. Вопросы проведения инвентаризации земель в России практически на всех этапах становления и развития государственности имели большое социально-экономическое и политическое значение. В начале 90-х годов 20 века в связи с осуществлением земельной реформы и возникновением частной собственности на землю они приобрели особую остроту.

Основой нормативно-правовой базы проведения инвентаризации земель явились

следующие нормативные правовые акты:

а) Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 года № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». Настоящим указом органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга было предписано обеспечить проведение инвентаризации земель, не используемых в сельскохозяйственном производстве. Совету Министров – Правительству РФ было дано указание в месячный срок утвердить положение о порядке проведения инвентаризации земель и определить источники ее финансирования.

77

б) Во исполнение вышеназванного указа Совет Министров – Правительство РФ приняло постановление от 12 июля 1993 года № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам». Данным постановлением Роскомзему с участием органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов в течение 1993-1995 годов предписывалось провести на территории Российской Федерации инвентаризацию земель с целью определения возможности предоставления их гражданам для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

Этим же постановлением было утверждено Положение о порядке проведения инвентаризации земель и установлено, что работы по инвентаризации земель финансируются за счет средств, поступающих от взимания земельного налога и арендной платы за землю.

в) Роскомземом во исполнение вышеуказанного постановления был издан приказ от 2 августа 1993 года № 38 «О проведении инвентаризации земель». Настоящим приказом была утверждена форма Акта проведения инвентаризации земель.

г) Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 года № 932 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996-2000 годы)» предусматривались работы по инвентаризации земель в целях формирования информационной базы государственного земельного кадастра. Срок реализации данной Федеральной целевой программы согласно постановлению Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1034 был продлен на 2001 год.

д) Поручением Президента Российской Федерации от 17 марта 2001 года № Пр-496 ГС, данным на заседании Госсовета 21 февраля 2001 года, Правительству Российской Федерации было указано завершить в 2001-2002 годах инвентаризацию земель всех форм собственности.

е) 24 мая 2001 года Государственная Дума РФ приняла настоящий Закон (см. постановление ГД СФ РФ № 1551-III ГД), положениями которого сформулированы основные цели инвентаризации земель и определены территории, на которых может проводиться инвентаризация.

На сегодняшний день правовое обеспечение инвентаризации земель регулируется настоящим Законом, постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659, приказом Роскомзема от 02 августа 1993 г. № 38, а также актами субъектов РФ, которые с учетом местных особенностей конкретизируют содержание работ по инвентаризации земель и устанавливают очередность их проведения.

78

3. В соответствии с Положением о порядке проведения инвентаризации земель

инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве.

Для проведения инвентаризации земель в районах создаются комиссии, в состав которых включаются: председатель соответствующего районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству (председатель комиссии), представители природоохранного органа, архитектурно-градостроительной и санитарно-эпидемиологической службы, органов сельского и лесного хозяйства, представители органов местного самоуправления, а также собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители. При необходимости к работе комиссии могут привлекаться представители других органов и служб. Состав комиссии утверждается главой местной администрации.

В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель. При проведении инвентаризации также выявляются:

9 соответствие документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым земельным участкам;

9неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению земельные участки;

9нарушенные и отработанные земли, подлежащие рекультивации;

9земли лесного фонда, не покрытые лесом, а также покрытые кустарником,

малоценными лесными породами, расположенные за пределами пригородных зеленых зон и других особо охраняемых территорий.

На основании проведенных работ комиссией разрабатываются предложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель, при этом устанавливаются возможность и условия:

9использования земель гражданами для индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, личного подсобного и дачного хозяйства, организации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов и других целей;

9дальнейшего использования всех или части земель прежними собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами, а также перераспределения земель между ними;

9восстановления мелиоративно-неустроенных, нарушенных и деградированных земель;

9обмена в установленном порядке пригодных для сельскохозяйственного использования, но не используемых в этих целях земель промышленности,

79

транспорта, связи, обороны, лесного фонда и иного несельскохозяйственного назначения на менее продуктивные или с нарушенным почвенным покровом земли сельскохозяйственного назначения;

9передачи неиспользуемых земель в состав земель запаса.

По результатам проведенной инвентаризации земель на каждое землепользование

заводится самостоятельное дело с обосновывающими расчетами, графическим материалом, данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения инвентаризации земель. В случае разногласий между членами комиссии в акте указывается особое мнение отдельных ее членов с обоснованием причин несогласия.

Обобщенные комиссией материалы инвентаризации земель с предложениями по их дальнейшему использованию и установлению правового режима земельных участков рассматриваются местной администрацией с участием представителя комитета по земельным ресурсам и землеустройству субъекта РФ и направляются в органы исполнительной власти республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа для утверждения и принятия решения о дальнейшем использовании этих земель.

Установленный порядок рассмотрения и утверждения материалов инвентаризации земель применяется в случае, если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не установлен иной порядок.

4. Как правило, инвентаризация проводится в случаях, когда правоустанавливающие документы на земельные участки отсутствуют либо являются неполными, когда земельные участки не соответствуют их фактическому местоположению и площади, а также когда изменился правообладатель земельных участков. При проведении реорганизации юридического лица, когда необходимо составление разделительного баланса или договора о присоединении (слиянии), инвентаризация земельного участка является обязательной.

Для обеспечения инвентаризации земель проводятся подготовительные работы, состав и содержание которых зависит от состояния учета земель на момент инвентаризации.

Обычно в состав подготовительных работ по инвентаризации включаются:

9сбор и анализ информации о существующих правоустанавливающих документах;

9проведение, изучение и анализ аэрофотосъемочных, геодезических, топографических, картографических и других работ;

9систематизация материалов по отводу земельных участков и материалов исполнительных съемок законченного строительства;

9изучение материалов обследований земельных участков, занятых индивидуальной застройкой;

80