Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных право

Едлин В.А.

Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ

«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

2010

1

УДК 342 ББК 67.400

Автор:

Едлин Виталий Аркадьевич — помощник депутата Солнечногорского муниципального района Московской области, член Комитета по правовым и судебным вопросам Международного Общественного Правозащитного Движения «Единство», подъесаул Солнечногорского отдела Московской области Международного Общественного Объединения «Союз Казаков России и Зарубежья», юрист, имеющий богатый практический опыт в области предпринимательского, административного, политического права. В рамках своей деятельности оказывал содействие как частным организациям, так и гражданам, в том числе, политикам. Принимает активное участие в борьбе с коррупцией.

Едлин В.А.

Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Ай Пи Эр Медиа, 2010.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

Издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». После неоднократных выступлений Президента России о коррупции в стране, на законодательном уровне стали появляться акты, призванные ограничить ее проявления. Данный Федеральный закон явился одним из пионеров в нарастающем движении за ликвидацию лазеек для недобросовестных чиновников.

В работе рассмотрен порядок проведения антикоррупционной экспертизы различными органами власти, недостатки закона, а также предпринята попытка изложить перспективы развития данного направления.

2

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов»

Принят Государственной Думой 3 июля 2009 года Одобрен Советом Федерации 7 июля 2009 года

Статья 1

1.Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

2.Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Комментарий к ст. 1

1. Комментируемая статья определяет назначение рассматриваемого Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Закона об антикоррупционной экспертизе), которое выражается в:

1)установлении правовых основ антикоррупционной экспертизы;

2)установлении организационных основ антикоррупционной экспертизы.

При этом проведение самой экспертизы, как прямо следует из рассматриваемого положения, вызвано необходимостью поиска коррупциогенных факторов и их последующего устранения. О том, что такое «коррупциогенный фактор» и что включено в данное понятие, будет рассказано в комментарии к п. 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе. Комментируемый Закон принят в целях организации превентивных мер, т.е. ликвидации даже принципиальной возможности проявления коррупции, что следует из установленной необходимости проведения антикоррупционной экспертизы не только принятых нормативных правовых актов, но и их проектов. Таким образом, действующее законодательство сделало шаг вперед, начав формировать правовую базу не только для выявления и наказания виновных по уже свершившимся актам коррупции, но и для минимизации принципиальной возможности совершать коррупционные преступления.

Установление правовых основ антикоррупционной экспертизы, естественно, не ограничивается рассматриваемым Законом. Для того, чтобы понять истоки проблемы и увидеть формирование этих самых правовых основ антикоррупционной экспертизы, необходимо обратиться к истории.

3

Принятие комментируемого Закона неслучайно и в любом случае комментарий к первым, декларирующим статьям Закона об антикоррупционной экспертизе невозможен без хотя бы краткого анализа как политической ситуации в стране, так и комплекса мер по борьбе с коррупцией, одной из которых является и рассматриваемый Закон.

Итак, 2 марта 2008 г. Дмитрий Анатольевич Медведев был избран Президентом России. К 2008 г. проявления коррупции в стране достигли своего апогея, старая нормативно-правовая база не была адаптирована под новые условия, а попытки борьбы по прежним правилам были малоэффективны. Исполнение норм, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., иных международных нормативных правовых актов, посвященных вопросам борьбы с проявлениями коррупции, стало практически невозможным. Очень серьезные шаги были сделаны до прихода Медведева к власти. Например, распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 г. В ходе следования по направлению к упорядочиванию функций органов власти было принято множество нормативных правовых актов, изменяющих общую систему управления на всех уровнях. Новая власть должна была продолжить и развить то, что было начато раньше.

И вот, Указом от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»

Президент РФ дал старт к разработке целой системы, направленной не только на противодействие коррупции постфактум, но и на устранение причин, ее порождающих. В этих целях был создан Совет при Президенте РФ, в задачи которого входили:

подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Уже спустя примерно два с половиной месяца, 31 июля 2008 г. Президентом РФ был утвержден Национальный план противодействия коррупции (№ Пр-1568).

Необходимость принятия такого плана очень хорошо описана в преамбуле к нему, где сказано, что коррупция «препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации».

Согласно Национальному плану в его первоначальной редакции (до внесения в него изменений Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460) одной из мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции является, в частности, совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ. При этом данная мера определена как направленная на профилактику

4

коррупции, то есть способствующая ликвидации причин ее возникновения. Совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы входило в состав задачи по разработке проекта Федерального закона «О противодействии коррупции», который был принят Государственной Думой 19 декабря 2008 г. (Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», далее – Закон о противодействии коррупции).

Таким образом, Закон об антикоррупционной экспертизе можно рассматривать как очередное звено в общей системе нормативных правовых актов, направленных на

реформирование административной системы, системы государственного управления в целом и в вопросах противодействия коррупции в частности.

Сказанное в полной мере касается и функции по установлению организационных основ антикоррупционной экспертизы. Так, законодательное установление необходимости проведения экспертизы является простой декларацией в отсутствие надлежаще сформированного механизма реализации норм права. Пусть в общей, несколько упрощенной форме, Закон об антикоррупционной экспертизе содержит положения, касающиеся организационной составляющей проведения экспертизы. В то же время общие положения Закона образовали целую систему по принятию подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих проведение экспертизы тем или иным органом власти в пределах его компетенции. Более подробно об этом будет рассказано в комментарии к ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе.

2. В комментарии к п. 1 рассматриваемой статьи мы затронули вопрос о коррупциогенных факторах, на выявление и устранение которых направлен Закон об антикоррупционной экспертизе. Пункт 2 ст. 1 Закона не раскрывает понятие «коррупциогенный фактор», поэтому постараемся самостоятельно выявить его значение. Слово «коррупциогенный» (лат. «corrumpere» — растлевать и греч. «genes» — рождать) является несколько непривычным для слуха, но, тем не менее, оно довольно точно определяет смысл и цели комментируемого Закона, поскольку означает факторы, порождающие коррупцию, способствующие ее возникновению и развитию.

Пункт 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе определил, что к

коррупциогенным факторам относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):

а) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; б) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления

коррупции.

Действительно, названные факторы довольно точно определяют основные причины коррупции, связанные с технической стороной исполнения законов. В действительности, коррупциогенных факторов намного больше (нестабильность во власти; отсутствие надлежащего механизма контроля, исключающего применение принципа круговой поруки органов власти и ряда недобросовестных должностных лиц; уровень оплаты труда; менталитет граждан, стремящихся решить свои вопросы «быстро и без бумажек», и проч.), но поскольку целями комментируемого Закона является ликвидация проявлений коррупции посредством проведения специальной экспертизы, мы

5

будем рассматривать только указанные в данном Законе факторы. Выход за пределы предмета исследования подчас необходим, но исключительно в обзорных целях.

Так, первый из названных факторов можно назвать бичом современного права России, поскольку действующие нормы права, как правило, касаются не конкретных ситуаций, а общего порядка их рассмотрения. Далеко не все действия органов власти регламентируются соответствующими инструкциями и положениями. В свою очередь, законодатель пошел по пути установления общих положений и исключений из них. Формулировки нормативных правовых актов, следующие из названного принципа, привели к неопределенности круга полномочий органов власти, отдельных физических лиц, занимающих определенные должности, что позволяет злоупотреблять полномочиями, принимать решения, формально соответствующие требованиям закона, но, тем не менее, не отвечающие целям и задачам, установленным законодателем. Все это

– открытые ворота для проявлений коррупции.

Интересно, что состав коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил был определен Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. № 96). Указанные факторы впоследствии перекочевали в Порядки проведения антикоррупционной экспертизы, принятые отдельными органами государственной власти. Конкретные порядки проведения экспертизы мы рассмотрим в комментарии к ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе. К таким факторам относится:

а) широта дискреционных полномочий; б) определение компетенции по формуле «вправе»; в) выборочное изменение объема прав;

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур; з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур (подробнее см. п. 2 указанной

Методики).

Многое из сказанного касается и установления неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам. Так сложилось, что рядовой гражданин не знает своих прав и, подчас, знать их не хочет. Единственное, что его волнует – скорейшее решение вопроса без траты дополнительных временных ресурсов и соприкосновения со сложными для понимания законами, требованиями и движениям. С учетом размытых полномочий органов власти, отсутствии правовой грамотности населения, рядовой гражданин подчас считает, что его «загнали в угол», и он всячески будет стремиться к решению своих вопросов любым доступным способом, в том числе и незаконным. В свою очередь, недобросовестный чиновник может предложить такому гражданину быстрый, но не совсем законный выход из сложившейся ситуации. К сожалению, многие граждане пользуются такими «услугами». В любом случае,

6

неопределенность требований является причиной обмана граждан, использования их незнания в собственных интересах.

Исключение подобных проявлений является основной задачей комментируемого Закона и всей системы по борьбе с коррупцией в целом. И именно по этой причине государство направило свои ресурсы на установление прозрачности в деятельности органов власти. Важным шагом в данном направлении можно считать установление системы «одного окна», принятие Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и иных нормативных правовых актов.

Упомянутой Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов также выделены факторы,

содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Такими факторами являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Выше мы коснулись истории вопроса, понятия и состава коррупциогенных факторов. Однако понимание целей и задач Закона об антикоррупционной экспертизе невозможно без определения самых базовых понятий, таких как коррупция и противодействие коррупции, определенных в уже упомянутом выше Законе о противодействии коррупции. Согласно ст. 1 данного Закона понятие «коррупция» включает в свой объем:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.

Отметим, что совершение указанных в п. «а» деяний является уголовно наказуемым. При этом установление ответственности, в том числе и уголовной, вытекает и из ряда антикоррупционных Конвенций, ратифицированных РФ:

а) Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.;

б) Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.;

7

в) Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября

1999 г.;

г) Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках от 21 ноября 1997 г.;

д) Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г.;

е) Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.

Вкачестве примера можно выделить следующие деяния, на минимизацию случаев совершения которых направлен Закон об антикоррупционной экспертизе и совершение которых преследуется уголовным законом:

а) злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); б) превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); в) получение взятки (ст. 290 УК РФ); г) дача взятки (ст. 291 УК РФ);

д) злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ); е) злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202

УК РФ); ж) коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ).

При этом хотелось бы отметить, что большинство преступлений, указанных в главе 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», а также некоторые преступления, указанные в прочих главах УК РФ, своими корнями упираются именно в коррупцию. Именно корысть чиновников, размытость полномочий должностных лиц, прочие коррупциогенные факторы зачастую становятся способствующими совершению противоправных деяний, которые на первый взгляд прямо не связаны с коррупцией.

Всвою очередь, противодействие коррупции, согласно ст. 1 Закона о противодействии коррупции – это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что принятие комментируемого Закона явилось одной из мер по противодействию коррупции. Сам же Закон стал основой для формирования нормативной правовой базы по вопросам борьбы с проявлениями коррупции на стадии ее возможного зарождения. Иными словами, Закон об антикоррупционной экспертизе и принятые в его исполнение подзаконные акты образовали некую систему фильтрации принимаемых нормативных актов.

Отметим, что действие комментируемого Закона распространяется не только на органы власти и их должностных лиц, о которых больше всего говорилось выше, но и на

8

организации и их должностных лиц постольку, поскольку издаваемые ими нормативные правовые акты могут создавать прецеденты для коррупционных проявлений.

Выбранное направление представляется верным, однако несмотря на декларирование простоты и прозрачности деятельности органов власти, оно предусматривает создание различного рода инструкций и регламентов. На настоящий момент трудно сказать, как будут реализованы задачи, поставленные государством, будут ли новые регламенты проще для простого обывателя, будет ли у должностных лиц продолжать обманывать граждан запутанными формулировками. Кроме того, ведь четкая постановка задач, что медаль с двумя сторонами. Ведь с одной стороны, и граждане, и должностные лица будут четко знать пределы своих полномочий. Но с другой стороны, практика показывает, что четкие формулировки ведут к возникновению ситуаций, когда должностное лицо должно, но не может совершить какие-либо действия ввиду отсутствия четкого и прямого указания закона, регламента, инструкции. А ввиду постоянно развивающихся общественных отношений, появления новых отраслей (например, так называемое Интернет-право), чиновник попросту не знает, что делать, и боится сделать хоть что-то. Время покажет как будут реализованы планы Правительства РФ и Президента РФ в такой важной сфере как борьба с коррупцией.

Статья 2

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

3) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых

актов;

4)оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

5)обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

6)компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

7)сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее – органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Комментарий к ст. 2

1. Комментируемая статья устанавливает основные принципы антикоррупционной экспертизы. В то же время, необходимо сразу же отметить, что для более полного их понимания, необходимо связать их с более практическими положениями как Закона об антикоррупционной экспертизе, так и с иными нормативными правовыми актами, которыми детально регламентируется процесс проведения антикоррупционной

9

экспертизы. Дело в том, что реализация описанных принципов осуществляется не только непосредственно действиями органов власти, проводящими антикоррупционную экспертизу, но и, прежде всего, посредством закрепления законодательных установлений, на основании которых и осуществляются действия органов власти в области антикоррупционной экспертизы.

Первый из установленных принципов устанавливает обязательность проведения антикоррупционной экспертизы. Необходимость наличия такого принципа диктуется смыслом и целями Закона об антикоррупционной экспертизе. Учитывая изложенную в комментарии к ст. 1 рассматриваемого закона политическую ситуацию, а также положения Национального плана противодействия коррупции, необходимость проведения антикоррупционной экспертизы можно рассматривать как дополнительную и обязанность, и полномочие, возложенные на органы государственной власти. Теперь помимо, собственно, принятия нормативных правовых актов, уполномоченные органы власти должны будут осуществлять их проверку не только на стадии принятия или даже формирования самой идеи нормативного правового акта (в виде проекта), но и на стадии их реализации. Иными словами, соответствующие органы власти проводят мониторинг действующего законодательства, и, прежде всего, изданных этими органами власти нормативных правовых актов в целях выявления коррупциогенных факторов в целях их последующего устранения.

Данная обязанность органов власти не является в действительности чем-либо обременительным, но представляет собой здравое решение для государства, которое стремится к по-настоящему демократическому государству, основным приоритетом которого является забота о своих гражданах (социальная направленность) и поддержание законности. Сказанное актуально, прежде всего, при общении граждан с органами власти, при применении должностными лицами правовых норм.

Действующее законодательство могло предусмотреть возможность проведения антикоррупционной экспертизы «по требованию», то есть при наличии случаев применения норм права в целях, противоречащих нормам закона, в случаях злоупотребления правом. Представляется, что в таком случае бюрократический аппарат стал бы серьезной преградой для проведения антикоррупционной экспертизы в принципе. Ведь при схеме проведения экспертизы по требованию, необходимо было бы согласовывать необходимость проведения антикоррупционной экспертизы. При таком варианте цели законодательства об антикоррупционной экспертизы не были бы достигнуты.

В то же время, законодатель обошел стороной необходимость согласовывать само проведение антикоррупционной экспертизы и возвел требование о ее проведении в обязанность. Да, естественно, и в таком случае бюрократический аппарат будет проявлять себя не всегда положительно, однако экспертиза должна будет проводиться всегда и при любых обстоятельствах. К сожалению, установление описанной обязанности, если брать в расчет многолетнюю практику взаимодействия с органами власти, тоже сопряжено с наличием возможностей нарушить закон лицами, проводящими экспертизу. Однако наметившиеся в последнее время тенденции позволяют сказать, что человеческий фактор, хотя и будет играть свою роль, но будет в большей мере лишен возможности оказать

10