Высшее образование в спектре меняющихся социально-экономических и политических приоритетов. Монография

3.2.Инновации «озеленения» закупочной политики: кейс Южного федерального университета

Хотя в России активно и реализуется даже в условиях жесткого санкционного давления 2022 г. недружественных государств национальный проект «Экология» (рост государственных расходов в 2022 г. на 22,2 %), но институт экологичных или «зелёных» закупок еще не развит, поскольку институциональная база, способная в императивном порядке детерминировать ключевые особенности и направления его становления, только начинает формироваться. В силу этого одной из черт, присущих российской системе проведения экологичных закупок, является относительная слабость регулирующей её законодательной базы.

Одной из черт, присущих российской системе проведения экологичных закупок, является относительная слабость регулирующей её законодательной базы. Проводя исследование количества законодательных актов1 в области снижения вредных выбросов в окружающую среду и борьбы с изменением климата, Лондонская экономика обнаружила, что в России действует только один закон, в котором утверждены данные правовые аспекты. Этим законом является Климатическая доктрина РФ (2009), провозглашающая основные принципы деятельности государства и прочих субъектов российской экономики в процессе преодоления возможных последствий изменения климата2 (например, раз-

1Climate Change Laws of the World. The London School of Economics and Political Science. URL: https://climatelaws.org/ (date of the application: 19.04.2022).

2О Климатической доктрине РФ: Распоряжение Президента РФ от 17.12.2009 г. № 861-рп [Электронный ресурс] – URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_94992/909fe05faf4cc 1c8a6b79408d600dcb7 3cc272e/ (дата обращения: 19.04.2022).

131

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

работку системы критериев климатической безопасности страны, развитие экономических механизмов, которые могут смягчить воздействие человека на климат). Медианное значение количества климатических законов по миру в целом составляет три, что свидетельствует о недостаточной регламентации всех аспектов исследуемой проблемы в России на фоне устаревания некоторых положений Доктрины. Наряду с Климатической доктриной, устойчивое развитие России регламентируется десятью дополнительными нормативными документами, имеющими более низкий правовой статус, поэтому, несмотря на отсутствие в стране соответствующих федеральных законов, можно считать, что устойчивое развитие выражено в подзаконных актах, и внедрение «зелёных» закупок может быть признано частью имплементации указанных мер.

Как показано выше, закупочная деятельность субъектов общественного сектора РФ регламентирована законами ФЗ-44 и ФЗ-223. Общий объём публичных закупок в совокупности составляет более четверти ВВП России (см. табл. 1). Следовательно, государственные закупки как реализуют свой основной функционал по обеспечению потребностей производства общественных благ, так и способствуют решению актуальных проблем всего общества, в частности, стимулируют производство «зеленой» продукции.

Конечно, ряд законодательных инициатив по внедрению экологических критериев в решения по государственным закупкам выдвигались достаточно давно. Так, в 2011 г. в Письме Минэкономразвития РФ «О включении в конкурсную документацию экологических параметров при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в ответ на Поручение Президента РФ о включении экологических параметров в закупочную документацию были определены возможности ре-

132

3.2. Инновации «озеленения» закупочной политики: кейс Южного федерального университета

ализации данной идеи в действовавшем тогда в сфере государственных и муниципальных закупок законодательстве. В 2012 г. Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека в дополнение к включению «зелёных» критериев предложил отдавать предпочтение видам продукции, имеющим международную экологическую сертификацию. Однако ни одна из инициатив не получила более широкой реализации. Это объясняется, на наш взгляд, недостаточной жёсткостью природоохранного законодательства и преимущественно эко- номико-финансовой ориентацией закупок, что детерминирует восприятие «зелёных» критериев, в том числе у госзаказчиков вузов, как добровольных и не нуждающихся в специальном регуляторном оформлении.

Таким образом, вопрос включения «зелёных» параметров в российские закупки ещё не получил достаточного практической реализации. Анализ целей действующих федеральных законов в области проведения публичных закупок показывает, что 44-ФЗ и 223-ФЗ целеориентированы прежде всего на экономию бюджетных средств и удовлетворение потребностей государственных и муниципальных заказчиков, в то время как в странах, где успешно имплементированы «зелёные» закупки, важной задачей подобных рамочных документов, как правило, является снижение рисков в цепях поставок и создание позитивного социально-эко- номического эффекта.

Внедрение «зелёных» публичных закупок в российскую экономическую действительность должно осуществляться таким образом, чтобы теоретические аспекты «зелёной» экономики и экономики замкнутого цикла реализовывались на каждом из существующих этапов проведения закупки. Кроме того, важна системная оценка эффективности закупок, которая на данный момент основывается на иных принципах: экономности, т. е. приобретения требуемого объекта закупки с наименьшими затра-

133

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

тами, и результативности, т. е. закрепления определённого объема бюджетных средств и достижения наилучшего результата с их использованием. Данные принципы не предполагают оценки неэкономических эффектов, возникающих в результате проведения закупки и поэтому, являясь неполноценными индикаторами «зелёной» экономической политики, требуют обновления. В табл. 9 представлены положения федеральных законов по публичным закупкам в контексте включения экологических критериев.

134

3.2. Инновации «озеленения» закупочной политики: кейс Южного федерального университета

Как видно из табл. 9, в обоих федеральных законах предусмотрен ряд возможностей реализации «зелёных» закупок госзаказчиками, хотя напрямую их институционализация ни в одном из случаев не регламентируется. Но несмотря на возможность установления «экологических характеристик» в отношении закупаемых или оцениваемых товаров, работ, услуг, в проанализированных законодательных актах отсутствует формулировка этих характеристик, что не вносит ясности в процесс их установления и может быть воспринято как нарушение антимонопольного законодательства.

Кроме того, проведение «зелёных» закупок с включением всех вариантов требований, представленных в табл. 9, возможно только в рамках запроса предложений1, редко используемого на практике, и конкурсов, в то время как электронные аукционы дают участникам меньше возможностей (заранее установить требования к предмету закупки или к поставщику в технической документации). В целом, 223-ФЗ предоставляет заказчику больше прав в проведении «зелёных» закупок на более либеральных условиях, разрешающих участникам действовать согласно собственному положению о закупках. В 44-ФЗ, напротив, присутствует более чёткая регламентированность каждой стороны закупочного процесса, что вызывает дополнительные сложности для заказчиков, которые стремятся проявить интерес к экологизации закупок, устанавливая необходимые им требования.

Таким образом, анализ предыстории и действующей институциональной базы «зелёных» закупок показывает, что в отличие от многих стран мира, в России отсутствуют принятая на государственном уровне стратегия или иные программные документы, посвященные данной проблеме.

1Рыбакова М. И. Законодательные основы развития «зеленых» закупок в России // Вестник экономической безопасности. 2018. № 4. С. 69.

135

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

Институт «зелёных» закупок (равно как и институты устойчивых и циркулярных закупок) не имеет широкого освещения в российской академической литературе и не является приоритетным для государственных органов, устанавливающих требования к закупкам. Тем не менее законодательством предусмотрен ряд вариантов экологизации закупок, поэтому изучение данной проблемы требует комплексного анализа аспектов, способных расширить сферу действия института.

В«Положении ЮФУ о закупках» об экологических критериях упоминается дважды:

–в разд. 8 гл. 2 при перечислении требований к субъектам бизнеса, участвующим в закупке в п. 4.4 указано, что ЮФУ как заказчик имеет право предъявлять к ним в числе «иных измеряемых требований» наличие сертификации систем менеджмента безопасности пищевой продукции и экологического менеджмента;

–в гл. 5 «Положения ЮФУ о закупках» определены особые условия их проведения – как конкурентных, так и неконкурентных. Так, в разд. 1, п. 3.4 в числе критериев оценки участников предварительного отбора ЮФУ вправе установить «соответствие экологическим нормам».

Впроцессе закупочной деятельности различные подразделения ЮФУ устанавливают достаточно часто требование соответствия приобретаемых товаров экологическим нормам, прежде всего государственным стандартам. В противоположность этому отмечаются единичные случаи введения такого требования к поставщику, как наличие системы экологического менеджмента. На наш взгляд, в условиях санкций эта тенденция будет сохраняться, поскольку чаще всего системы экологического менеджмента сертифицируются за рубежом.

Как показано выше, единственным институционализированным в 44-ФЗ императивным экологичным критерием рос-

136

3.2. Инновации «озеленения» закупочной политики: кейс Южного федерального университета

сийского закупочного законодательства выступает энергоэффективность (энергосбережение). Государственные заказчики, действующие по 44-ФЗ, при оценке заявок по критерию «Характеристики объекта закупки» согласно постановлению Правительства РФ «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства РФ от 20.12.2021 № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства РФ» (п. 16) (2021) вправе применять не только качественные и функциональные, но и экологические характеристики объекта закупки.

Хотя к ЮФУ, осуществляющему закупки по 223-ФЗ, не предъявляется требование заключать энергосберегающие контракты, которые относятся к числу озеленяющих инструментов

всистеме высшего образования и в целом по экономике, вузы проводят закупки в контексте общей стратегии энергосбережения, определенной законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений

вотдельные законодательные акты РФ» (2009) (ФЗ-261). Энергосберегающие контракты ЮФУ обеспечивают снижение потребления электроэнергии всеми подразделениями вуза через, например, приобретение компьютеров с настройками энергоэффективного режима операционной системы, экрана монитора, заставки, обоев и др.

Вчасти требований к энергоэффективности в ст. 26 ФЗ261 дается отсылка на действующие технические регламенты и стандарты в отношении товаров, для которых такие требования законодательно установлены. Для остальных товаров предложено определить показатели, отражающие их энергетическую эффективность: коэффициент полезного действия, расход топлива на единицу производимой электроэнергии, расход

137

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

электроэнергии на перемещение 1 т груза на 1 м, расход энергоресурсов.

Но с 2023 г. начинается формальная институционализация экологичных закупок в РФ. Согласно июльскому постановлению правительства РФ «Об особенностях описания отдельных видов товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования» (2022) образовательные учреждения, как и все субъекты общественного сектора, обязаны включать экологические требования в обязательном порядке в описание объекта закупки следующих товаров:

–изделия из бумаги бытового и санитарно-гигиенического назначения,

–твердые и мягкие покрытия,

–контейнеры и урны для мусора,

–удобрения органические, почвогрунт и грунт, пригодный для технических целей1.

Обязательным экологическим критерием этих товаров яв-

ляется пока лишь доля вторичного сырья, использованного при производстве товара. Но этим же постановлением Министерство промышленности и торговли РФ обязано с 2024 г. ежегодно до 1 сентября согласовать с Министерством природных ресурсов и экологии РФ и направлять в Правительство РФ предложения о видах товаров для государственных и муниципальных закупок, к которым предъявляются экологические требования, в частности

1Об особенностях описания отдельных видов товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования: постановление Правительства РФ от 7 июля 2022 г. № 1224. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_144624/d6aec91603ff628ea274b8552ce2849e06e0aa4c (дата обращения: 19.04.2022).

138

3.2. Инновации «озеленения» закупочной политики: кейс Южного федерального университета

минимальная доля вторсырья, которое использовалось в процессе производства.

Относительно других товаров, на наш взгляд, ЮФУ целесообразно закупать экологически более безопасные многоразовые (заправляемые) письменные принадлежности. Для этого необходима определенная информационная кампания среди подразделений ЮФУ, поощряющая их к применению и закупке канцелярии многоразового использования. В целом в повседневной деятельности вуза необходимо при закупках бумаги, канцелярских товаров, расходных материалов, энергии, клининговых услуг, оргтехники обеспечивать снижение их потребления, стимулировать более рациональное и многократное использование, а также утилизировать использованную бумагу, отходы столовых, мусор. Так, утилизация использованной бумаги обеспечивает экономию, поскольку нет затрат на ее утилизацию, а наоборот, есть доход от сданной макулатуры. Однако пока тонны бумаги составляют значительную часть требующего вывоза мусора вузов. Поэтому при оценке потребностей и составлении плана закупок ЮФУ требуется переосмысление подхода к их определению, включение «зеленых» критериев в описание объекта закупки в документации, в технические спецификации, квалификационные требования к поставщикам. И начать хотя бы с раздельного сбора мусора.

Конечно, как отметил Президент РФ В. В. Путин на заседании Международного дискуссионного клуба «Валдай», «сегодняшние события отодвинули на второй план экологические проблемы...

Вопросы климатических изменений перестали быть в первых строчках повестки дня. Но эти фундаментальные вызовы никуда не исчезли, никуда не делись, они только нарастают»1.

1Заседание Международного дискуссионного клуба «Валдай». 27 октября 2022 г. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/69695 (дата обращения: 29.11.2022).

139

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

Таким образом, хотя «зеленые» закупки еще формально не институционализированы в закупочном законодательстве, но уже началась их нормативная институционализация, что отражает стратегическую ориентацию России на озеленение общественного сектора и экономики в целом.

140