Высшее образование в спектре меняющихся социально-экономических и политических приоритетов. Монография

3.1. Инновационная направленность закупочной политики образовательных учреждений

аукцион. Но эти закупки для нужд общественного и частного сектора специфические особенности, прежде всего в зависимости от способа закупки. Рынок публичных, предназначенных для удовлетворения производственных потребностей общественного сектора благ жестко регламентирован двумя базовыми, непрерывно модернизируемыми законами: «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ФЗ-44) и «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (ФЗ-223). Жесткая регламентация обусловливает его идентификацию как квазирынка, «не совсем рынка». Федеральные университеты как автономные образовательные учреждения, осуществляют закупочную деятельность согласно ФЗ-223, в соответствии с которым «отдельные юридические лица» разрабатывают свое положение о закупках.

Закон 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (2006) определяет автономное учреждение как НКО, созданное РФ, ее субъектом, муниципалитетом с целью выполнения работ (услуг) по полномочию органов власти, местного самоуправления в различных сферах общественного сектора, включая науку, образование, здравоохранение и др. (ч. 1 ст. 2). Южный федеральный университет как автономная организация осуществляет закупки в соответствии с ФЗ-223 согласно собственному Положению о закупках. «Положение федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования ”Южный федеральный университет” о закупке товаров, работ, услуг (новая редакция 2022 г.)» разработано в контексте требований закупочного законодательства, Типового положения о закупке товаров, работ, услуг, изменено согласно требованиям закона «О внесении изменений в ст. 3 ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц”» и ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ФЗ-160) (2022) и других нормативных ак-

121

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

тов и размещено в ЕИС 28 сентября 2022 г. (карточка Положения о закупках № 1120004065)1.

Положение о закупке ЮФУ является локальным нормативным актом вуза, детально регламентирует всю его закупочную деятельность, содержит все установленные императивы. Это Положение достаточно полно отражает закупочную деятельность ЮФУ, обеспечивает ее транспарентность и, следовательно, расширение круга привлеченных участников торгов, конкуренцию и эффективностью закупки посредством роста экономии бюджетных средств. Но оно отличается от ФЗ-223 тем, что учитывает особенности специфических для федерального вуза закупок научно-технической продукции, консалтинговых услуг, научного оборудований и др.

Важнейшими разделами Положения вступают: 1. Цели, субъекты закупок.

Впервой главе «Общие положения» (п. 5) обозначены цели регулирования отношений по закупкам:

–своевременность удовлетворения потребностей заказчика,

–достижение эффективности использования бюджетных средств,

–сокращение издержек заказчика,

–развитие конкуренции,

–информационная открытость закупок,

–предотвращение коррупции.

Вп. 6 перечислены отношения, которые Положение не регулирует с апелляцией к ФЗ-223, на базе которого оно разрабатывалось.

Согласно Положению, закупочные отношения осуществляются между их субъектами, включающими инициатора закупки (руководитель структурного подразделения), комиссии по осуществлению закупок и Отдел закупок ЮФУ, который согласует

1ЕИС в сфере закупок. Статистика. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/organization/ view223/info.html?agencyId=1575 (дата обращения: 25.09.2022).

122

3.1. Инновационная направленность закупочной политики образовательных учреждений

НМЦК, осуществляет закупку и размещает в ЕИС всю необходимую документацию. Функционал каждого субъекта закупки отдельно прописан в Положении.

Следовательно, в ЮФУ в сфере закупок сформирована смешанная модель их организации, сочетающая доминирование централизации с определенной самостоятельностью структурных подразделений, которая является, на наш взгляд, оптимальной для масштабного федерального университета.

2. Способы определения поставщика (разд. 6 гл. 2 «Порядок подготовки акупок»):

–конкурентные закупки: конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений, конкурентный отбор (открытый и закрытый), другие способы (электронный запрос котировок с ограниченным участием, электронный аукцион с ограниченным участием),

–неконкурентные закупки: запрос оферт, закупки у единствен-

ного поставщика, электронный магазин.

Далее в гл. 3 детально описываются все способы проведения конкурентных закупок, а в гл. 4 – неконкурентных.

3. Требования к участникам закупки (разд. 8 гл. 2).

В числе обязательных требований к потенциальным поставщикам перечислены институционализированные в ФЗ-44 императивы, а также их отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков.

Но в данном разделе Положения (п. 3) перечислен ряд квалификационных требований к потенциальным поставщикам:

–наличие финансовых, материальных средств, возможностей (ресурсов), необходимых для выполнения договора,

–положительная деловая репутация, наличие опыта выполнения работ и услуг.

Кроме того, согласно п. 4, среди других измеряемых требований к участникам торгов могут быть установлены:

123

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

–сертификация систем менеджмента качества, менеджмента безопасности пищевой продукции, экологического менеджмента,

–наличие прав на результаты интеллектуальной деятельности.

Всоответствии с п. 5 все требования указываются в документации о закупке в установленных параметрах (единицах).

Наконец, согласно п. 8 разд. 8, введенном при изменении Положения в 2022 г., участник не должен являться иностранным агентом. Этот императив применяется с 1 декабря 2022 г. согласно закону от 14.07.2022 «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием».

4. Порядок заключения и изменения договора (гл. 4).

Гл. 4 детально регламентирует основные положения о заключении, исполнении, изменении и расторжении договора. В п. 2 разд. 2 данной главы «Отказ заказчика от заключения договора» перечислены случаи правомочия заказчика согласно законодательству РФ отказаться от заключения договора, включая:

–изменения различных программ – финансовых, инвестиционных, производственных, обусловивших отсутствие нужды в объекте данной закупке,

–изменение потребности,

–возникновение обстоятельств непреодолимой силы,

–недостоверные сведения заявки победителя,

–исполнение предписаний ФАС или уполномоченного органа контроля.

Но все перечисленные изменения и обстоятельства должны

быть подтверждены соответствующими документами.

5. Порядок обжалования результатов закупки (гл. 8 «Отчетность по результатам закупок, порядок обжалования закупок, ответственность»).

В разд. 4 данной главы перечислены следующие случаи правомерности обжалования:

124

3.1.Инновационная направленность закупочной политики образовательных учреждений

–нарушение в процессе закупки положений ФЗ-223, правил подготовки и проведения закупки, определенных данным Положением о закупке,

–нарушение оператором электронной площадки императивов ФЗ-223,

–отсутствие в ЕИС Положения о закупке, его изменений, информации о закупке и о договорах по ее результатам, сроков размещения,

–установление излишне жестких требований к участникам,

–осуществление закупки при отсутствии в ЕИС Положения о закупке; отсутствие в ЕИС или недостоверность информации

огодовом объеме закупок у субъектов МСП.

Таким образом, проведенный анализ Положения о закупках ЮФУ показывает, что его наличие обеспечивает релевантный учет специфики научно-образовательной деятельности вуза и гарантирует минимизацию риска определения в качестве победителя торгов недобросовестного поставщика. Но при этом ЮФУ как заказчик вправе установить дополнительные квалификационные, в том числе экологические, критерии к участникам торгов, обеспечивая более релевантный выбор поставщика.

Следует подчеркнуть также, что главной целью закупочной деятельности ЮФУ, как и всех других заказчиков, является целевое и экономически обоснованное расходование бюджетных средств на приобретение необходимой продукции и услуг и их оптимизация. В 2021 г. число заключенных договоров составило 11 759, а их сумма – 2,8 млрд руб., включая:

–конкурентные закупки – 217 договоров, общая стоимость 1,7 млрд руб., экономия 74,0 млн руб. (4,3 %),

–неконкурентные закупки – 11 542 договоров (98 %), стоимость 1,1 млрд руб.

Необходимо отметить, что полученная экономия в 74,9 млн руб., или 4,3 % НМЦ договора, существенно ниже средней эконо-

125

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

мии по ФЗ-44 в 2021 г., составившей 5,92 %. Поэтому в целях ее повышения целесообразно:

–усилить контроль руководителей подразделений планирования потребностей и закупок,

–предотвращать дробление закупок на лоты,

–расширить использование конкурентных закупочных процедур,

–предотвращать нарушения стандартов оформления документов при заключении договоров.

Повышение эффективности закупок обеспечивает их централизация по ряду товаров – канцелярия, оргтехника – на основании предоставленных заявок от подразделений в соответствующие департаменты для оформления технического задания на проведение совместной закупки ряда подразделений. Динамика закупок для нужд ЮФУ в 2020–2021 гг. представлена в табл. 8.

Таблица 8

Динамика основных показателей заключенных договоров, 2020–2021 гг.1

1Составлено авторами по: Отчет ректора И. К. Шевченко о деятельности университета за 2021 год. Ростов н/Д; Таганрог: Изд. ЮФУ, 2022. 272 с.

126

3.1. Инновационная направленность закупочной политики образовательных учреждений

Как показывают данные, представленные в табл. 8, в 2021 г. число конкурентных закупок выросло в сравнении с 2020 г. на 24 %, а закупок у единственного поставщика – на 11 %. Также ЮФУ систематически расширяет закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства (СМП) в электронной форме, поскольку их доля согласно ФЗ-223 (п. 21 ст. 4) в 2021 г . должна была быть не менее 20 % общего годового объема стоимости договоров, а с 2022 г. – не менее 25 %. ЮФУ превышает даже увеличенный в 2022 г. уровень закупок у СМП – в 2021 г. годовой их объем составил 37,7 %, что на 5 % больше, чем в 2020 г. В рамках реализации Программы стратегического академического лидерства ЮФУ «Приоритет 2030» в 2021 г. осуществлено 57 закупок для модернизации лабораторий и приобретения научного лабораторного оборудования на сумму 109,6 млн руб.

Особый этап в развитии закупочной политики, в том числе и образовательных учреждений, начался с 8 марта 2022 г. Формальная институционализация особенностей публичных закупок в период масштабных и непрерывно расширяющихся санкций недружественных государств в отношении России осуществлена законом ФЗ-46 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», скорректировавшим и ФЗ-44. Основные изменения в закупочном законодательстве согласно данному закону:

–разрешено менять существенные условия контракта лишь при условии, если возникли независящие от сторон обстоятельства, которые не дают возможности исполнить контракт и если выполняются условия согласно пунктам 1.3–1.6 статьи 95 ФЗ-44 в части обеспечения контракта, изменения его сроков и лимитов, доведенных до бюджетных заказчиков, и имеется решение Правительства РФ, главы муниципалитета или губернатора,

–менять условия могут и заказчики, и поставщики, не опасаясь штрафов и внесения в реестр недобросовестных поставщи-

127

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

ков, что противодействует оттоку частных компаний с рынка госзаказа и снижает нагрузку на бюджет в случае постоянных срывов сделок,

–в соответствии со скорректированным 16 мая 2022 г. постановлением Правительства РФ № 201 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 15.112021 № 657» преимущества при госзакупках имеет также продукция из Донецкой и Луганской областей.

Образовательные учреждения проводят закупки с учетом своей специфики, осуществляя закупки жилищно-коммунальных услуг, продукты питания и организации горячего питания школьников на месте, учебников и учебной литературы, услуг охраны и клининга, научного оборудования, ремонтных работ и многого другого на различных отраслевых рынках. Конечно, ежегодно вносятся не только общие изменения в регламенты закупок субъектов общественного сектора, но и образовательных учреждений, которые должны учитывать заказчики. Для этого целесообразно к началу года составить сводную таблицу по всем изменениям ФЗ-44 или ФЗ-223. Например, в 2022 г. образовательные учреждения должны учитывать все изменения, и оптимизационные, и санкционные, которые направлены на упрощение порядка закупок государственных вузов и научных организаций.

Так, законом ФЗ-231 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» от 28.06.2022 г. изменен регламент закупок с заключением контракта, предполагающего встречные инвестиционные обязательства. Часть новых норм уже вступила в силу, часть начнет действовать позже. С 26 мая и до конца 2022 г. Минобрнауки, государственные вузы и научные учреждения вправе осуществлять закупки некоторых товаров и услуг с использованием электронного запроса котировок вне независимости от величины начальной (максимальной) цены контракта (договора) (НМЦК) и общего годового объема закупок. Так, об-

128

3.1. Инновационная направленность закупочной политики образовательных учреждений

разовательные и научные учреждения высшей школы указанным способом вправе осуществлять закупки компьютерного, электронного, оптического и электронного оборудования, телекоммуникационных услуг, программного обеспечения, услуг в области информационных технологий, химических веществ, других работ и услуг, необходимых для проведения научных исследований, разработок и экспериментов.

Однако следует подчеркнуть, что согласно почти 25-летнему опыту подготовки госслужащих в Пилотном центре госзакупок ЮФУ каждый третий специалист по закупкам ошибается в расчете НМЦК. К тому же цифровизация закупочной деятельности объективно требует принципиально новых компетенций государственных служащих и персонала субъектов общественного сектора, как рутинных (информационно-коммуникационных), так и креативных, что предъявляет к системе образования сложные требования. С 1998 г. в ЮФУ повышение квалификации госзаказчиков осуществляется по 120-часовой программе дополнительного профессионального образования «Управление государственными и муниципальными закупками». Кроме того, опыт Южного федерального университета, накопленный с 2016 г., позволяет предложить уникальную образовательную программу магистратуры «Экономика закупок» по направлению 38.04.01 «Экономика».

Таким образом, проведенное исследование закупочной деятельности образовательных учреждений высшей школы на примере ЮФУ позволило обосновать необходимость повышения ее результативности через:

–законодательные разъяснения ряда норм ФЗ-223 вследствие того, что в силу его определенной рамочности они трактуются неоднозначно,

–четкое определение обязательной информации, представляемой в документации по закупкам, поскольку заказчики склонны к сокрытию ряда данных,

129

Раздел 3. Инновационно-цифровая трансформация закупочной политики вузов (на примере ЮФУ)

–введение дополнительных требований относительно выбора способа закупки, в частности, более жесткое ограничение случаев закупки у единственного поставщика вследствие его необоснованного доминирования,

–повышение ответственности заказчиков за нарушения закупочного законодательства в целях обеспечения их добросовестности.

130