Правовые проблемы управления корпоративными рисками в целях противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. Монография

Создание Межведомственного центра внесло определенный вклад в реализацию в России международных стандартов борьбы с отмыванием денег, координацию деятельности финансовых, правоохранительных и контрольных органов. В то же время указанный Центр не мог выполнять функции национального подразделения финансовой разведки (далее – ПФР) из-за отсутствия в стране системы обязательного представления финансовыми учреждениями информации о подозрительных операциях. Для создания такой системы требовалась соответствующая правовая основа, включая базовый закон о борьбе с отмыванием денег.

Между тем судьба данного закона в связи с изменением его концепции складывалась довольно непросто. 21 октября 1998 года Государственная Дума Российской Федерации приняла Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», который затем не получил необходимого одобрения со стороны Совета Федерации.

После доработки законопроекта 4 июня 1999 года он был принят Государственной Думой в измененной редакции, а 25 июня 1999 года одобрен Советом Федерации. Однако на этот раз Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем» был отклонен президентом Российской Федерации под предлогом его противоречия основам конституционного строя Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, ряду федеральных законов, а также подписанной Россией Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности.

В письме Президента Российской Федерации от 12 июля 1999 года № Пр-916 отмечалось, что в соответствии с названной Конвенцией компетентные органы вправе вести борьбу только с теми доходами, которые представляют собой материальную выгоду, полученную в результате совершения преступления. Одновременно указывалось, что подобный подход соответствует конституционным требованиям, согласно которым ограничение свободы экономической деятельности, гарантированной ст. 8 Конституции Российской Федерации, а также лишение имущества (ст. 35 Конституции Российской Федерации) возможны только на основании решения суда. Таким образом, препятствием для подписания президентом Российской Федерации указанного законопроекта стало распространение сферы его действия на доходы, полученные не только преступным путем, но и в резуль-

32 тате совершения иных незаконных действий.

обзора эксперты ФАТФ отметили, что успех России в данной сфере зависит от поддержки на высоком уровне борьбы с отмыванием денег, а также от четкого определения полномочий и адекватного ресурсного обеспечения соответствующих ведомств.

Важнейшим шагом России по устранению указанных недостатков и созданию национальной системы ПОД/ФТ стала доработка имевшихся проектов законов «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем» и «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем».

Одним из наиболее принципиальных вопросов являлась направленность разрабатываемого законодательства на противодействие легализации доходов, полученных только в результате совершения преступлений или от любой незаконной деятельности. Например, предлагалось сохранить более широкую сферу применения законодательства, имея в виду возможность пресечения с помощью его механизмов всего спектра правонарушений. Тем не менее, учитывая, что в мировой практике приоритетной является борьба с отмыванием денег от преступлений, было признано целесообразным предусмотреть направленность российского законодательства на противодействие легализации доходов, полученных преступным путем.

На стадии подготовки основного законопроекта к внесению в Государственную Думу из него была исключена норма о приостановлении уполномоченным органом подозрительных операций, которая имелась в принятом ранее, но не вступившем в силу законе. При этом разработчики проекта сослались на отсутствие соответствующего требования в рекомендациях ФАТФ и высказались за возможность дополнительного внесения такой нормы в закон по результатам анализа практики его применения.

Законопроекты были внесены в Государственную Думу президентом Российской Федерации в апреле 2001 года и стали там предметом острого обсуждения. В процессе принятия законопроектов в них был внесен ряд депутатских поправок, направленных в основном на сужение сферы их действия. Так, из состава преступлений, являющихся предшествующими по отношению к легализации доходов, были исключены налоговые, таможенные и валютные преступления, предусмотренные ст. 193, 194, 198 и 199 УК РФ.

34 Кроме того, был сокращен перечень организаций, обязанных пред-

ставлять информацию в уполномоченный орган, и список операций, подлежащих обязательному контролю.

Следует учитывать, что к тому времени прошло около года с момента включения России в «черный список» ФАТФ, и дальнейшее промедление с принятием базового закона о борьбе с отмыванием денег могло привести к принятию ФАТФ определенных санкций в отношении нашей страны.

С момента принятия указанного закона и создания в 2001 году Комитета по финансовому мониторингу (с 2004 года – Федеральная служба по финансовому мониторингу), выполняющего функции ПФР, в России сделан значительный шаг вперед в отношении противодействия отмыванию денег. В июне 2002 года Россия была исключена из «черного списка» ФАТФ, что стало оценкой всех тех усилий и шагов, которые были предприняты в нашей стране в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов. С 2003 года Россия является членом ФАТФ.

Национальная система ПОД/ФТ Российской Федерации

Общая характеристика, основные агенты, межсегментные взаимосвязи, нормативные правовые акты о ПОД/ФТ

Национальная система ПОД/ФТ функционирует в России с 1 февраля 2002 года, с момента вступления в силу Федерального закона № 115-ФЗ от 7 августа 2001 года «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», который составляет ее законодательную основу.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 115-ФЗ его основной целью является защита прав и законных интересов граждан, общества и государства посредством создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Важнейшее значение для выработки единой государственной политики в сфере ПОД/ФТ имела Концепция национальной стратегии ПОД/ФТ, утвержденная президентом Российской Федерации 11 июня 2005 года. На основе анализа существующей ситуации в области легализации (отмывания) доходов, полученных преступ-

ным путем, и финансирования терроризма указанная Концепция 35

yсотрудничества с другими государствами и международными организациями в этой сфере.

Национальная система ПОД/ФТ включает две основные подсистемы, призванные решать конкретные взаимосвязанные задачи – правоохранительную деятельность и финансовый мониторинг. При этом финансовый мониторинг подразделяется на организацию первичного финансового мониторинга и на государственный финансовый мониторинг.

Основной задачей правоохранительной подсистемы является выявление, пресечение и расследование преступлений, связанных с легализацией (отмыванием) преступных доходов, и финансированием терроризма. Субъектами правоохранительной подсистемы национальной системы ПОД/ФТ являются правоохранительные органы, в компетенцию которых входит расследование данных преступлений. Отношения в рамках данной подсистемы регулируются, в основном, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством.

На уровне финансового мониторинга решаются основные задачи по реализации превентивных мер предупреждения легализации преступных доходов, недопущения фактов финансирования терроризма. При этом реализация указанных задач не ограничивается рамками Российской Федерации. Являясь с 2003 года членом ФАТФ, Россия ведет активную борьбу с отмыванием денег и финансированием терроризма в рамках международного сотрудничества.

Основными субъектами первичного финансового мониторинга являются организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, и иные определенные законодательством Российской Федерации лица, в чьи обязанности входит в том числе выявление подозрительных операций и сообщение о них в Росфинмониторинг.

На государственном уровне финансовый мониторинг осуществляется непосредственно Росфинмониторингом и соответствующими контролирующими органами. При этом следует отметить, что Росфинмониторинг является ключевым элементом государственного финансового мониторинга.

Росфинмониторинг осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации, и принимает меры по ПОД/ФТ. При наличии оснований, свидетельствующих о связи таких операций с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным 37

путем, или финансированием терроризма, информация об этом и необходимые сопроводительные материалы направляются в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией.

Подсистема финансового мониторинга регулируется в основном положениями финансового и административного права. Деятельность Росфинмониторинга и других государственных органов и организаций, участвующих в ПОД/ФТ, регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», другими федеральными законами, актами президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативными актами Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации.

Совокупность государственных органов, представляющих национальную систему ПОД/ФТ

Правовой статус Федеральной службы по финансовому мониторингу, направления ее деятельности

Институциональную основу национальной системы ПОД/ФТ составляют президент Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, надзорные органы, органы прокуратуры и суды. Ниже кратко рассмотрены роли основных государственных органов в сфере ПОД/ФТ, за исключением надзорных органов. Роли надзорных органов подробно рассмотрены в части 4 данного раздела.

Президент Российской Федерации несет конечную ответственность за все аспекты системы ПОД/ФТ в России. Президент может своим указом создавать межведомственные рабочие группы по разработке стратегических планов. Президент Российской Федерации, являясь главой государства, отвечает за структуру исполнительной власти, которая включает практически все государственные органы, участвующие в национальной системе ПОД/ФТ.

Совет безопасности Российской Федерации формулирует рекомендации для президента по вопросам национальной безопасности, включая вопросы ПОД/ФТ. Совет безопасности Российской Федерации возглавляет президент Российской Федерации.

Росфинмониторинг является подразделением финансовой раз- 38 ведки в России. Росфинмониторинг был создан в соответствии

с Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 года

№1263. Первоначально этот орган наименовался как Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России). Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года

№314 КФМ России был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу. До сентября 2007 года Росфинмониторинг находился в ведении Министерства финансов РФ. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 года № 1274 руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет Правительство Российской Федерации.

Всоответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 года № 307 Росфинмониторинг является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по ПОД/ФТ, а также выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Анализ норм Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу позволяет выделить следующие основные функции этого органа:

y нормотворческая;

y информационно-аналитическая и методологическая – сбор, об-

работка, анализ информации об операциях, подлежащих контролю, создание единой информационной системы в установленной сфере деятельности, формирование и ведение федеральной базы данных, обеспечение методологического единства и согласованного функционирования информационных систем в установленной сфере деятельности;

yконтрольно-надзорная – осуществление обязательного контроля за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом, ведение учета организаций, осуществляющих такие операции (сделки), в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, осуществление проверок указанных организаций, проверка полученной информации, получение разъяснений по предоставленной информации, выявление признаков операций (сделок), связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма;

yадминистративная – издание постановлений о приостановлении