0188 / gryaznova_finansy
.pdf1. По отношению к ветвям государственной власти: контроль осуществляемый законодательными (представительными) органа ми государственной власти, как непосредственно (парламентский контроль), так и через специально созданные ими органы незави симого контроля; контроль, осуществляемый Президентом; конт роль, осуществляемый органами исполнительной власти1.
Парламентский контроль включает: рассмотрение и утвержде ние бюджета, отчета о его выполнении; контрольную деятельность постоянных комиссий и комиссий по расследованию финансовых нарушений и др. Например, в Индии —это парламентские ко митеты (государственной отчетности, бюджетных предложений, по делам государственных предприятий). В США таким органом является Административно-бюджетное управление конгресса, назначение которого —снабжать Конгресс информацией по фи нансово-экономическим вопросам, анализировать исполнение финансовых программ и др.
Вряде стран (Австрия, Испания, Франция, Германия и др.)
вкачестве независимых органов государственного финансового контроля выступают Счетные палаты. В Российской Федерации парламентский контроль, в том числе в финансовой сфере, осу ществляют палаты Федерального Собрания —Совет Федерации и Государственная Дума, которые образуют комитеты и комиссии (например, комитет по бюджету и налогам). В соответствии со ст. 107 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федераль ные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможен ного регулирования, денежной эмиссии2. Органами независимого государственного финансового контроля в РФ является Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ.
Вбольшинстве стран параллельно с органами парламентского контроля действуют также правительственные контрольно-ревизи- онные органы3. В США таким органом является административ
1 При рассмотрении видов государственного финансового контроля используются термины, применяемые в законодательстве как России, так и ряда других стран.
2 Конституция Российской Федерации / / Российская газета. — 1993. - № 237.
3 См.: Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С .О., Жуков В. А. Госуда рственный финансовый контроль. —СПб.: Питер, 2004. — С. 271—289.
но-бюджетное управление при Президенте, инспекторские службы н федеральных ведомствах, президентский совет по борьбе с фи нансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях;
вФинляндии —это Ревизионное управление государственного хозяйства, которое входит в Министерство финансов. К таким ор ганам относятся также служба Генерального инспектора и ревизора
вИндии, ведомство Генерального контролера в Канаде и т.д.
Система контрольных органов в рамках исполнительной влас ти в Российской Федерации формируется Правительством РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, возложен на: Министерство финан сов РФ, Федеральное казначейство (федеральная служба), фи нансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств.
Президентский контроль в Российской Федерации, как контроль за исполнением указов и распоряжений Президен та РФ по вопросам государственных финансов, осуществляет ся органами, уполномоченными Президентом РФ в соответ ствии с законодательством (например, Контрольное управление Президента РФ).
2. По отношению к уровню государственной власти выделяют: федеральные органы государственного финансового контроля и региональные органы государственного финансового контроля. К федеральным органам относятся: в РФ —Счетная палата РФ, федеральные службы Министерства финансов РФ и др.; в Герма нии (ФРГ) —Федеральная счетная палата; во Франции —Счет ная палата Франции. К региональным органам можно отнести контрольно-счетные органы субъектов РФ (например, Контроль но-счетная палата Москвы, контрольно-счетные палаты краев и областей РФ), контрольные органы администрации субъектов РФ (например, Главное управление государственного финансового контроля города Москвы); в ФРГ —счетные палаты федеральных чемель; во Франции —региональные счетные палаты.
3. По характеру компетенции1 выделяют: органы общей компетенции —осуществляют контроль в отношении достаточ
1См.: Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. — М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков и К0», 2002. — С. 87—88.
но широкого круга вопросов (например, Счетная палата РФ, Контрольное управление Президента РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора РФ и др.); органы отраслевой компетенции (Федеральная служба страхового надзора); органы межотраслевой компетенции (Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба).
Негосударственный финансовый контроль включает в себя:
аудиторский контроль, внутрихозяйственный финансовый конт роль и общественный контроль.
Аудиторский контроль (аудит) представляет собой деятель ность, осуществляемую аудиторскими организациями и инди видуальными аудиторами по независимой проверке бухгалтер ской (финансовой) отчетности аудируемого лица. Целью ауди та является выражение мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности. Аудит не подменяет государственного контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления в соответствии с законода тельством. Официальным итоговым документом, в котором от ражаются результаты проведенного аудита, является аудиторское заключение. Оно предназначено для пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, к которым относятся члены организа ции или собственники ее имущества, налоговые органы, органы статистики.
В соответствии с характером и целями проведения выделяют такие формы аудита, как: обязательный, проводимый в отноше нии определенных субъектов хозяйствования (занимающихся определенным видом деятельности либо образованных в опреде ленной организационно-правовой форме) и инициативный аудит. Целью обязательного аудита является получение информации о финансовом положении организации, пользователями кото рой являются: исполнительный орган организации, ее участники (собственники), а также органы государственной власти, осуще ствляющие контроль как в определенных сферах финансовых отношений (например, деятельность внебюджетных фондов), так и за процессом образования, распределения и использова ния государственных средств. Инициативный аудит проводится с целью получения информации, которая необходима исполни тельному органу или участникам (собственникам) организации для принятия управленческих решений: о финансовом положении
организации, состоянии ее взаимоотношений с контрагентами, налоговыми органами и т.п.
Аудиторский контроль имеет свои особенности: аудит осуще ствляется на договорных началах; субъект хозяйствования имеет определенную самостоятельность в выборе аудиторской организа ции (аудитора); выявленные в ходе аудиторской проверки наруше ния действующего законодательства влияют на форму выражения мнения аудиторской организации о достоверности отчетности, но не влекут за собой применения финансовых санкций (например,
вотличие от органов налогового контроля).
Вмеждународной практике термин «аудит» применяется более широко. Такая трактовка предполагает наличие «финансового аудита» и «аудита эффективности». Финансовый аудит в свою оче редь включает: «аудит отчетности» и «аудит соответствия». Аудит отчетности предполагает проверку бухгалтерской (финансовой) отчетности, а аудит соответствия —проверку совершенных фи- нансово-хозяйственных операций установленным нормативным
актам. Аудит эффективности (аудит эффективности использова ния государственных средств) представляет собой разновидность государственного финансового контроля, осуществляемого для определения эффективности использования государственных средств.
Аудит эффективности представляет собой проверку деятель ности органов государственной власти, распорядителей и полу чателей бюджетных средств в целях определения эффективности использования государственных средств, полученных для выпол нения ими возложенных на них функций и поставленных задач.
Внутрихозяйственный контроль осуществляют специальные подразделения, предусмотренные управленческой структурой субъекта хозяйствования, а также отдельные специалисты. Внут рихозяйственный контроль имеет ряд особенностей: работники, его осуществляющие, непосредственно подчиняются руководите лю; этот вид финансового контроля осуществляется постоянно, а не периодически; кроме того, отсутствует единая регламентация объема и характера процедур контроля, порядка их документи рования (определяется, как правило, самой организацией). Внут рихозяйственный контроль организуют, в основном, на средних и крупных предприятиях; его осуществление при условии пра вильной организации способствует: повышению ответственности должностных лиц и работников; сохранности и рациональному
использованию финансовых ресурсов организации; предотвра щению негативных явлений в финансово-хозяйственной дея тельности организации; получению необходимой оперативной информации для осуществления управления.
К видам финансового контроля традиционно относят и об щественный контроль, под которым понимают контроль, осу ществляемый непосредственно гражданами, а также обществен ными организациями и объединениями, т. е. без участия специ альных государственных органов.
В зависимости от объекта контроля выделяют такие виды фи нансового контроля, как: бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, контроль в страховой сфере (страховой), денежно-кре- дитный, контроль за деятельностью внебюджетных фондов и др.
Бюджетный контроль, являющийся одним из важнейших ви дов финансового контроля, обеспечивает проверку правильности составления и исполнения доходов и расходов бюджета в разрезе показателей, установленных законом о бюджете на соответству ющий год; выявление отклонений в ходе исполнения бюджета; выявление финансовых нарушений в бюджетной сфере, контроль за правильностью осуществления бюджетного учета. Налоговый и таможенный контроль можно рассматривать либо как самос тоятельные виды контроля, либо как составляющие бюджетного контроля.
Финансовый контроль, объектом которого являются финан совые отношения, складывающиеся в различных сферах и звень ях финансовой системы, могут осуществлять как органы госуда рственного, так и негосударственного финансового контроля. Так, финансовый контроль в страховой сфере осуществляют спе циально созданные государственные органы (например, Феде ральная служба страхового надзора РФ), а также аудиторские организации. Финансовый контроль в системе пенсионного обес печения в РФ осуществляют: Счетная палата РФ, Федеральная служба по финансовым рынкам, Пенсионный фонд РФ (в от ношении страхователей и пенсионеров), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Общественный совет по инвес тированию средств пенсионных накоплений, негосударственные пенсионные фонды (по отношению к управляющим компаниям), аудиторские фирмы, органы внутреннего контроля.
Совокупность контрольных действий и операций, осущест вляемых субъектами контроля, может быть выражена в той или
иной форме, зависящей от целого ряда факторов. С учетом этих факторов (время и место проведения контроля, периодичность его проведения и др.) можно выделить следующие формы финан сового контроля (табл. 6.2).
Т аблица 6.2
Основные формы финансового контроля
Признак классификации
Время проведения контроля
Направление воздействия субъек та на объект контроля Место проведения контроля
Полнота охвата проверяемого материала (информации) Характер источников контроля Периодичность проведения конт роля Полнота охвата проверяемых воп росов
Повторяемость изучения источни ков контроля
Формы финансового контроля
Предварительный, текущий, пос ледующий Внешний, внутренний
Камеральный, выездной Сплошной, выборочный
Документальный, фактический Систематический, периодический, единовременный Комплексный, тематический, встречный
Первичный, повторный, дополни тельный
В зависимости от времени проведения выделяют предвариюльный, текущий и последующий контроль.
Предварительный контроль —контроль, осуществляемый до совершения финансово-хозяйственных операций, например, в чоде обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о (ноджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-фи нансовым вопросам, на стадии составления бюджетных смет. Он имеет большое значение для предупреждения нарушений финан сового законодательства.
Текущий контроль проводится в процессе совершения фи шиюово-хозяйственных операций, например, при рассмотрении
• идельных вопросов исполнения бюджетов в ходе парламентских »пушаний и в связи с депутатскими запросами, при проверке органами казначейства платежных документов на осуществление кассового расхода бюджета. Текущий контроль позволяет полу чить необходимую оперативную информацию, характеризующую
состояние объекта контроля, внести необходимые коррективы в случае выявления отклонений.
Последующий контроль осуществляется по итогам завершения финансово-хозяйственных операций, отличается более глубоким изучением деятельности субъекта хозяйствования. Как правило, по результатам последующего контроля составляют документы (например, акты), положения которых обязательны для их ис полнения.
Исходя из направления воздействия субъекта контроля на объект, выделяют внешний и внутренний финансовый контроль.
Под внешним финансовым контролем понимают: по отношению к органам государственной власти —контроль, осуществляемый независимыми в своей деятельности от органов государственной власти субъектами, т. е. специально созданными контрольными органами; по отношению к субъекту хозяйствования —контроль, осуществляемый иными внешними субъектами (налоговыми, фи нансовыми органами, аудиторской организацией). Под внутрен ним финансовым контролем понимают: по отношению к органам государственной власти —контроль, осуществляемый непосре дственно в системе органов исполнительной власти (например, ведомственный контроль); по отношению к субъекту хозяйство вания —контроль, осуществляемый соответствующей службой внутреннего контроля.
При проведении финансового контроля используют опреде ленные методы, к которым традиционно относят обследование, проверку, ревизию, надзор, мониторинг и др.
Обследование —это сбор и общий анализ информации по конкретному вопросу в целях определения целесообразности дальнейшей детальной проверки.
Проверка представляет собой единичное контрольное действие или систему контрольных действий в отношении определенных финансово-хозяйственных операций субъектов хозяйствования.
Ревизия —это система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целе сообразности и эффективности совершенных в проверяемом пе риоде финансово-хозяйственных операций, а также законности
иправильности действий должностных лиц1. Ревизия в отличие
1См.: Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А. Г. фязновой. - С. 821.
от проверки дает наиболее полную и достоверную информацию о положении дел в проверяемой организации, так как предпо лагает сплошной охват проверяемых документов; в то время как проверка предполагает выборочность и поэтому в большей сте пени содержит риск необнаружения тех или иных отклонений от установленных норм, правил, параметров. Кроме того, результаты ревизии содержат конкретное документально подтвержденное определение установленных недостач и потерь денежных и ма териальных ресурсов.
По полноте охвата проверяемых вопросов проверки и ревиши бывают: тематические (проводятся по определенному кругу «опросов) и комплексные (т. е. охватывают практически все ас пекты финансово-хозяйственной деятельности). По характеру источников контроля проводят: документальные проверки и ревизии
(проверка финансовой отчетности и документов, образующихся
идеятельности организации) и фактические (используются та кие приемы, как проведение инвентаризации денежных средств
иматериальных запасов и т.п.).
Надзор представляет собой систему периодических контроль ных действий по наблюдению за установленными в той или иной | фере деятельности условиями ее осуществления. Например, надюр осуществляется за деятельностью субъектов хозяйствования ( целью соблюдения ими условий лицензирования.
Мониторинг в отличие от надзора представляет собой систему постоянно совершаемых контрольных действий и операций по наблюдению с целью определения текущих изменений в деятель ности субъекта хозяйствования.
6.3. Организационно-правовые основы финансового контроля в РФ
Деятельность органов финансового контроля в РФ осущестмчистся в соответствии с установленными нормами права, основ ными источниками которого являются: Конституция РФ, Гражда нский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральные законы и законы субъектов РФ, законодательные
•мы органов местного самоуправления, подзаконные норма-
• ииные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.). В ст. 265 и 266 Бюджетного кодекса РФ
предусмотрено, что государственный и муниципальный финансо вый контроль осуществляют: ...законодательные (представитель ные) органы государственной власти (парламентский контроль); исполнительные органы государственной власти и исполнитель но-распорядительные органы муниципальных образований.
Контроль законодательных (представительных) органов власти предусматривает их право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты субъектов РФ и муниципальных образований). Финансо вый контроль, осуществляемой органами исполнительной власти, исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований возложен на: Федераль ную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное каз начейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главных рас порядителей и распорядителей бюджетных средств.
Счетная палата Российской Федерации (далее по тексту - Счет ная палата РФ) является постоянно действующим федеральным органом государственного финансового контроля. В своей деятель ности Счетная палата РФ руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», другими федеральными законами.
Основной задачей Счетной палаты РФ является осущест вление внешнего контроля за исполнением федерального бюд жета.
Счетная палата РФ осуществляет:
•контроль за своевременным исполнением доходов и расхо дов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет ных фондов, оценку их обоснованности;
•оценку эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собст венности;
•оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, проводит комплексные ревизии и тематические про верки;
•экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов;
•анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе. На уровне субъектов РФ внешний государственный финансо
вый контроль за исполнением региональных бюджетов осущест
иляют созданные органами законодательной (представительной) нласти контрольно-счетные органы. Например, в Москве таким органом контроля является образованная Московской городской Думой Контрольно-счетная палата Москвы. Она организует и осуществляет контроль за законным, рациональным и эффектив ным использованием средств городского бюджета; за поступле нием средств в городской бюджет, полученных от распоряжения и управления городской собственностью1.
Министерство финансов Российской Федерации непосредстенно не является органом, осуществляющим государственный финансовый контроль. В соответствии с постановлением Прави тельства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Рос сийской Федерации» оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также осуществляет контроль за исполнением Федеральной тамо женной службой правовых актов, касающихся вопросов исчисле ния и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Министерство финансов РФ и Федеральные службы осу ществляют свою деятельность во взаимодействии с другими фе деральными органами исполнительной власти, органами испол нительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправ ления, общественными объединениями и иными организациями. Исвоей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными за конами, актами Президента РФ и Правительства РФ, междуна родными договорами РФ, актами Министерства финансов РФ, пютветствующими Положениями.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннндзор) в соответствии с постановлением Правительства РФ от IS.06.2004 № 278 «Об утверждении положения о Федеральной <нужбе финансово-бюджетного надзора» осуществляет функ ции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а ткже функции органа валютного контроля. Служба проводит рпшзии и проверки правомерности и эффективности использо
1Закон города Москвы от 01.11.1995 № 23-73 «О Контрольно-счетной ■ыматс Москвы» / / Ведомости Московской городской Думы 1996 г. —№ 1.