эффективное функционирование — необходимое условие законности. Надежный международный правопорядок может существовать лишь в условиях законности. Их уровни взаимосвязаны.
Поскольку законность определяется соответствием международных отношений их правовой модели, а степень такого соответствия может быть разной, постольку можно говорить о различном уровне законности. Он различен в отношениях разных стран и в разных областях сотрудничества. Но общая тенденция состоит в повышении уровня международной законности и правопорядка.
§ 6. Контроль
Контроль — необходимое условие функционирования международного права. Под контролем понимается процесс обработки информации, призванный определить соответствие поведения субъектов нормам международного права. В той или иной форме этот взгляд разделяется большинством авторов, пишущих о контроле.
Констатация акта правонарушения не является самоцелью, она оказывает морально политическое воздействие на правонарушителя. Когда же речь идет о констатации правонарушения, осуществляемой международным органом, то это дает дополнительные основания для применения мер воздействия к правонарушителю.
Следовательно, если первая функция контроля заключена в констатации факта правонарушения, то вторая — в воздействии на правонарушителя, призванном побудить его к выполнению предписаний международного права. Есть у контроля и третья функция — толкование норм. Констатация правонарушения выражает понимание того, какие действия не соответствуют норме. Тем самым истолковывается ее содержание.
Существует два вида контроля — национальный и международный. Первый осуществляется средствами, имеющимися в распоряжении отдельного государства. Международный контроль осуществляется международными средствами на специально созданной для него нормативной базе и не должен выходить за ее пределы.
Оба вида контроля получили в последнее время существенное развитие. Кроме того, прогресс средств информации привел к тому, что стало практически невозможно скрыть международное правонарушение. В результате растет сдерживающее влияние контроля (верификационное сдерживание). Происходит упрочение доверия, которое в свою очередь создает условия для осуществления контроля.
Национальный контроль осуществляется в отношении выполнения всех видов обязательств по международному праву и в общем является основным. Он осуществляется в порядке, установленном государственным правом, и в рамках международного права. В договорной практике встречается норма, обязывающая каждую из сторон не чинить помех национальным средствам контроля другой стороны, выполняющим свои функции в рамках договора.
Национальный контроль имеет две сферы действия — внутреннюю и внешнюю. Внутренний контроль касается осуществления международных обязательств внутри государства, внешний — их осуществления иными субъектами международного права. Общий контроль в той и другой сфере осуществляется ведомством иностранных дел, специальный контроль — ведомствами по вопросам своей компетенции1.
Развитие в этой области в целом идет по пути не создания новых органов, а наделения уже существующих соответствующей компетенцией. Отмечу, что немалую роль в расширении этой компетенции играют международные договоры. Мы имеем дело с весьма любопытным явлением — расширением компетенции государственных органов в результате осуществления ими контрольных функций в отношении выполнения международных обязательств.
По мере увеличения числа норм международного права, реализуемых в конечном счете во внутренней сфере, растет роль контроля, осуществляемого органами суда и прокуратуры. Как в международной, так и во внутренней сфере функция контроля во многих случаях совмещается с функцией имплементации норм международного права, что закономерно. Это позволяет говорить о контрольно имплементационной функции.
Особо следует выделить контроль за выполнением международных обязательств, осуществляемый зарубежными представительствами государства. Контролируется соответствующая деятельность как иностранных партнеров, так и собственных организаций и граждан в стране пребывания представительства.
Международный контроль осуществляется коллективными усилиями государств с помощью международных органов и организаций (практически все они в той или иной мере осуществляют эту функцию). Все большее число двусторонних договоров предусматривают создание смешанных комиссий, одна из задач которых — контроль за осуществлением договора.
Все более интенсивный контроль предусмотрен в многосторонних конвенциях. В этих целях создаются специальные органы контроля, причем нередко их деятельность дополняется органами общей компетенции. В результате может возникнуть весьма сложный механизм.
Для иллюстрации можно сослаться на механизм контроля за соблюдением норм в области борьбы с торговлей наркотиками и психотропными веществами. Помимо специальных конвенционных органов контроль осуществляется также многими другими органами, связанными со здравоохранением, занятостью, финансами, сельским хозяйством, воздушным и морским транспортом, почтовой и телеграфной связью.
Особое значение контроль приобрел в таких областях, как права человека, а также сокращение вооружений и безопасность. Появились новые формы, но об этом речь впереди.
Взаключение подчеркну, что существует два вида международного контроля — специальный, или конвенционный, и общий. Первый осуществляется в отношении определенной конвенции или группы однородных соглашений специально созданным для этого механизмом; второй — международными органами и организациями, призванными регулировать сотрудничество государств в той или иной области, что связано с контролем за соблюдением соответствующих норм международного права.
Существует тенденция к расширению сферы международного контроля, который проникает и в область суверенной юрисдикции государств. Одна из главных проблем такого контроля состоит в обеспечении оптимального сочетания уважения суверенных прав государств с надежностью контроля. При этом целесообразно придерживаться правила разумной достаточности. В первую очередь следует использовать потенциал национальных средств контроля, повысив их эффективность путем международного сотрудничества.
Международный контроль по своему объему должен отвечать содержанию, значению и особенностям функционирования соответствующих норм, не выходя за пределы необходимого. Не должно быть контроля ради контроля. Выход за пределы необходимого, даже если не учитывать злоупотреблений этим сильно действующим средством, подрывает авторитет контроля. Не следует также забывать, что международный контроль требует весьма значительных расходов.
Говоря о контроле, нельзя не отметить роль в этом деле общественности. Рост роли международных отношений и международного права в жизни общества и отдельного человека привлекает к ним внимание широких слоев населения, порождает стремление воздействовать на них
всвоих интересах. Развитие демократии на национальном и международном уровнях создает для этого благоприятные условия. Большую роль в этом могли бы играть средства массовой информации, но пока они не готовы к этому.
Таким образом, увеличение роли контроля ведет к тому, что он становится фактором углубления доверия, улучшения международных отношений. Контроль обретает самостоятельное значение как фактор обеспечения нормального функционирования международной системы.
Взаключение следует подчеркнуть значение международной ответственности, санкций и контрмер в осуществлении международно правового регулирования. Эти вопросы предстоит рассмотреть в главе, посвященной праву международной ответственности.
Литература
Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. Казань, 1990;
Евинтов В.И. Международное сообщество и правопорядок. Киев, 1990;
Лукашук И.И. Механизм международно правового регулирования. Учебное пособие. Киев, 1980;
Лукашук И.И. Международно правовое регулирование международных отношений. М., 1975;
Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992;
Мовчан А.П. Международный правопорядок. М., 1996;
Тюрина Н.Е. Международный правопорядок. Казань, 1991.
1 См.: Черниченко С.В. Теория международного права. М., 1999. Т. 1, 2; Минга зов Л.Х. Эффективность норм международного права. Казань, 1999.
1 См.: Лукашук И.И. Средства массовой информации, государство, право. М., 2001. Гл. 3.
2 Одна из героинь романа французского писателя Эрве Базена Мариэт, простая женщина, занятая исключительно семейными заботами, по словам мужа, была «за Организацию Объединенных Наций, которая ей кажется чем то вроде SPA (общество защиты животных. — И.Л.) для защиты не животных, а людей» (Базен Э. Супружеская жизнь. М., 1972. С. 328).
3 Выступая на Конгрессе ООН по международному праву, заместитель министра иностранных дел Ирана Дж. Зариф сказал: «Как все мы знаем, международное общественное мнение является определяющим фактором принуждения и имплементации принятых норм международного права» (UN Congress on Public International Law. N.Y., 1995. P. 3). Представляет интерес следующее заявление председателя Международного Суда М. Беджауи: «...тот факт, что международная юстиция, как никогда в прошлом, представляет собой стеклянное здание, ни в коей мере не означает, что на принятие Судом
решений воздействует международное общественное мнение. Судьи совсем не нуждаются в одобрении общественного мнения, они руководствуются только своей совестью» (Обращение председателя на специальном заседании Международного Суда, посвященном его 50 летию, 18 апреля 1996 г.).
1 Специалист в этой области А.С. Гавердовский писал: «Подавляющее большинство международно правовых норм реализуется через национальный организационно правовой механизм» (Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 60).
2 БМД. 1994. №1. С. 14.
1 Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на ее XV сессии. Нью Йорк, 1961. Т. I. С. 68.
2 Венгерский профессор Ханна Бокор Шеге пишет: «Функция международных организаций по обеспечению осуществления договоров представляет собой деятельность, которой международные организации особенно обязаны своим возникновением» (Questions of International Law. 1970. Budapest, 1971. P. 68).
3 См.: Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М., 1966.
1 См.: Лукашук И.И. Средства массовой информации, государство, право.
2 Было бы правильнее говорить о международно правовом порядке как порядке, основанном именно на международном праве. Точно так же более точными являются выражения «международно правовая субъектность» вместо «международная правосубъектность», «международно правовое сознание» вместо «международное правосознание» и т.д. Причина такого расхождения в том, что терминология была заимствована у внутригосударственной юрисдикции: правопорядок, правосубъектность, правосознание, к которым механически добавили определение «международный».
3 В решении Международного Суда ООН по делу об установлении морской границы в районе залива Мэн говорится об «определении в рамках международного порядка норм права, которые регулируют вопрос, решаемый в данном деле» (ICJ. Reports. 1984. P. 288).
1Из отечественных ученых наибольшее внимание уделили этому вопросу В.И. Евинов, М.И. Лазарев, А.П. Мовчан, Ю.Л. Решетов, В.А. Соколов, Н.Е. Тюрина, Н.А. Ушаков, С.В. Черниченко, М.Л. Энтин.
1Неделчев А. Международная законность в механизме международно правового регулирования. Киев, 1985.
1 Например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» гласит (п. 4 ст. 32): «Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757).