•положение договора должно носить нормообразующий характер в отношении общего международного права, т.е. должно быть пригодным для этого по содержанию и выражать соответствующее намерение участников;

•будучи конвенционной по своему происхождению, норма включается в состав общего международного права в результате принятия ее в качестве таковой (opinio juris);

•принятая таким путем норма становится обязательной даже для государств, которые никогда в конвенции не участвовали.

Суд сделал весьма знаменательную ремарку относительно того, что подобный результат не может с легкостью рассматриваться как достигнутый1. Представляют в этом плане интерес акты Международного Суда, в которых он обосновывает обязательную силу положений Конвенции о геноциде также для не участвующих в ней стран. Суд сослался на то, что лежащие в основе Конвенции принципы соответствуют «моральному праву, а также духу и целям Организации Объединенных Наций». В результате «права и обязанности, воплощенные в Конвенции, являются правами и обязанностями erga omnes»2.

Следовательно, сам по себе договор не создает нормы общего международного права. Для этого необходимо признание его положений в качестве таковых. Это служит еще одним доказательством того, что общее международное право является правом обычным.

Ранее уже говорилось о концепции, согласно которой кодификационные конвенции сведут на нет обычное право. Реже встречается противоположный взгляд, приверженцы которого полагают, что кодификация почти целиком отдаст развитие международного права на откуп обычаю, действующему после и за пределами кодификационных договоров (Х. Терлвей).

Обе крайние точки зрения лишний раз подтверждают, что противопоставление договорных норм обычным ведет к ошибочным выводам. Между ними существует разделение труда, и оба вида норм совершенно необходимы в едином международном праве.

Литература

Алексидзе Л.А. Некоторые вопросы теории международного права. Императивные нормы. Тбилиси, 1982;

Даниленко Г.М. Обычай в современном международном праве. М., 1988;

Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997;

Усенко Е.Т. Система международного права // Курс международного права. М., 1989. Т. 1 (гл. 8);

Черниченко С.В. Теория международного права. М., 1999. Т. 1. Гл. 1;

Шестаков Л.Н. Императивные нормы в системе современного международного права. М., 1982;

Фельдман Д.И. Система международного права. Казань, 1983.

1См.: Пушмин Э.А. Международный юридический процесс и международное право. Кемерово, 1980; Limpert M. Verfahren und Vцlkerrecht. Berlin, 1985.

1См.: Черниченко С.В. Теория международного права. М., 1999. Т. 1. Гл. 1.3.

1Нормотворческая деятельность МОТ в эпоху глобализации. Женева, 1997. С. 58.

2 EJIL. 1993. №3. Р. 339.

1См.: Borhardt K. D. The ABC of Community Law. Brussels, 1994. P. 10.

1См.: Общепризнанные нормы международного права / Отв. ред. Н.Н. Ульянова. Киев, 1984. С. 34. 2 Falk R. The World Court’s Achievement // AJIL. 1987. Vol. 81. №1. Р. 107.

1ICJ. Reports. 1960. P. 39.

1ICJ. Reports. 1970. P. 32.

2 Ragazzi M. The Concept of International Obligations Erga Omnes. Oxford, 1997. P. 17.

1См.: ICJ. Reports. 1980. P. 44.

1ICJ. Reports. 1969. P. 24.

2 См.: Игнатенко Г.В. Разрядка и международные договоры. М., 1978. С. 39.

3 См.: Генов И. Към вопроса за основата на юридическата сила на международното право // Международные отношения. 1981. №2. С. 63.

1См., напр.: Программа культурного и научного сотрудничества между Правительством РФ и Правительством Республики Болгария на 1995—1997 гг. // БМД. 1997. №2. Специально привожу в качестве примера этот документ, чтобы показать, как у нас обстоят дела с публикацией, а тем самым и с выполнением международных документов. Программа рассчитана на 1995— 1997 гг., а опубликована только в 1997 г.

1Об этом говорил, например, Президент Индии С. Радхакришнан (Religion and the Law. Wash., 1972. P. 37).

1См.: Международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1993. С. 120—121. 2 См. там же. С. 310—311.

1МЖМП. 1994. №1.

2 Док. ООН А/51/950. 1997. July 14. P. 11.

1Лазарев М.И. Теоретические вопросы современного международного морского права. М., 1983. С. 165. 2 YILC. 1986. Vol. II. Part 2. P. 16.

1См.: Okeke Ch. The Theory and Practice of International Law in Nigeria. Enugu, 1986.

1Высказывается и иное мнение. Румынский юрист Д. Попеску считает, что договоры — неподходящий инструмент универсального международного правотворчества (International Law as a Language for International Relations. The Hague, 1996. P. 34).

1ICJ. Reports. 1986. Paras. 43, 178.

2 В упомянутом выше решении Международного Суда говорится: «Если две соответствующие нормы существуют так же, как нормы международного обычного права, то невыполнение государством одной из норм не оправдыват отказ другого государства выполнить вторую норму» (Ibid.).

1В решении по делу о континентальном шельфе Северного моря Международный Суд ООН констатировал наличие общего понимания того, что оговорки к конвенционным постановлениям, которые являются «декларативными в отношении общего или обычного права, не будут допускаться, поскольку такие нормы должны обладать равной силой для всех членов международного сообщества» (ICJ. Reports. 1969. P. 39).

1YILC. 1964. Vol. II. P. 198.

2 RIAA. UN. 1980. Vol. XVIII. P. 37.

3 ICJ. Reports, 1985. P. 29—30.

1 Jbid. 1969. P. 41.

2 Решение по делу относительно применения Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. // ICJ. Reports. 1996. P. 616.

Глава V. Международное право

вмеждународной нормативной системе

§1. Международная нормативная система

Международная нормативная система представляет собой главный инструмент в регулировании и упорядочении международных отношений. В связи с этим замечу, что регулирование общественных отношений имеет настолько существенное значение, что в этом процессе используются все формы общественного сознания.

В центре внимания мифов, поверий, религии, искусства, литературы, философии всегда находились правила отношений человека к человеку, к коллективу, к обществу. Все формы общественного сознания в значительной мере нормативны в том смысле, что утверждают определенные цели, принципы, представления о должных правилах поведения, об организации общества, государства. Каждая форма сознания обладает собственным механизмом воздействия на общественные отношения. Вместе с тем все они взаимодействуют. Регулирующая система в общем столь же едина и столь же противоречива, как и система регулируемая.

Основным инструментом регулирования служат социальные нормы, которые возникают одновременно с человеческим общением и сопутствуют всем видам общественных отношений. Замечу, что право сложилось позже других нормативных систем и на их основе. Там, где нет или недостаточно норм одного вида, их функции выполняют другие. Главная задача норм — содействовать функционированию социальной системы путем упорядочения взаимодействия ее субъектов, подчинения их общественно необходимым моделям поведения.

С точки зрения механизма реализации все формы общественного сознания можно разделить на три вида. Одни, например искусство, литература, действуют в результате интернализации, т.е. благодаря усвоению их постулатов субъектами, осознавшими их правоту. Они лишены механизма внешнего принуждения. Для других, таких как политика и право, также желательна интернализация, но тем не менее они обеспечиваются внешним принуждением. Наконец, третьи, например мораль, включая религиозную, осуществляются преимущественно через интернализацию, но вместе с тем обеспечиваются и специфическими средствами внешнего принуждения. Социальная реакция на нарушения норм морали порой бывает более ощутимой, чем контрмеры в случае правонарушения1.

Все нормы регулируют лишь социально значимое, в нашем случае — международно значимое, поведение. Норма должна быть необходимой, обязательной и пригодной для реализации.

Характерная черта современности — наличие глобальной нормативной системы, сложившейся на базе целей и принципов Устава ООН. В нее в качестве подсистем входят политические, правовые, моральные и другие международные нормы. Каждая из них выполняет свои функции с помощью присущего ей механизма, взаимно дополняя друг друга. Наличие такого рода нормативной системы

— признак весьма высокого уровня развития международного сообщества.

Все это свидетельствует о значении подхода к международному праву как к части международной нормативной системы. К сожалению, большинство юристов, будучи приверженными формально0 юридическому подходу, и сегодня игнорируют неправовые международные нормы. Вместе с тем растет и число тех, кто сознает значение неправовых норм.

Не будучи в состоянии игнорировать значение неправовых норм, некоторые юристы пытаются втиснуть их в прокрустово ложе формального мышления. Вопреки логике утверждают, что в международное право включаются также неправовые нормы (М. Бартош, Югославия; Р. Хингорани, Индия). Такого рода мнение высказывается и в отечественной литературе. С.Ю. Марочкин пишет: «В совокупности с другими социальными нормами, действующими в международных отношениях, международное право составляет международную юридическую систему»2. Между тем юридическая система не может включать инородные нормы. Необходимый признак нормы права — юридическая сила.

Если обратиться к практике, то окажется, что государства всегда рассматривали международное право как право в юридическом смысле и четко отличали его от иных международных нормативных систем.

Вот что утверждал по этому поводу руководитель британского Форин0офиса министерства иностранных дел юрист Дж. Хау: «Я, таким образом, понимаю международное право как часть, возможно большую часть, единого целого — от обладающих юридической силой обязательств, через правила, обычаи и соглашения, обладающие меньшей, чем юридические обязательства, силой, до простых ожиданий определенного поведения во всех сферах международной деятельности»1. В формуле «международное право — часть единого целого» просматривается идея международной нормативной системы.

Сторонники формально0юридического подхода настаивают на скорейшей замене неправовых норм правовыми как более совершенными. Думается, что это далеко не всегда желательно, а порой и невозможно. Неправовые нормы зачастую делают то, что не под силу праву. Представляет в этом плане интерес введенный в право ЕС практикой Суда принцип пропорциональности. В соответствии с этим принципом принятию правового акта должен предшествовать анализ возможностей использования более мягких нормативных средств для получения того же результата.

Каждой социальной системе присущ основанный на взаимной выгоде процесс исполнения правил, установленных обществом и необходимых для его существования. Общая заинтересованность лежит в основе механизма давления, с помощью которого социальная система побуждает своих членов к соблюдению норм. Общесоциальная санкция состоит в том, что нарушающий нормы исключается из сферы их защиты.

Основными подсистемами международной нормативной системы являются международно0 правовые, политические нормы, мораль. Одновременно в нее входят и иные разновидности норм: обыкновение, практика, вежливость, традиции, организационные и технические нормы, стандарты, религиозные нормы и др. Предлагаются различные классификации международных норм.

Не без труда прокладывает себе путь в отечественной доктрине концепция политических норм2. Сказывается консерватизм юридического мышления. Ведь в наше время политические нормы получили широкое распространение в практике государств. Если еще в недавнем прошлом государства предпочитали воздерживаться от четкого определения своих обязательств как политических во избежание принижения их значения, то теперь в соответствующих актах прямо указывают, что их положения являются политически обязательными1.

В международной нормативной системе происходит ощутимый рост роли политических, моральных и организационных норм. Но было бы неверно полагать, будто тем самым вытесняются правовые нормы. Без упрочения позиции последних система была бы не в состоянии функционировать должным образом. Усиливается взаимопроникновение различных методов нормативного регулирования при сохранении каждым из них своей специфики. Таков путь к повышению эффективности нормативной системы в целом.

Основательно исследовавший проблему эффективности международного права Л.Х. Мингазов пришел к выводу: «Существенное значение для эффективности воздействия на международные отношения имеет правильное сочетание правовых (и прежде всего политических) видов регулирования»2.

При определении перспектив нормативной системы следует учитывать, что историей ей предназначено решение исторической задачи — создание нового мирового порядка, порядка XXI в. Он будет основан на принципах справедливости, гуманности, демократии. Необходим отказ от индивидуального и группового эгоизма, с тем чтобы превыше всего поставить общее благо. В решении столь сложной задачи важная роль будет принадлежать неправовым нормам, прежде всего нормам морали. Мир всеобщего благоденствия — это мир высокой морали.

§ 2. Политические нормы и международное право

Международные отношения носят преимущественно политический характер. Поэтому и их регулирование неизбежно обладает той же природой. Политическое регулирование — стержень всех иных видов международного регулирования. Все виды норм, регулирующих отношения между государствами, в большей или меньшей мере носят политический характер.

Вместе с тем существует и особая разновидность норм, норм политических, обладающих особым механизмом действия, специфическими средствами регулирования. Основная санкция за нарушение такого рода норм — отрицательные политические последствия, которые, однако, не должны выходить за рамки, установленные правом.

Постепенно политические нормы находят признание и в отечественной литературе1. Они нашли отражение и в практике Международного Суда ООН. Интересна его позиция, состоящая в том, что «не дело Суда» высказываться относительно политических обязательств2. Все чаще политический характер обязательств подчеркивается в международных актах3.

По своей природе политические нормы представляют собой согласованную волю государств и в этом смысле имеют ту же природу, что и нормы международного права. От последних они отличаются тем, что, согласовав содержание правила, государства придали ему не юридическую, а

политическую обязательную силу.

Политические нормы существуют в ясно выраженной форме, например в декларациях, совместных заявлениях, коммюнике, резолюциях международных совещаний и организаций, а также в форме неписаных норм, политических обыкновений и так называемых правил игры.

Современным международным отношениям известны крупные комплексы политических принципов и норм. Достаточно вспомнить совокупность принципов социалистического

интернационализма, лежавших в основе сотрудничества стран социализма. Большую роль в этой системе играли партийные и партийно0правительственные акты и содержавшиеся в них нормы. Значительное явление представляет собой комплекс политических норм Движения неприсоединения.

Существуют и универсальные политические принципы и нормы, например принцип добрососедства, принцип взаимного уважения жизненных интересов друг друга и др. Есть принципы решения отдельных проблем. Например, в области разоружения такими принципами являлись принцип равенства и одинаковой безопасности, принцип ненанесения ущерба одной из сторон, учет интересов безопасности всех участвующих государств.

Санкции при нарушении политических норм заключаются в отрицательной реакции государств и международных организаций на нарушение этих норм. Государство0нарушитель может быть лишено возможности пользоваться благами, вытекающими из данной политической системы. Надо сказать, что политики отдают себе отчет в потенциальной опасности такого рода последствий.

Итальянский профессор А. Малинтопи отмечает, что практически трудно провести различие между санкцией, направленной на выполнение настоящего юридического обязательства, и давлением, направленным на обеспечение политического обязательства. По мнению польского ученого В. Моравецкого, политические нормы «оказываются сплошь и рядом более действенными и более скрупулезно соблюдаемыми, нежели такие правовые нормы, которые возникают в результате формального соглашения».

В основе действия механизма политических норм, как, впрочем, и других международных норм, лежит принцип взаимности. Уровень их соблюдения одной стороной зависит от степени их уважения другой. Действует правило эквивалентности интересов, равновесия получаемых благ. В общем эффективность нормы зависит от ее взаимовыгодности для субъектов.

Содержащие политические нормы акты оказывают серьезное влияние на всю систему отношений между участниками, включая и отношения международно0правовые. В практике такая связь с международным правом осознается, о чем свидетельствует довольно распространенный порядок включения в политические акты специальной формулы, согласно которой положения данного акта ни в коей мере не затрагивают обязательств по имеющимся договорам. Такого рода формула заимствована из международно0правовой договорной практики. В связи с этим замечу, что и многие другие правила, касающиеся политических актов, заимствованы у права договоров1.

Связь политических и правовых норм двусторонняя. Политические нормы создаются и осуществляются, не вступая в противоречие с международным правом. С другой стороны, правовые нормы создаются и осуществляются с учетом существующих политических норм.

Для понимания роли политических норм особый интерес представляет опыт, накопленный в период Второй мировой войны и после нее. Сложная процедура заключения международно0правовых договоров предельно ограничила возможность их использования в чрезвычайных условиях войны. Основным инструментом стали политические акты, совместные декларации и особенно решения совещаний руководителей держав антигитлеровской коалиции. С их помощью были решены не только военные вопросы, но и многие проблемы послевоенного урегулирования.

Политические нормы сыграли важную роль и в условиях значительного правового вакуума в годы холодной войны. В значительной мере благодаря им удалось добиться стабильности в международных отношениях и предотвратить ядерную катастрофу. Многие исследователи констатируют этот факт1.

Политические акты сыграли первостепенную роль в прекращении холодной войны и в расчистке пути к разрядке напряженности. Достаточно вспомнить комплекс советско0американских, советско0 французских, советско0английских и других деклараций, проложивших путь к Общеевропейскому совещанию в Хельсинки 1975 г.

Так было положено начало Хельсинкскому процессу, который с помощью политических актов перестроил систему международных отношений в Европе. Если бы государства попытались добиться того же, используя только международное право, то потребовались бы десятилетия. Во многих странах парламенты едва ли ратифицировали бы договор с тем же содержанием, что и Заключительный акт СБСЕ.

Существенной новеллой явилось преобразование Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), осуществленное принятием политического, а не правового акта.

Сила воздействия актов СБСЕ была настолько значительна, что многие юристы пытались приблизить их к международному праву. Писали об их квазиправовом характере, а некоторые вообще считали их международно0правовыми актами, несмотря на заявление участников о том, что документы порождают только политические обязательства.

Хельсинкский процесс отнюдь не единственная сфера применения политических норм. Им принадлежит важная роль в решении сложнейшей задачи перестройки международных экономических отношений. Немало примеров их использования в сфере безопасности и др.1 С

помощью политического акта — Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и НАТО 1997 г. — была урегулирована сложная проблема взаимоотношений России с НАТО.

Всвязи с этим нельзя не обратить внимания на новый вид взаимодействия правовых и политических норм. Имеется в виду случай, когда положениям не вступивших в силу договоров придается статус политических обязательств. После подписания второго советско0американского договора об ограничении стратегических вооружений Конгресс США занял негативную позицию, и тогда стороны сделали заявление о том, что они все же будут придерживаться постановлений договора. Иными словами, положениям подписанного договора придали силу политических обязательств и тщательно их соблюдали.

Всентябре 2001 г. главы государств и правительств «восьмерки», откликаясь на события 11 сентября, призвали все страны как можно скорее ратифицировать конвенции ООН о борьбе с терроризмом и «незамедлительно начать применять положения данных конвенций, в том числе еще до их ратификации»2.

Вдипломатической практике получил распространение термин договоренность. Используется он, особенно прессой, в различном смысле. Что же касается его точного смысла, то практика дает основание считать, что под этим понимаются неправовые соглашения различных уровней. Договоренность может быть устной, выраженной в совместном заявлении, в коммюнике или даже в решении смешанной комиссии.

Довольно часто в дипломатической практике и в политологии отмечается значение правил игры, т.е. неписаных политических норм. Иногда их называют элементарными нормами. Даже в период холодной войны руководители государств отмечали, что во взаимоотношениях стран с различным строем эти правила соблюдались в течение многих лет. Высоко оценивается их роль и теоретиками.

Немало авторов полагают, будто правила игры были присущи лишь отношениям холодной войны. Однако дипломатическая практика показывает, что политические нормы, создаваемые молчаливым соглашением, взаимным пониманием, существовали и будут существовать. Так, нападение Ирака на Кувейт помогло установить постконфронтационные нормы относительно применения силы, вызвав немедленное и единодушное его осуждение и применение эффективных санкций ООН.

Правила игры присутствуют во всех видах международных отношений, в которых они нередко сливаются с правилами практики, обыкновения. Их специфика особенно наглядна в важнейших политических отношениях, прежде всего в области безопасности. Это они составили суть соглашения

оспособе сосуществования (modus vivendi) государств двух систем. Это были правила о неиспользовании и неразмещении вооруженных сил в сферах влияния друг друга, о ненарушении существующего равновесия в ощутимой мере. Правила игры предписывали сдержанность и умеренность.

Представляется, что главная задача правил игры состоит в определении поведения, позволяющего государствам обеспечить свои интересы без применения силы. После завершения холодной войны основные правила игры были подтверждены и закреплены в политических актах.

От писаных политических норм правила игры отличаются не только по способу создания и форме, но и по иным параметрам. Они отличаются широтой и подвижностью содержания. Их задача

— регулировать отношения в наиболее деликатных сферах, в которых создание даже политических актов не представляется возможным.

Для функционирования международного права существенное значение имеют определение целей и принципов взаимодействия субъектов, а также их понимание и развитие в соответствии с динамикой международной жизни. Решается эта задача в значительной мере с помощью политических актов. Зафиксированные в этих актах цели, принципы, нормы юридически не имеют значения для международного права, но фактически на его содержание влияют. Более того, они способны определять главные направления действия двух0 и многосторонних международно0 правовых систем.

Существуют и конкретные формы взаимодействия политических и правовых актов и норм. Распространена практика ссылок в международных договорах на политические принципы, документы и т.д. Юридические последствия подобных ссылок не всегда одинаковы. В одном случае политические нормы обретают юридическую силу, в другом лишь подтверждают признание политических принципов или актов1.

Вмеханизме действия международно0правовых норм высок удельный вес политических и моральных средств воздействия. Поэтому нет ничего удивительного в том, что нередко политические и моральные нормы способны заменить правовые.

Распространение политических актов привело к тому, что некоторые юристы начали говорить даже об «эрозии международно0правовых договоров» (В. Венглер, ФРГ). Чем более политический