§ 8. Правопреемство государств

1.Общие положения

Входе истории бывают случаи, когда одно государство делится на два или более новых, когда два государства или более объединяются в одно новое, когда на части территории государства создается новое государство, когда одно государство входит в состав другого, когда часть территории одного государства переходит к другому. Во всех этих случаях возникает вопрос о влиянии изменений на международные обязательства, о судьбе собственности, или, иначе говоря, о правопреемстве.

Правопреемство — это переход прав и обязанностей в результате смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой либо территории.

Уже отмечалось, что в международном праве государство понимается как единство трех элементов: население, территория, власть. Но правопреемство связано именно с изменениями территории. Изменения численности населения или организации власти таких последствий не порождают.

Рассматривая многочисленные случаи правопреемства, нельзя не обнаружить, что государства не придерживались единых правил, все решалось с учетом конкретных условий. Иногда государства расходятся по коренным аспектам правопреемства.

Так, после Второй мировой войны власти ФРГ исходили из того, что «германский рейх как субъект права и историко политическая реальность никогда не переставал существовать». ФРГ рассматривалась как воплощение этого факта. В отличие от этого другие правительства, в том числе и советское, придерживались того мнения, что в результате войны германский рейх прекратил существование, а ФРГ является лишь одной из правопреемниц прежней Германии.

Думается, что отсутствие достаточно единообразной практики и нежелание многих государств связывать себя четкими правилами по вопросам правопреемства объясняют тот факт, что принятые под эгидой ООН две Конвенции о правопреемстве ратифицированы небольшим числом государств. Тем не менее эти Конвенции являются наиболее авторитетными актами в рассматриваемой области и содержат общие ориентиры для решения вопросов правопреемства.

Имеются в виду принятые дипломатическими конференциями Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.

Обе Конвенции весьма осторожно подходят к установлению жестких рамок. Они основаны на принципах «свободного согласия, добросовестности и pacta sunt servanda». На первое место поставлено свободное согласие, подчиненное не конкретным правилам, а общему принципу добросовестности. Вместе с тем должны уважаться международные обязательства.

Конвенции касаются только случаев правомерного правопреемства, осуществляемого в соответствии с международным правом.

2. Правопреемство в отношении договоров

Правопреемство не затрагивает договоров, установивших границы и их режим, а также обязательств относительно пользования любой территорией, установленных в пользу иностранного государства. Так, при воссоединении Германии не была поставлена под сомнение граница по Одеру

— Нейсе, установленная договором между Польшей и ГДР 1950 г.

При переходе части территории от одного государства к другому действует принцип подвижности договорных границ, в соответствии с которым границы действия договора сокращаются или расширяются вместе с границами государства. Или, иначе, договоры государства предшественника утрачивают силу в отношении переданной территории, а договоры государства преемника приобретают силу.

При объединении государств все их договоры сохраняют силу, но применяются лишь к той части территории объединенного государства, в отношении которой они находились в силе в момент правопреемства.

При объединении Сирии и Египта в Объединенную Арабскую Республику это положение было закреплено во Временной конституции ОАР 1958 г.: «Соглашения и договоры остаются в силе в тех региональных рамках, которые были установлены для их осуществления в момент их ратификации в соответствии с нормами международного права». Правомерность такого решения была признана другими государствами. В некоторых случаях они предпочли дополнительно урегулировать конкретные вопросы специальными соглашениями.

Приведенные правила относятся и к случаю, когда одно государство присоединяется к другому, которое сохраняет свою правосубъектность.

Особым случаем в этом плане было вхождение ГДР в ФРГ, в результате чего первая утратила свою правосубъектность, а вторая сохранила. Сложность состояла в том, что общественно#политические и правовые системы, а также международные обязательства этих государств существенно различались. Большие различия были в их международных обязательствах. Поэтому по согласованию с другими заинтересованными государствами было принято следующее положение: международно#правовые договоры, заключенные ГДР, должны рассматриваться с ее партнерами с точки зрения обеспечения доверия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также с учетом компетенции Европейских сообществ.

Более того, должно было учитываться их соответствие принципам свободного, демократического и правового государственного устройства. В результате такого рассмотрения договоры ГДР подлежали сохранению, пересмотру либо аннулированию. Что же касается договоров ФРГ, то они сохранили свою силу и распространили действие на территорию бывшей ГДР. Эти положения были закреплены в договоре об объединении Германии 1990 г.

Если при разделении государства одна из частей продолжает существовать как государство предшественник, то в его договорных отношениях не происходит изменений. Исключением являются те договоры, которые непосредственно связаны с отошедшей территорией. Сказанное относится и к членству в ООН.

Что же касается государства, образовавшегося на отделившейся территории, то по этому поводу имеются две различные позиции. Согласно первой, традиционной, новое государство не несет обязательств по договорам государства предшественника.

В 1947 г. от Индии отделился Пакистан. По этому поводу Секретариат ООН занял следующую позицию: «...в международном статусе Индии нет изменений; она продолжает существовать как государство со всеми договорными правами и обязанностями и, следовательно, со всеми правами и обязанностями члена Организации Объединенных Наций. Отделившаяся территория, Пакистан, будет новым государством; оно не будет обладать правами и обязанностями прежнего государства и, разумеется, не будет членом Организации Объединенных Наций»1.

Иная позиция отражена в Конвенции о правопреемстве в отношении договоров. Договоры государства предшественника сохраняют свою силу и для государств преемников (ч. 1 ст. 34). Практика подтверждает скорее позицию Секретариата ООН.

После распада Югославии вновь образованные государства были приняты в члены ООН. Название «Югославия» сохранила федерация двух республик — Сербии и Черногории, территория и население которой составили около половины территории и численности населения бывшей Югославии. Белград заявил о своем праве занять место Югославии в ООН. Для этого имелись достаточные правовые основания, а также соответствующая практика ООН. Изменения в отношении территории и населения не влияют на правосубъектность государства. Тем не менее после выступлений ряда представителей, обвинивших Сербию в агрессивности и в совершении военных преступлений, заявление Югославии было отклонено.

В резолюции Совета Безопасности от 30 мая 1992 г. говорилось, что «претензия Федеративной Республики Югославии (Сербия и Черногория) на автоматическое продолжение членства бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии в Организации Объединенных Наций не является общепринятой». В другой резолюции Совет счел, что «государство, известное ранее как Социалистическая Федеративная Республика Югославия, прекратило существование». Все это еще раз подтверждает роль политических факторов в решении вопросов правопреемства.

Практике ООН известен случай восстановления членства при отделении государства. В 1961 г. Сирия вышла из ОАР, и ее членство в ООН было возобновлено без затруднений.

Существенной спецификой обладает решение проблемы правопреемства в результате ликвидации СССР. Факт ликвидации был закреплен в ряде документов. В Алма Атинской Декларации стран СНГ 1991 г. говорится: «С образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование». На вопрос о правопреемстве в отношении договоров та же декларация содержала четкий ответ: участники СНГ гарантируют «выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР».

Из этого видно, что все члены СНГ в равной мере рассматривались как правопреемники СССР.

Однако реализация этого решения практически была невозможна. СССР был одной из опор существовавшей международной политической и правовой системы. Особенно велика его роль была в военно политической структуре, а также в системе ООН. Ликвидация СССР поставила все это под угрозу. Ни один из правопреемников не мог претендовать на членство в ООН в порядке правопреемства, не говоря уже о месте постоянного члена Совета Безопасности.

Серьезные трудности в обеспечении своих прав возникали перед Россией. Выход из сложившегося положения был найден в концепции «Россия: государство — продолжатель СССР».

Она означает, что место СССР в мировой политике занимает Россия. Она является основным, генеральным правопреемником Союза, и на нее ложится главная ответственность за выполнение его обязательств. Показательно, что эта концепция была признана международным сообществом и закреплена в международных актах.

Все правопреемники СССР становятся участниками заключенных им многосторонних договоров. Двусторонние договоры сохраняются за Россией. Исключение составляют те случаи, когда договор

непосредственно связан с территорией государства преемника. В первую очередь сохраняют для них полную силу договоры о государственной границе.

Особое положение в отношении правопреемства занимают новые независимые государства, т.е. такие, территория которых являлась зависимой территорией. Венские конвенции закрепили принцип чистой доски (tabula rasa). Новое независимое государство не обязано соблюдать какой либо договор государства предшественника, который в момент правопреемства имел силу в отношении его территории.

Что касается многосторонних договоров, то Венская конвенция о правопреемстве в отношении договоров 1978 г. установила право нового независимого государства путем уведомления определять свой статус. Это правило в общем отражает практику Секретариата ООН, оно создает условия для четкого определения состава участников.

Если речь идет о договоре с ограниченным числом участников, то участие в нем нового независимого государства возможно только с согласия других участников (ст. 17). В первом случае речь идет в основном о договорах, определяющих общие для всех государств нормы, а во втором — о договорах со значительным числом участников по конкретным вопросам. Одностороннее присоединение к ним нового государства может затрагивать права других участников.

Двусторонние договоры государства предшественника остаются в силе только в случае согласия как нового государства, так и другого участника.

Если обратиться к практике новых независимых государств, то окажется, что они, за редким исключением, осознали выгодность сохранения договорных отношений предшественника. Воссоздание системы таких отношений может потребовать от них больших усилий, а оставаться в правовом вакууме невозможно. Даже в этом случае подтверждается обоснованность принципа максимального сохранения международных обязательств с точки зрения не только общего правопорядка, но и интересов отдельного государства.

Новые государства считают себя связанными конвенциями, содержащими общие нормы. Еще большее практическое значение имеет для новых государств сохранение двусторонних договоров государства предшественника. Поэтому нередки случаи, когда такие государства заявляют о практически полном правопреемстве в отношении договоров.

3. Изменения в государственной власти и договоры

Как уже отмечалось, международное право связывает правопреемство с изменением территории. Что же касается изменений в организации и характере государственной власти, то установлено, что они не влияют на обязательную силу договоров. Еще в 1891 г. на Лондонской конференции государства приняли резолюцию, подтвердившую, что, «согласно основному началу, трактаты не теряют своей обязательности, каким бы изменениям ни подвергалась внутренняя организация народов».

Это значит, что ни перемены в форме правления (монархия — республика), ни перемены в форме государственного устройства (федерация — унитарное государство) не влияют на договоры. Это же относится и к неконституционной смене правительств. В последнем случае правительства сами заинтересованы в сохранении договорных отношений и обычно делают заявления о своем намерении соблюдать ранее заключенные договоры. Например, после военного переворота в Нигерии в 1984 г. глава нового правительства заявил, что будут уважаться и соблюдаться договоры прежних правительств.

Особым случаем являются так называемые марионеточные правительства, созданные иностранным государством и являющиеся его инструментом. Немало таких правительств существовало на территории России в годы иностранной интервенции, такого рода «правительства» использовала гитлеровская Германия на оккупированных территориях. Заключенные ими договоры обычно признаются недействительными.

Есть у рассматриваемого вопроса и иной аспект. Вправе ли другая сторона отказаться от договора в случае военного переворота, если он существенно сказывается на внутренней и внешней политике государства? В какой то мере можно опираться на норму, допускающую ссылку на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора, когда «наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия участников на обязательность для них договора» (п. 1 ст. 62 Венской конвенции о праве международных договоров).

Следует также учитывать существующую практику государств подтверждать свою готовность соблюдать договоры со страной, в которой произошел военный переворот. После такого переворота в Сомали в 1969 г. СССР заявил о том, что он будет соблюдать все свои обязательства в отношении Сомали. Аналогичные заявления тогда же сделали Франция, США и др.

Особенно глубокие изменения в государствах происходят в результате социальных революций, которые меняют не только характер власти, но и природу общества. Неизбежно изменяется и

внешняя политика. Естественно, возникает вопрос о влиянии социальной революции на международные обязательства страны.

Французская буржуазная революция подняла на щит лозунг «Суверенитет народов не связан договорами тиранов». Однако показать на практике значение этого лозунга не удалось. Непрерывные войны противопоставили Францию другим государствам, разрушили ее договорные отношения. Пострадала революция. Возможно, иная политика могла бы сохранить революционную Францию. В отличие от политики прогрессивные идеи революционной Франции оказали большое влияние на международное право. Достаточно вспомнить о правах человека, равноправии народов и государств,

атакже многое другое.

Кеще большим переменам в государстве привела Октябрьская социалистическая революция в России. Одним из первых актов Советского государства стал Декрет о мире 1917 г., сформулировавший основы принципиально новой внешней политики, а также мировой политической системы как системы справедливого демократического мира. Целый ряд идей и принципов декрета впоследствии вошли в международное право.

Относительно договоров в декрете говорилось, что отменяется содержание тайных договоров, поскольку оно в большинстве случаев направлено к доставлению выгод русским помещикам и капиталистам, к аннексиям. В.И. Ленин не раз подчеркивал, что речь шла именно о тайных и грабительских договорах. Пункты о добрососедских и экономических отношениях не отклонялись.

Однако практика пошла несколько иным путем. 26 августа 1918 г. был издан Декрет Совета народных комиссаров о прекращении всех договоров с рядом государств. На Генуэзской конференции 1922 г., ссылаясь на Французскую революцию, российская делегация говорила об основном принципе права, согласно которому «правительства и режимы, вышедшие из революции, не обязаны соблюдать обязательств свергнутых правительств».

Иная трактовка вопроса о правопреемстве при революции была изложена в актах многих государств. По мнению английского правительства, «согласно признанным принципам международного права, признание советского правительства России автоматически вводит в силу все договоры, заключенные между обеими странами до Российской революции, за исключением тех, срок которых формально истек».

Довольно скоро стал ясен масштаб ущерба, причиняемого интересам России отказом от договоров. Начинается трудоемкая работа по восстановлению договорных прав. А.В. Сабанин, возглавлявший экономическо правовой отдел НКИД в 1922 г., писал, что Советское государство будет соблюдать основные нормы международного права в своих международных отношениях и будет ссылаться на них в официальных дипломатических актах1.

В ноте полпреда СССР в Китае местному МИД (1925 г.) содержалось требование рассматривать Правительство СССР «в качестве полноправного преемника бывшего российского правительства», выражалась уверенность, что другая сторона «осознает факт полного и всеобъемлющего характера преемственности советского правительства в отношении бывшего российского правительства»2. Столь решительная позиция понятна, так как речь шла о значительной собственности России в Китае, и прежде всего о Китайско Восточной железной дороге (КВЖД).

Уже в 1922 г. правительство настаивало на том, что «никакие международные акты, в свое время подписанные при участии России, не могут быть изменены без такового же участия российского правительства»1. Со второй половины 20 х гг. XX в. СНК издает постановления о признании имеющими силу для СССР целого ряда многосторонних конвенций, в свое время заключенных Россией. Ряд многосторонних конвенций, заключенных Россией, был признан молчаливо, например Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. С самого начала были признаны договоры о границах. В последующие годы советское правительство опиралось на них, отстаивая свои права.

Представляется, что оптимальное решение возникающих при социальной революции проблем следует искать на основе принципов свободного согласия, добросовестности и максимального сохранения международных обязательств. Это подтверждается практикой СССР. В качестве примера можно указать на договор 1925 г. с Германией с перечнем договоров, которые будут считаться действующими.

В иных условиях и по иному решалась проблема прежних договоров другими социалистическими государствами. В Общей программе Народного политического консультативного совета Китая говорилось, что правительство КНР «должно изучить договоры и соглашения, заключенные правительством гоминьдана с иностранными правительствами, и в зависимости от их содержания признать, аннулировать, пересмотреть или перезаключить их». Эта формула близка той, которая была использована Германией в отношении договоров ГДР. В ней не хватает лишь необходимости решения вопросов путем соглашения с другими участниками.

Что же касается европейских социалистических государств, то они и не ставили вопроса о правопреемстве, стремясь сохранить договорные отношения. Договоры прежних правительств

действовали и в их отношениях с СССР вплоть до замены новыми. Все это дало существенные положительные результаты, содействовало упрочению международных позиций новых социалистических государств и защите ими своих прав и интересов.

4. Правопреемство в отношении государственной собственности

Основные нормы по этому вопросу содержатся в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Эти нормы касаются только государственной собственности государства предшественника. Режим правопреемства не распространяется на права и обязательства физических и юридических лиц. Под государственной собственностью государства/предшественника

понимается «имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства предшественника этому государству» (ст. 8).

Внутреннее право по разному решает этот вопрос. Наиболее широк круг государственной собственности в социалистическом государстве. В него входят практически вся экономика, финансы

ит.д. Поэтому круг правопреемства очень широк.

ВДекларации о суверенитете Украины 1990 г. было объявлено, что «весь экономический и научно#технический потенциал, созданный на территории Украины, является собственностью ее народа»1. Тем самым были перечеркнуты законы СССР о праве собственности, несмотря на то что УССР продолжала оставаться его частью. Существование общесоюзной, общей собственности признавалось лишь за собственностью вне пределов Украины.

Иначе решался вопрос другими республиками. Белорусская ССР объявила собственностью народа землю, ее недра, другие природные ресурсы на территории БССР. В Декларации о государственном суверенитете РСФСР говорилось о праве народа на национальное богатство России.

Вдругих государствах основной массив государственной собственности составляет имущество, используемое в официальных целях, государственные здания, средства связи, музеи, военные базы и др.

Вкачестве общего правила переход государственной собственности осуществляется без компенсации, если стороны не договорились об ином (ст. 11).

Наиболее просто вопросы правопреемства решаются при объединении государств. Собственность объединяющихся государств переходит к объединенному государству.

Для более сложных случаев Венская конвенция в качестве основного способа решения проблем правопреемства указывает взаимное соглашение и лишь в случае его отсутствия предлагает свои правила. При передаче части территории государства недвижимая собственность государства предшественника, являющаяся объектом правопреемства, переходит к государству преемнику. Такой же категории движимая собственность государства предшественника переходит к государству преемнику, если она была связана с деятельностью государства предшественника в отношении передаваемой территории (ст. 14). К такой движимой собственности относятся подвижной состав железных дорог, самолеты, автомобили и другие транспортные средства, связанные с передаваемой территорией. К этой же категории относится и соответствующее оружие.

Такие же правила применяются и в других случаях: при отделении части территории и образовании на ней государства, а также при разделении государства. Вопросы решаются путем специальных соглашений Так, в 1993 г. между бывшими союзными республиками СССР было заключено соглашение о разделении инвентарных парков грузовых вагонов и контейнеров бывшего МПС СССР и об их совместном использовании.

Вслучае разделения государства возникает вопрос о правопреемстве в отношении движимой и недвижимой собственности государства предшественника за рубежом. Такая собственность переходит к государствам преемникам «в справедливых долях» (ст. 18). Предусматривается возможность справедливой компенсации.

Страны СНГ заключили в 1991 г. соглашение о собственности бывшего СССР за рубежом. По решению Совета глав государств Содружества от 20 марта 1992 г. был создан специальный орган — Комиссия по правопреемству в отношении договоров, государственных архивов, государственной собственности, долгов и активов бывшего СССР. Деятельность Комиссии подтвердила, что сформулировать общие правила правопреемства невозможно, и она была ликвидирована. В 1992 г. заключено соглашение о распределении всей собственности бывшего СССР за рубежом. В нем были определены доли в процентах для каждого участника, в соответствии с которыми должна распределяться упомянутая собственность. Но и это соглашение не решило большинства проблем.

Вцелях правового обеспечения собственности Российской Федерации за рубежом Указом Президента РФ от 8 февраля 1993 г. «О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом» было определено, что Россия как государство — продолжатель Союза ССР принимает на себя все права на недвижимую и движимую собственность бывшего СССР, находящуюся за рубежом,

а также выполнение всех обязательств, связанных с использованием этой собственности1. Реакция последовала незамедлительно. МИД Украины заявил, что любые односторонние решения по определению своего статуса как продолжателя СССР противоречат нормам международного права и приводят к нарушению прав других государств — субъектов бывшего СССР2.

Все это свидетельствует, что наиболее верный путь — двусторонние соглашения о правопреемстве, позволяющие учитывать специфику каждого случая. Их значение неслучайно подчеркивается Венскими конвенциями о правопреемстве.

В случае создания в результате деколонизации нового независимого государства к нему переходит вся недвижимая собственность государства предшественника на его территории. Недвижимая собственность, принадлежащая территории нового государства и находящаяся за ее пределами, переходит к последнему, если она стала собственностью предшественника в период колониальной зависимости соответствующей территории.

Иная недвижимая собственность государства предшественника, находящаяся за пределами данной территории, если в ее образовании принимала участие данная территория, переходит к преемнику в доле, соответствующей вкладу территории. «За пределами данной территории» означает, что сказанное относится и к соответствующей собственности на территории государства предшественника. Движимая государственная собственность, связанная с деятельностью государства предшественника в отношении данной территории, переходит к государству преемнику (ст. 15).

Практика свидетельствует, что оптимальным путем решения вопросов правопреемства новых независимых государств также является путь взаимных соглашений. Практика довольно богата: например, соглашения между Францией и Марокко 1956 г., между Великобританией и Сьерра Леоне 1961 г., между Великобританией и Ямайкой 1962 г.

5. Правопреемство в отношении государственных архивов

Архивы представляют большую ценность, и не только для научных и культурных целей, но и для организации государства, для его благополучия. Государство представляет единство прошлого, настоящего и будущего. Венская конвенция 1983 г. закономерно посвятила специальную часть архивам.

Предметом правопреемства являются государственные архивы государства/предшественника. Под этим понимается совокупность документов любой давности, произведенных или приобретенных предшественником, которые принадлежат ему согласно его внутреннему праву и хранятся им. В качестве общего правила переход архивов не сопровождается компенсацией (ст. 23).

Правопреемство не касается архивов, которые находятся на территории предшественника, но принадлежат третьему государству согласно внутреннему праву государства предшественника (ст. 24). Думается, что и архивы, принадлежащие третьим странам в соответствии с международным правом, также не могут быть предметом правопреемства. В случае их передачи государство предшественник несет международно правовую ответственность.

Эти вопросы имеют существенное значение для России, в которой находятся архивы некоторых стран, захваченные гитлеровской Германией, а после ее поражения вывезенные в СССР. Основы законодательства РФ об архивном фонде РФ и архивах запрещают вывоз документов из государственных архивов. Вместе с тем предусмотрено, что если договором установлены иные правила, то применяются правила договора (ст. 25). Такие договоры известны, например соглашение с Францией о возвращении архивов.

Конвенция закрепила принцип сохранения целостности государственных архивных фондов. Этот принцип нашел воплощение в Соглашении о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР, заключенном в рамках СНГ в 1992 г.1 Исходя из принципа целостности и неделимости архивных фондов, участники не будут претендовать на фонды, образовавшиеся в результате деятельности высших государственных структур бывших Российской империи и СССР,

которые хранятся «за пределами их территории» (ст. 1).

Одновременно участники взаимно признали переход под их юрисдикцию государственных архивов, включая архивы общесоюзного уровня, находящиеся на их территории (ст. 2). Следовательно, раздел архивов произведен по наиболее простому критерию — территориальному. В этом свете истолкован и принцип целостности фондов.

При объединении государств архивы переходят к объединенному государству. Для всех иных случаев установлены практически общие основные правила. Часть архивов государства предшественника, которая должна находиться на территории государства преемника в интересах нормального управления его территорией, переходит к этому преемнику. Переходит также часть архивов, имеющая непосредственное отношение к территории преемника.