TGP_Lazarev_Lipen

В различные исторические периоды данное направление деятельности государства имело разное значение. В Советском Союзе время особой акти­ визации, подъема деятельности в сфере образования, науки, культуры - так называемая «культурная революция» 20-х годов, когда необходимо было преодолеть неграмотность; в 60-е годы наблюдался размах вузовского и на­ учного движения.

Общая проблема развития культурной функции в настоящее время - ее недооценка, недостаточное финансирование культуры, науки, образования. Такое положение вполне объяснимо трудностями развития социальноэкономической сферы общества, однако негативные последствия этого могут проявить себя в будущем.

Ранее в марксистско-ленинской теории государства и права данное на­ правление деятельности называлось культурно-воспитательной функцией го­ сударства. Государство должно было последовательно внедрять принципы социалистического образа жизни, воспитывать нового человека - человека коммунистического общества, бороться с инакомыслием, утверждать комму­ нистическую идеологию, объясняя все общественные явления с классовых позиций, наконец, готовить классовых бойцов.

Вопрос, который возникает при анализе отечественной юридической литературы советского периода: должно ли государство вообще формировать определенное мировоззрение у своих граждан? Или эта деятельность должна быть отдана на откуп различным негосударственным организациям - поли­ тическим, культурным, религиозным? Здесь мы опять возвращаемся к рас­ смотрению вопроса о пределах деятельности государства. Безусловно, госу­ дарство должно принимать участие в формировании мировоззрения членов общества. Однако, во-первых, следует не навязывать агрессивное классовое мировоззрение, а руководствоваться приоритетом так называемых общечело­ веческих ценностей; во-вторых, необходим отказ от централизации, от огосу­ дарствления образования, науки, культуры, развитие, например, различных негосударственных учебных заведений, разных культурных направлений, в том числе и запрещаемых ранее. Государство, однако, не должно оставаться в стороне, оно должно направлять все эти процессы, поскольку отсутствие контроля за ними может привести к самым разным неблагоприятным явлени­ ям.

(См. ст. 13, 14, 28, 43, 44 Конституции РФ; ст. 4, 15, 16, 31, 49, 51 Кон­ ституции РБ).

Функция охраны правопорядка, прав и свобод граждан - это направле­ ние деятельности государства по борьбе с правонарушениями в целях созда­ ния наиболее благоприятных условий для эффективной реализации прав гра­ ждан, их объединений, органов государства. Правоохранительная деятель­

ность, т. е. деятельность по предупреждению, выявлению, пресечению, рас­ крытию правонарушений (прежде всего преступлений как наиболее опасного вида правонарушений), наказанию и воспитанию правонарушителей, свойст­ венна любому государству. Впрочем, в некоторых утопических теориях, опи­ сывающих общественное устройство будущего и процесс его построения, не находилось место антиобщественному поведению и, соответственно, госу­ дарственной деятельности по борьбе с ним.

Основное в характеристике правоохранительной функциивозмож­ ность государственного принуждения, применение в деятельности государ­ ственных органов принудительных, насильственных методов, необходимых для поддержания порядка в обществе В любом государстве существуют так называемые правоохранительные органы, к которым обычно относят суды, прокуратуру, органы внутренних дел и государственной безопасности.

Правоохранительная функция государства может принимать гипертро­ фированный характер, что подтверждают, например, необоснованные ре­ прессии в СССР в 30-50 годах. Поэтому она должна осуществляться при со­ блюдении принципа строгой законности.

Всовременных условиях значение функции охраны правопорядка, прав

исвобод граждан чрезвычайно велико. Вместе с тем при ее осуществлении возникает очень много проблем. С одной стороны, необходимо изжить не­ достатки, присущие правоохранительной деятельности советского периода, не допустить возврата к прежним жестоким, незаконным методам работы, добиться реального воплощения в эту деятельность начал гласности, закон­ ности, профессионализма. С другой стороны, следует совершенствовать борьбу с правонарушениями с учетом современных тенденций развития об­ щества, изменений количественных и качественных характеристик правона­ рушений. Здесь встают проблемы законодательного и материального обеспе­ чения правоохранительной деятельности, социальной поддержки сотрудни­ ков правоохранительных органов, повышение их социального статуса.

(См. ст. 20-25, 45-54 Конституции РФ; ч. 3 ст. 1, ч. 2, 3 ст. 24, ст. 25-29, 59-62 Конституции РБ).

В качестве самостоятельной функции во многих учебных изданиях обоснованно выделена функция обеспечения общественной безопасности. В

ее содержание входят мероприятия по предупреждению и ликвидации по­ следствий различных неблагоприятных явлений, представляющих угрозу нормальному существованию человека и общества. Под таковыми имеются в виду стихийные бедствия, крупные промышленные аварии, катастрофы, мас­ совые беспорядки, организованная преступность. Данное направление дея­ тельности актуально для многих государств, где в силу климатических уело-

вий и географического положения нередки природные катаклизмы - ураганы, наводнения и т. п.

В Российской Федерации создано специальное ведомство - министерст­ во по чрезвычайным ситуациям, поскольку на огромной территории этого го­ сударства постоянно приходится осуществлять деятельность по ликвидации последствий или стихийных бедствий, или промышленных аварий. Анало­ гичный орган возник впоследствии и в Республике Беларусь. На ее террито­ рии специфика осуществления функции обеспечения общественной безопас­ ности долгое время определялась прежде всего необходимостью решения проблем, связанных с катастрофой на Чернобыльской АЭС.

Внешние функции государства - это основные направления деятельно­ сти государства в его отношениях с другими государствами. Можно выде­ лить две основных внешних функции государства: военную и сотрудничества

сдругими государствами.

Всодержание военной функции государства может входить ведение за­ хватнических войн, оборона страны в военное время, готовность к обороне в мирное время, охрана государственных границ.

Рабовладельческие и феодальные государства проводили, как правило, очень агрессивную внешнюю политику; если соседи оказывались слабее, они в большинстве случаев оказывались завоеванными.

Сейчас каждое государство разрабатывает свою военную доктрину. Ис­ ходя из существовавших ранее идеологических установок в СССР проводил­

ся курс на противоборство с капиталистическими государствами. Весь эко­ номический, научный потенциал работал в первую очередь на развитие воо­ руженных сил Советского Союза. Огромные затраты на вооружение повлек­ ли милитаризацию страны, и соответствующее направление деятельности го­ сударства развивалось неадекватно. В настоящее время военных угроз от конкретных государств нет, однако сохраняются достаточно острые межго­ сударственные, межнациональные противоречия. Современными государст­ вами признана так называемая доктрина «достаточной обороны», суть кото­ рой состоит в том, что вместо количественного паритета вооружений необ­ ходимо обеспечение военного потенциала, достаточного для гарантирован­ ной безопасности. Эта доктрина обеспечивает значительное сокращение рас­ ходов на вооружения, снижает возможность возникновения вооруженных конфликтов.

Для республик бывшего Советского Союза остро стоит проблема кон­ версии оборонных предприятий. В России приняты Основные положения во­ енной доктрины, в соответствии с которыми главное направление реформы вооруженных сил - создание относительно небольшой, но хорошо подготов­ ленной, мобильной армии.

(См. ст. 59, 87 Конституции РФ; ч. 3 ст. 1, ст. 18, 57 Конституции РБ). Функция сотрудничества с другими государствами в различных сферах

деятельности является объективно необходимой для современных госу­ дарств. Мир обрел новое качество, в настоящее время невозможно, да в ко­ нечном счете и не выгодно проводить политику самоизоляции. Согласование усилий в экономической, природоохранительной, правоохранительной, куль­ турной и в других сферах деятельности соответствует интересам каждого го­ сударства. Общая координация сотрудничества между государствами осуще­ ствляется Организацией Объединенных Наций, ее специализированными уч­ реждениями, иными международными организациями, на основе двухсто­ ронних или многосторонних соглашений.

Среди основных направлений межгосударственного сотрудничества следует выделить сотрудничество экономическое; сотрудничество в поддер­ жании мира; сотрудничество в поддержании мирового правопорядка, в борь­ бе с международной преступностью; сотрудничество в природоохранитель­ ной деятельности; сотрудничество в сфере культуры, науки, образования; со­ трудничество в решении демографической, сырьевой, энергетической, про­ блем, в освоении космоса.

(См. ст. 61-63, 79 Конституции РФ; ст. 10-12, 18 Конституции РБ. Для рассмотрения направлений и форм сотрудничества с другими государствами возможен анализ международных договоров, заключенных Российской Фе­ дерацией, Республикой Беларусь (см., например: Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.; Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими Сообществами и их государствами-членами и Респуб­ ликой Беларусь // Ведомости Верховного Совета РБ. 1996. № 1-2. Ст. 2).

Естественно, говорить о внутренних и внешних функциях государства можно только в конкретно-историческом аспекте, поскольку основные на­ правления государственной деятельности находятся в постоянном развитии. Выше перечислены функции современного демократического государства.

Сами функции государства, их содержание и значение изменяются в процессе развития общества. Здесь можно рассматривать: а) функции тради­ ционных государств и функции современных (конституционных государств). Используя формационный подход к истории развития человеческого общест­ ва, возможно также характеризовать функции рабовладельческих, феодаль­ ных, буржуазных (на стадии домонополистического и монополистического капитализма), социалистических и современных государств; б) историю раз­ вития каждой функции государства - время ее появления, изменение содер­ жания и значения с развитием общества и т. д.

Кроме того, существуют и иные подходы к классификации функций го­ сударства по сферам деятельности. В соответствии с ними определяется иной перечень внутренних и внешних функций, отличный от рассмотренного выше.

Иногда говорят о том, что деление функций на внутренние и внешние является условным, поскольку государство соответствующую деятельность внутри страны (например, экологическую) в обязательном порядке сообразу­ ет с деятельностью на международной арене. На этой основе выделяются сферы управленческой государственной деятельности без различения внут­ ригосударственных и межгосударственных аспектов.

Предлагается и единая классификация функций государства, независимо от его типа и сферы деятельности. Говорят о возможности выделения четы­ рех функций, которые осуществляются любым государством:

-экономической (обеспечение нормального функционирования и разви­ тия экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собст­ венности, организации общественных работ, планирования производства, ор­ ганизации внешнеэкономических связей и пр.);

-политической (обеспечение государственной и общественной безопас­ ности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т. п.);

-социальной (охрана прав и свобод всего населения или его части, осу­ ществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, под­ держанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходи­ мых условий труда, его оплаты, быта и т. д.);

-идеологической (поддержка определенной, в том числе и религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.). (См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 241)

Высказываются мнения о том, что перечисленное выше характерно не только и не столько для государства, сколько для общества в целом, так как в осуществлении деятельности по этим направлениям заинтересовано прежде всего общество. Все это представляет собой цели (или задачи) общества как такового. Для государства же характерны те функции, которые вытекают из его основной сущности - осуществления политической власти. В таком слу­ чае государство имеет три (или четыре) основные функции: законодатель­

ную, исполнительную, судебную (надзорную) и их осуществляют соответст­ вующие ветви власти.

Обзор специальной литературы по теме

Следует ознакомиться с основными положениями статьи Л.А. Мо­ розовой, чуть ли не единственной специальной работы по теме, вышедшей в 90-х годах (Морозова Л.А. Функции российского государства на современ­

ном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98-108). Автор дает понятие и выделяет существенные признаки функций государства, раскрывает основ­ ные тенденции развития функций российского государства. По мнению Л.А. Морозовой, современному государству присущи следующие функции: внутренние - обеспечение народовластия, экономическая, социальная, нало­ гообложения, экологическая, охраны прав и свобод граждан, обеспечения за­ конности и правопорядка; внешниеинтеграции в мировую экономику, внешнеэкономического партнерства и государственной поддержки ино­ странных инвестиций, обороны страны, поддержки мирового правопорядка, сотрудничества с другими государствами в решении глобальных проблем со­ временности (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.).

Для более глубокого изучения основных направлений деятельности го­ сударства возможно знакомство с разнообразной литературой как по юриди­ ческим, так и по неюридическим дисциплинам, например, по экономике, по экологическому праву и т. д.

Достаточно большое количество работ так или иначе касаются проблем осуществления экономической функции государства:

Асташкин М.К. Усиление экономической роли государства в период создания материально-технической базы коммунизма. Саратов, 1982. 117 с.

Загайнов Л.И. Социалистическое государство и законы экономики. М., 1975.

Загайнов Л.И. Экономические функции Советского государства. М., 1968. 263 с.

Морозова Л.А. Государство и собственность (Проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1996. № 12. С. 19-32.

Новикова И.В. Рынок и государство: проблемы макрорегулирования. Минск, 1994. 160 с.

Олтеану О.М. Рецензия на: Линотт Д., Местр А., Роми Р. Государствен­ ные службы и экономическое публичное право. Париж, 1992. 369 с. // Госу­ дарство и право. 1994. № 3. С. 158-159.

Социально-экономическая роль социалистического государства / Редкол.: Керимов Д.А. и др. М., 1978. 172 с.

Цивадзе Д. Ю. Развитие экономических функций советского государства. М., 1970. 344 с.

Специальную библиографию по проблемам деятельности государства в социальной сфере см. в обзоре литературы по теории социального государст­ ва в теме «Теория правового государства».

Содержание экологической функции государства раскрыто в следующих источниках (см. также учебную литературу по экологическому праву):

Бутрос Гали. Из доклада на 48-й сессии Генеральной Ассамблей ООН // Государство и право. 1995. № 1. С. 3-15.

Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологи­ ческую безопасность //Государство и право. 1994. № 8-9. С. 118-127.

Бринчук М.М. и др. Проблемы развития системы российского экологи­ ческого законодательства // Государство и право. 1995. № 2. С. 53-66.

Виноградов С.В., Гранин Л.Л. СНГ: Межгосударственные отношения в области охраны окружающей Среды //Государство и право. 1994. № 12.

Концепция экологической безопасности Российской Федерации // Зеле­ ный мир. 1994. № 1.

Краснова И.О. Концепции экологического управления в зарубежном праве // Государство и право. 1995. № 1. С. 137-147.

Возможно знакомство с работами, раскрывающими содержание функ­ ции обеспечения общественной безопасности, см.:

Грязное Л.В. Концепция и конституционные основы института чрезвы­ чайного положения // Государство и право. 1994. № 6. С. 33-43.

Домрин А.Н. Режим чрезвычайного положения, опыт правового регули­ рования в зарубежных странах. М., 1992.

Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно­ правовые вопросы): Сб. ст. М., 1994. 149 с.

Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Го­ сударство и право. 1993. № 2. С. 46-56.

Савичев В.И. Деятельность органов внутренних дел в условиях радиаци­ онной опасности: на материалах БССР / Под ред. Л.Л. Попова. М., 1990. 176 с.

Система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях: Поня­ тийно-терминологический словарь. Минск, 1992.

Чрезвычайное законодательства ФРГ. М., 1969. Характеристика внешних функций государства см.:

Лукашук И.И. Внешняя политика: президент и парламент // Государство и право. 1996. № 7. С. 138-144.

Рогачев А.А. Внешние функции государства социалистического типа. М , 1986.

По проблемам войны и мира рекомендуются:

Арцибасов И.Н., Жданов Ю.Н. Правовые аспекты формирования новой военной доктрины России // Государство и право. 1993. № 4. С. 3-9.

Арцибасов И.Н., Казанчев Ю.Д Международный симпозиум, посвящен­ ный «праву войны» //Государство и право. 1994. №4. С. 146-153.

Бекмурзаев Б.А. Миротворческая роль России в урегулировании воору­ женных конфликтов в СНГ //Государство и право. 1994. № 12. С. 3-11.

Зайцев А.А., Чудновский Н.Е., Юшков С.В. О проекте концепции военно­ правовой реформы в Вооруженных Силах Российской Федерации // Государ­ ство и право. 1996. № 1. С. 23-31.

Коломийцев В.Ф. О некоторых концепциях международных отношений //Государство и право. 1994. № 12. С. 81-88.

Кукушкина А.В. Действие норм международного права в период воору­ женных конфликтов //Государство и право. 1994. № 1. С. 102-108.

Литература ко всей теме

Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического госу­ дарства. Саратов, 1979.

КаскЛ.И. Функции и структура государства. М., 1969.

Пахоленко Н.Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства: Сб. ст. М., 1993. С. 28-38.

Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и пра­ во. 1997. №2. С. 24-32.

Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970.216 с.

Черноголовкин Н.В. Функции советского государства в период развер­ нутого строительства коммунизма. М., 1960. 192 с.

Тема 4. АППАРАТ ГОСУДАРСТВА

§1. Понятие и назначение аппарата государства.

§2. Принципы организации и деятельности аппарата государства.

§3. Понятие и виды органов государства.

Обзор специальной литературы по теме.

§ 1. Понятие и назначение аппарата государства

Структурой, которая обеспечивает выполнение государством своих функ­ ций, является государственный аппарат.

Аппарат государства - это система всех, наделенных властными полномочиями органов государства, созданных для решения стоящих перед ним задач и осуществления его функций.

Государственный аппарат состоит из различных по названию, значению, компетенции органов (см. параграф 3 настоящей темы). Все вместе они обра­ зуют определенную систему, функционирующую на основе единых принци­ пов (см. параграф 2). Сам государственный аппарат, принципы его организа­ ции и деятельности постоянно развивались по мере усложнения общества.

В традиционных государствах государственный аппарат относительно несложный. Создаются различные по названию, компетенции, срокам пол­ номочий органы, однако вся полнота власти находится, как правило, у мо­ нарха, - именно этот государственный орган является основным. От монарха зависит окончательное решение практически любого вопроса, в том числе и входящего в компетенцию иных государственных органов, а также их созда­ ние или упразднение. В конституционных государствах государственный ап­ парат более сложный, он базируется на совершенно иных принципах органи­ зации и деятельности, причем один из основных - разделение властей.

Каким образом государственный аппарат осуществляет управление об­ ществом? Сначала происходит регуляция общественных отношений при по­ мощи права: издаются нормативные акты, в которых содержатся нормы пра­ ва. Все граждане, их организации, должностные лица и государственные ор­ ганы должны подчиняться нормам права, реализовывать их в своем правовом поведении. Необходимо следить также за тем, чтобы эти правила не наруша­ лись. Таким образом, выделяют три основных формы деятельности государ­ ственных органов: правотворческую, направленную на разработку и издание нормативно-правовых актов; правоисполнителъную - как форму властной деятельности органов государства по реализации норм права; правоохрани-

тельную - форму правовой деятельности государства, обеспечивающую со­ блюдение правовых норм.

Осуществляя функции государства, государственные органы использу­ ют как методы убеждения, рассчитанные на сознательное исполнение пред­ писаний государственной власти, так и методы принуждения, предусматри­ вающие в случае необходимости возможность применения насилия.

В учебной и научной литературе нередко содержится анализ соотноше­ ния понятий «аппарат государства» и «механизм государства». Довольно распространена следующая точка зрения: механизм государства состоит из аппарата государства, куда входят органы государственной власти (законода­ тельные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные), а также госу­ дарственных организаций (учебных, научных, лечебных и др.) и так называе­ мых материальных придатков (армия, органы охраны правопорядка, испра­ вительно-трудовые учреждения и др.).

Существует также научная позиция, в соответствии с которой под аппа­ ратом государства понимаются все органы государства в статике, а под меха­ низмом государства - те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государ­ ства, говорят прежде всего о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государстванепосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимодей­ ствии между собой.

Отдельные авторы считают понятия «аппарат государства» и «механизм государства» примерно равнозначными, не вдаваясь в терминологические споры. Другие в аппарат государства включают только те структурные под­ разделения, которые обслуживают работу государственных органов.

§2. Принципы организации и деятельности аппарата государства

Вданном параграфе будут рассмотрены принципы, т. е. основопола­ гающие начала, положения, идеи, которые находятся в основе организации и деятельности аппарата государства. Сама категория «принцип» используется теорией государства и права (как и иными науками) для характеристики са­ мых разных юридических явлений: принципов права, принципов правотвор­ чества, принципов юридической ответственности и т. п. Известное высказы­ вание Гельвеция - «знание принципов возмещает незнание некоторых фак­ тов» - подтверждает важность изучения принципиальных, основополагаю­ щих начал любой деятельности.

Внастоящее время в современных конституционных государствах дея­ тельность государственных органов строится на принципах гуманизма, демо­