TGP_Lazarev_Lipen

кратическую, сверхреспубликанскую, сверхфедеративную конституцию и по­ вергать с ее наиндивидуальнейшей историей, душой и природой в хаос бес­ смысленного и бестолкового распада, который только и мог закончиться тира­ нией бессовестных интернационалистов! Сколь прав был один из составителей избирательного закона в Учредительное собрание, говоривший через три года (1920) с горем и ужасом: «О чем мы тогда думали? Что мы делали? Ведь это был просто психоз! Мы стремились превзойти в демократичности все известные конституции - и погубили все!» (Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948-1954 годов. В 2 т. Т. 1. М., 1992. С. 47^48).

Как считают авторы написанной в 1994 году, в преддверии принятия Кон­ ституции РБ, статьи «Нужна ли Беларуси президентская форма правления?», «...для Республики Беларусь наиболее приемлемым и естественным путем фор­ мирования новой государственности является путь установления парламентской республики. Она в большей степени отвечает народному духу, представлениям нашего народа о демократии.» (Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А. Нужна ли Бе­ ларуси президентская форма правления? // Народная газета. 1994. 16 февр.). Ес­ ли Россия на протяжении своего исторического развития почти всегда являлась абсолютной монархией и имела сильную центральную власть, то сейчас ей вполне соответствует президентская республика. В Беларуси практически не было чувства сильной центральной власти, ведь Беларусь, почти не имея исто­ рии собственной самостоятельной государственности (поскольку входила в со­ став других государств), тем не менее всегда пользовалась значительной авто­ номией. И наиболее адекватная форма правления для Республики Беларусь - не президентская, а именно парламентская республика.

В последние годы происходят изменения в теоретическом понимании формы правления, поскольку появляются такие модели организации высших органов государственной власти, которые не представляется возможным с полной уверенностью отнести к той или иной группе в соответствии с тради­ ционными классификациями. Выше уже говорилось о трудностях, возни­ кающих при проведении четких границ между абсолютной и дуалистической, между дуалистической и парламентарной монархиями, между парламентски­ ми, полупрезидентскими и президентскими республиками. Кроме того, в форме правления конкретных государств иногда сочетаются монархические и республиканские принципы.

Ранее речь шла о выборах монархов в Объединенных Арабских Эмира­ тах и Малайзии, а ведь выборность (в противоположность наследованию) главы государстваважнейший признак именно республиканской формы правления. Известны также республики с пожизненными президентами. В свое время такая ситуация, характерная для монархий, имела место, к приме­ ру, в Центрально-Африканской Республике, в Тунисе. Функционирование высших органов власти в современных западных конституционных монархи­ ях и в парламентских республиках принципиально не различается.

В развитых странах различия между монархией и республикой практически не имеют значения; по степени демократичности порядка управления та же мо­ нархия Великобритания мало чем отличается от республики Франции. Однако в развивающихся государствах эти различия могут быть принципиальными (см.: Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 30).

В связи с этим конституционалисты пытаются уточнить понятие формы правления, найти новые подходы классификации государств по этому при­ знаку.

При аграрном строе значение формы правления сводилось лишь к определе­ нию того, каким образом замещается должность главы государства: в порядке наследования или путем выборов. По мере разложения феодализма и перехода к индустриальному строю, сопровождавшемуся ослаблением власти монархов, появлением и укреплением народного (национального) представительства, фор­ мы правления стали обогащаться: наибольшую значимость приобрел не тот факт, наследственный или выборный глава государства в стране, а то, как орга­ низуются отношения между главой государства, парламентом, правительством, как взаимно уравновешиваются их полномочия, - словом, как устроено разделе­ ние властей. И сегодня при анализе формы правления конкретного государства нас прежде всего интересует не провозглашение республики или монархии, а то, какая разновидность республики или монархии установлена (см.: Конституци­ онное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 1).

По мнению В.Е. Чиркина конституционно-правовой институт формы прав­ ления состоит из следующих слагаемых: 1) нормы и практика, относящиеся к разновидностям, структуре, правовому положению органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти; 2) нормы и практика, характе­ ризующие отношения между названными выше органами государства; 3) нормы и практика прямой и обратной связи управляемых с основными органами управления (см.: Сравнительное конституционное право. С. 457-459).

§ 3. Форма государственного устройства

Форма государственного устройства - это политико-территориаль- ное устройство государства, характер взаимоотношений между цен­ тральными и местными властями.

Решать абсолютно все задачи, стоящие перед государством, из центра нецелесообразно, а во многих случаях и невозможно. Поэтому территория государства после определенного порога численности населения и размеров территории делится на части, каждая из которых имеет свои органы власти и управления. Характер взаимоотношений между центральными и местными органами и составляет проблему государственного устройства.

Она возникла после того, как увеличившиеся размеры территории госу­ дарства, далеко вышедшей за рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией.

В период абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны - систему единиц, на ко­ торые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из цен­ тра должностные лица или органы власти. Деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и адми­ нистративные задачи - интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т. д. В более крупных государствах административнотерриториальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохра­ няя свою обособленность, включались в крупные. Объединение мелких фео­ дальных государств приводило к тому, что прежние государства превраща­ лись в территориальные единицы нового крупного государства, носящие ис­ торический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государ­ ственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили определенные государ­ ственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии) (см.:

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 353— 354).

Возможны различные варианты взаимоотношений между центральными и местными властями. По форме государственного устройства различают унитарные и федеративные государства. Кроме того, в теории государства и права традиционно определенное внимание уделяется различным видам объ­ единений государств: конфедерациям, содружествам, сообществам и т. п.

Унитарным (unus (лат.) - один) является единое государство, части которого не обладают признаками государственности. К унитарным го­ сударствам относится, например, Республика Беларусь, что закреплено в час­ ти I статьи 1 Конституции РБ: «Республика Беларусь - унитарное демократи­ ческое социальное правовое государство».

Унитарное государство делится на административно-территориальные единицы. Они не обладают политической самостоятельностью, хотя в эконо­ мической, социальной, культурной сферах могут наделяться значительной компетенцией для управления соответствующей территорией с учетом ее осо­ бенностей. Как правило, административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус, равное положение по отношению к госу­ дарству в целом (это симметричные унитарные государства). Если же на той или иной территории существуют достаточно яркие национальные, истори­ ческие, культурные или иные особенности, которые обуславливают специфи­ ческие подходы к управлению данной территорией, может иметь место поли­ тическая или административная автономия (это асимметричные унитарные

государства). Права у органов административной автономии несколько шире, чем у органов обычных административно-территориальных единиц, но гра­ ницы самостоятельности автономий устанавливают высшие органы государ­ ства. Административно-территориальное деление может быть двух-, трехили четырехзвенным. Его не имеют вообще только некоторые крайне малые государства.

Унитарное государство характеризуется единой структурой государст­ венного аппарата на всей территории страны. Компетенция высших органов ни юридически, ни фактически не ограничена компетенцией местных орга­ нов. В зависимости от административно-территориального деления государ­ ства действует один уровень высших органов государства и один или не­ сколько уровней местных органов.

В унитарном государстве существует единое гражданство, администра­ тивно-территориальные единицы собственного гражданства не имеют. Есть одна конституция, единое законодательство; нормотворческая деятельность местных органов носит подчиненный, подзаконный характер.

Унитарные государства можно разделить на децентрализованные, отно­ сительно децентрализованные и централизованные с точки зрения соотноше­ ния компетенции высших и местных органов, участия первых в формирова­ нии вторых. Здесь прослеживается связь с различными моделями организа­ ции местного самоуправления.

Федерация (foedus (лат.) - союз) - сложное союзное государство, час­ ти которого обладают признаками государственности.

Федерации могут быть образованы или в результате договора (иногда он заключается в письменной форме) между ранее независимыми государства­ ми, или путем присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной самостоятельности, или вследствие развития стремлений к обретению государственности в административно-территори­ альных или автономных единицах унитарных государств.

В мире сейчас насчитывается около двадцати федераций. Это в боль­ шинстве своем достаточно крупные государства, расположенные на всех ма­ териках - Австрия, ФРГ, Россия, Индия, Малайзия, Нигерия, Танзания, США, Канада, Мексика, Аргентина, Бразилия, Австралия и т. д. После второй ми­ ровой войны число федераций значительно возросло. В последние десятиле­ тия наблюдаются процессы как ликвидации (стали унитарными государства­ ми Индонезия, Ливия, Уганда; распались СССР, ЧССР), так и возникновения (Бельгия - 1993 г., Эфиопия - 1994 г.) федеративных государств.

Субъекты, т. е. составные части федерации, в большей или меньшей степени обладают признаками самостоятельных государств, одновременно и федерация - единое суверенное государство. В связи с этим при конструиро­

вании и теоретическом осмыслении различных моделей федеративных госу­ дарств возникает немало практических и теоретических проблем.

В некоторых федеративных государствах составляющие их государст­ венные образования имеют свои конституции (США, Мексика, ФРГ, СССР) и свое гражданство (США, СССР, т. е. здесь двойное гражданство). В отдель­ ных федерациях эти признаки самостоятельной государственности у субъек­ тов федераций отсутствуют (Индия, Нигерия, Пакистан). Существуют также проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов федераций.

Основная отличительная особенность построения государственного ап­ парата в федеративных государствах - наличие двух уровней высших госу­ дарственных органов - федерации в целом и субъектов федерации. Союзный парламент, как правило, двухпалатный, обычно здесь принята следующая модель: верхняя палата отражает интересы субъектов федерации, от каждого субъекта федерации в нее входит равное количество депутатов вне зависимо­ сти от численности населения; нижняя палата избирается всем населением федерации.

Охраной внешних границ федерации занимаются федеральные погран­ войска, обороной федеративного государствафедеральные вооруженные силы.

В случае отсутствия согласия по каким-либо вопросам между централь­ ной властью и органами политико-территориальных единиц чрезвычайно остро встает проблема суверенности федеративных государств и субъектов федераций. Суверенность власти, по определению, означает ее верховенство

инезависимость на какой-либо территории, а в принципе - неограниченность

инеделимость. Если мы называем государствами и федерацию, и субъекта федерации, получается, что на одной и той же территории будут действовать две суверенные организации власти, а это уже нонсенс. Можно ли в этом случае вообще говорить о двух суверенных государствах или только об од­ ном суверенном государстве? Но тогда что первично: суверенитет субъекта федерации или суверенитет федерации в целом? Если признать, что первичен суверенитет федерации и что окончательное разрешение любого вопроса за­ висит от федеральных органов, то в этом случае не имеют большого смысла все претензии субъектов федерации на самостоятельную государственность. Если же отдать первенство суверенитету субъектов федераций, то это в ко­ нечном счете подорвет целостность федерации как единого государства. Из­ вестно высказывание французского государствоведа начала XX века А. Эсмена относительно того, что федеративное государство разбивает суверенитет.

Интерес к этой непростой проблеме обострился в конце 80-х - начале 90-х годов, когда начались процессы, которые привели к распаду СССР и об­

разованию СНГ. Отечественные ученые пытались разрешить эту проблему самыми разнообразными способами. Утверждалось, что полным суверените­ том наделена только федерация. Суверенитет субъектов федерации ограни­ чен (прежде всего суверенитетом федерации), и поэтому субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова. Теоретически до­ пускали суверенитет субъекта федерации, но только если за ним признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Кстати говоря, большинство зарубежных конституций не называют субъекты федераций су­ веренными.

Известна и противоположная точка зрения, которая состоит в абсолюти­ зации суверенитета субъектов федераций.

Одной из теоретических проблем явилась необходимость различать по­ нятия «суверенитет» и «компетенция». Суверенитет - это качество, свойство государства, он не может быть ограниченным. Ограниченной может быть только компетенция (количественный показатель), но это не исключает суве­ ренности государства. С другой стороны, суверенитет предполагает прежде всего неподчиненность власти. Поэтому получили распространение идеи так называемого кооперативного федерализма, согласно которым являются го­ сударствами и суверенны и федерация в целом, и субъект федерации, по­ скольку отношения между ними строятся на принципах кооперации, сотруд­ ничества, согласования интересов, они не основаны на подчинении одного государства другому.

Заслуживает внимания концепция ограниченного, «разделенного» суве­ ренитета. Суверенитет федерации в целом и субъекта федерации взаимно ог­ раничивают друг друга, отношения между ними строятся на основе принципа «трех сфер полномочий». В соответствии с этим принципом существуют ис­ ключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов федерации и полномочия субъектов федерации. В рамках своих полномочий федерация и субъекты федерации являются суверенными. Рас­ смотрим принцип «трех сфер полномочий», обратясь к Конституции Россий­ ской Федерации 1993 года (подробнее об этом см., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 224-237).

Исключительные полномочия федерации составляет круг вопросов, ко­ торым занимаются только федеральные органы. Как правило, к таким вопро­ сам относится лишь то, что необходимо и достаточно для установления и за­ щиты суверенной государственной власти федерации, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал.

В соответствии со статьей 71 Конституции РФ 1993 года в ведении Россий­ ской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные про­ граммы в области государственного, экономического, экологического, социаль­

ного, культурного и национального развития Российской Федерации; установ­ ление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, тамо­ женное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; феде­ ральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся мате­ риалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель­ ность в космосе; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы; су­ доустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-ис- полнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, граж­ данско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; право­ вое регулирование интеллектуальной собственности; метеорологическая служ­ ба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статисти­ ческий и бухгалтерский учет и некоторые другие вопросы (подробнее см. текст соответствующей статьи).

Совместные полномочия федерации и субъектов федерации. Здесь од­ ними и теми же проблемами занимаются и федеральные органы, и органы субъектов федерации. Это, как правило, те проблемы, которые в полной мере не могут быть разрешены отдельно ни федерацией, ни ее субъектами. Здесь выработаны соответствующие юридические процедуры сотрудничества, при­ нятия совместных решений.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (республики, края, области, города феде­ рального значения, автономная область, автономные округа) находятся: обеспе­ чение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим погранич­ ных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, вод­ ными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окру­ жающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ко­ ординация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвида­ ция их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, за­ конодательство о недрах, об охране окружающей среды; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые другие вопросы (подробнее см. текст соответст­ вующей статьи).

Полномочия субъектов федерации. Это полномочия, необходимые для решения разнообразных проблем местного значения.

В соответствии со статьей 73 Конституции РФ 1993 года вне пределов веде­ ния Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ ции субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Отдельный вопрос - обладают ли субъекты федерации правом сецессищ т. е. правом свободного выхода из федерации? Современные зарубежные конституции не предусматривают такого права. Более того, в федеративных государствах оно рассматривается даже в негативном плане - как подрыв це­ лостности суверенного государства. В конституционном законодательстве многих федеративных государств установлены гарантии их целостности, а попытки выхода из состава федерации подавлялись преимущественно воо­ руженным путем (в США в 1861-1865 гг., в Мексике в 30-х гг. XX в., в Ниге­ рии в 70-х гг.). Известны и успешные (хотя и незаконные) попытки сецессии- в 1965 году отделился Сингапур от Малайзии, в 1971 году на террито­ риях, принадлежавших Пакистану, образовалось государство Бангладеш. В Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 годов было закреплено право выхода союзных республик из состава СССР, что было связано с содержащимся в работах В.И. Ленина обоснованием права наций на самоопределение вплоть до отделения. До начала 90-х годов оно не использовалось, однако во време­ на «перестройки» выступало в качестве формально-юридического основания сепаратистских претензий: в 1991 году Латвия, Литва и Эстония вышли из состава СССР.

Федеративная форма государственного устройства крайне разнообразна. По-разному могут называться и федерации: Соединенные Штаты Америки, Федеративная Республика Германия, Российская Федерация, Швейцарская Конфедерация, Союз Советских Социалистических Республик, Объединенная Республика Танзания, Королевство Бельгия и т. д.; и субъекты федерацийштаты, кантоны, провинции, земли, республики и т. д. Различно и количество субъектов федераций: 50 в США, 25 в Индии, 16 в ФРГ, 10 в Канаде, 3 в Бельгии.

В зависимости от принципа образования существуют национальногосударственные федерации (которые строятся с учетом национальных осо­ бенностей населения, но их относительно немного, это Эфиопия, Бельгия,

СССР) и административно-территориальные федерации (это США, Брази­ лия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия). Ни первый, ни второй прин­ ципы образования федераций нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы, каждый может быть применен с учетом конкретной ситуации (подробнее см.: Сравнительное конституционное право. С. 481-483).

Федерации, состоящие из обладающих одинаковыми полномочиями субъектов, называют симметричными (СССР). В случае различия правового статуса составных частей это асимметричная федерация (Россия). Абсолют­ но симметричных федераций, даже при одинаковом названии их субъектов, в настоящее время не существует, поскольку и в этом случае имеются особен­ ности в правовом положении составных частей сложного государства. Мож­ но говорить лишь о наличии относительно симметричных федераций.

Возможны различные варианты взаимоотношения между центральной федеральной властью и органами субъектов федерации. По этому критерию различают относительно централизованные федеративные государства со значительными полномочиями федеральных органов, они приближаются к унитарным государствам (СССР); и относительно децентрализованные феде­ ративные государства - со значительными полномочиями субъектов федера­ ции.

Какая форма государственного устройства самая лучшая? Как правило, так вопрос вообще не ставился. На решение проблемы унитарного или феде­ ративного устройства государства очень часто влияние оказывала не столько целесообразность, сколько нерациональные факторы - сложившиеся истори­ ческие условия, политическое заимствование, подражание, колониальное воздействие и т. п.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочти­ тельной системы организации управления. Так, концепция дуалистического фе­ дерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции США 1787 года, заключалась в идее равновесия между федераци­ ей и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешива­ ются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных кон­ ституций, в частности, германский Основной закон (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 366).

Иногда в литературе высказывается точка зрения, согласно которой на­ ряду с унитаризмом и федерацией существует и третья форма территориаль­ но-политического устройства - так называемое «регионапистское государст­ во». К нему относят гибридные формы, занимающие промежуточное поло­ жение между автономией и субъектом федерации, которые существуют, к примеру, в Италии, Испании, Шри-Ланке (см.: Сравнительно конституцион­ ное право. С. 481).

Проблемы политико-территориального устройства чрезвычайно слож­ ны, они далеко не исчерпываются материалом данного параграфа.

Заметим, что в последние годы в литературе само понятие «форма госу­ дарственного устройства» подвергается критике, и уже наметилась тенденция к исключению его из научного оборота. Термин «государственное устройст­ во» кроме употребления в узком специально-юридическом смысле (см. опре­ деление) может использоваться и более широко - как характеристика в целом государственного строя страны. Именно это обстоятельство и предопределя­ ет его не вполне удачное применение в узком смысле. Взамен предложены понятия «территориальная организация публичной власти», «территориаль- но-политическая организация государства», однако отмечается, что для обо­ значения системы взаимоотношений между центральной государственной властью и действующими в территориальных составных частях органами публичной власти полностью адекватный обобщающий термин еще не най­ ден (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 352-353; Сравнительно конституционное право. С. 468-469).

Теория государства и права обычно обращается к теоретическим осно­ вам не только унитаризма и федерализма, но и объединений государств. Прежде всего рассмотрению подлежат конфедерации.

Конфедерация - (в переводе с латинского означает «сообщество»)- объединение государств для решения каких-либо политических, воен­ ных, экономических, социальных задач.

Классический пример конфедеративного союзаСоединенные Штаты Америки с 1781 до 1787 года (а фактически - до 1791, когда вступили в силу первые 10 поправок к Конституции США). Конфедерацию в первой половине XIX века - с 1815 по 1848 год - образовывали швейцарские кантоны (в этой связи отметим, что официальное название этого государства - Швейцарская Конфедерация - не отражает его федеративного устройства и носит истори­ ческий характер). С 1958 по 1961 год существовала Объединенная Арабская Республика - конфедерация Египта и Сирии; а в 80-е годы - конфедерация Гамбии и Сенегала.

Субъекты конфедерации сохраняют суверенитет практически в полном объеме. Они продолжают иметь собственные государственные органы, граж­ данство, территорию, свою конституцию и законодательство, свои источники дохода; самостоятельно осуществляют власть на своей территории. Некото­ рое ограничение суверенитета касается только тех сторон деятельности, ко­ торые повлекли добровольное объединение данных государств.

Конфедерация создается, как правило, на договорной, добровольной ос­ нове для решения определенных задач (политических, военных, экономиче­ ских, социальных и т. д.). Юридическое оформление конфедеративного сою­ за происходит путем заключения договора: так, образование союза между 13 американскими штатами провозгласили «Статьи конфедерации» 1781 года.