TGP_Lazarev_Lipen

законодательства в целом тяготеет к системе права, поскольку обусловлена последней, однако отрасли законодательства не всегда совпадают с соответ­ ствующими отраслями права.

Система законодательства характеризуется как единством, так и много­ образием, т. е. достаточно большим количеством нормативных актов, раз­ личных по названию, по юридической силе, по характеру содержащихся в них предписаний. Единство системы законодательства проявляется в том, что она базируется на единых принципах права. Кроме того, система законода­ тельства имеет иерархическую структуру. Это означает, что каждый норма­ тивный акт занимает строго определенное место в соответствии со своей юридической силой; в законодательстве определена компетенция каждого государственного органа по изданию нормативно-правовых актов, определе­ ны их виды для каждого вида органов. Иерархическое построение системы законодательства - это ее вертикальная структура, а разграничение на отрас­ ли - это горизонтальная структура.

§ 2. Понятие и виды правотворчества

Нормативные акты, в которых содержатся нормы права, создаются в определенном порядке. Принятие нормативных актов не происходит стихий­ но, этому предшествует значительная подготовительная работа.

Правотворчество - это деятельность компетентных государствен­ ных органов, направленная на создание, изменение или отмену право­ вых норм путем принятия нормативно-правовых актов.

Издавая нормы права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других. Правотворчество является необходимым процессом для организации государствен­ ного управления обществом, для регулирования общественных отношений.

Правотворчество следует отличать от процесса правообразования. Пра­ вотворчеством не ограничивается весь сложный процесс образования права. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте норма­ тивных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном пра­ вовом поведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа. Их оставалось только документально оформить, придать им офици­ альную силу. Таким образом, в процессе правообразования можно условно выделить две фазы:

1. Возникновение потребностей в правовом регулировании обществен­ ных отношений, а иногда и формирование самых необходимых правил пове­ дения без участия органов государства (объективный процесс).

2. Правотворческая деятельность компетентных государственных орга­ нов (сознательно-волевой процесс). Именно эта сознательная, официальная деятельность и будет далее рассматриваться.

Виды правотворчества. Основная классификация проводится в зави­ симости от субъектов правотворчества. В зависимости от этого критерия обычно различают следующие виды правотворчества.

Правотворческая деятельность компетентных государственных органов. Это наиболее распространенный, наиболее целесообразный, наиболее после­ довательный вид правотворчества. По своему определению правотворчест­ во - деятельность именно государственных органов. В пределах своей ком­ петенции нормативные акты издают практически все государственные орга­ ны.

Непосредственное правотворчество народа в ходе референдума. В соот­ ветствии с частью 3 статьи 3 Конституции РФ «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (см. также ч. 2 ст. 32, п. в ст. 84 Конституции РФ). В Республике Беларусь на кон­ ституционном уровне проведение референдума регулируется более подробно (см. гл. 2 «Референдум (народное голосование)», ст. 73-78 Конституции РБ). Но и в случае принятия решения на референдуме государственные органы не устраняются от участия в правотворческой деятельности: им поручаются все организационные подготовительные процедуры, а также подсчет голосов. Принятие решений на референдуме - достаточно специфический вид право­ творческой деятельности, в связи с которым возникает немало интересных проблем: определение круга вопросов, которые целесообразно выносить на народное голосование, особенности их формулирования, необходимость уче­ та мнения меньшинства и т. п.

Две следующих разновидности правотворчества существовали на протяже­ нии десятилетий в бывшем СССР, поэтому их не стоит обходить молчанием. Речь идет о правотворчестве общественных организаций и о совместном право­ творчестве государственных органов и общественных организаций.

Правотворческая деятельность общественных организаций. Здесь обычно говорят о санкционированном и делегированном правотворчестве. Санкциони­ рованное правотворчество - это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями; в ряде случаев закон предусмат­ ривал такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций; впрочем, далеко не все авторы признавали за подобными процеду­ рами значение правотворчества. Делегированное правотворчество - это осуще­ ствление правотворческой деятельности общественными организациями по по­ ручению компетентных государственных органов. Во времена существования

СССР делегированное правотворчество связывалось с передачей общественным организациям отдельных функций государственных органов. Например, проф­ союзы имели право издавать нормативные акты в области охраны труда, управ­

ления социальным страхованием (см. подробнее Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 112-117. Правотворчество общественных организаций не следует пу­ тать с их деятельностью по регулированию своих внутриорганизационных от­ ношений, в процессе которой издаются не правовые, а корпоративные нормы.)

До конца 80-х годов была широко распространена также совместная право­ творческая деятельность государственных органов и общественных организа­ ций. Особое значение имели, например, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, например: Совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР и ВЦСПС «Об усилении работы по укреплению со­ циалистической дисциплины труда» от 28 июня 1983 г. Издание подобных до­ кументов было призвано в то время придать содержащимся в них нормам двоя­ кую поддержку - со стороны государства и со стороны общественных организа­ ций.

§ 3. Принципы правотворчества

Процесс создания нормативно-правовых актов в современном демокра­ тическом государстве строится на принципах законности, справедливости, научности, демократизма, гласности.

Законность правотворчества. При рассмотрении этого принципа следу­ ет иметь в виду два момента. Во-первых, каждый нормативный акт должен приниматься государственным органом только в пределах его компетенции, только в установленном соответствующими нормативными актами проце­ дурном порядке. Во-вторых, принципу законности должно удовлетворять и содержание нормативно-правового акта, не должно быть противоречий с уже принятыми нормативными актами, обладающими по сравнению с ним более высокой юридической силой.

Справедливость. Этот принцип относится прежде всего к содержанию нормативных актов. Понимание справедливости всегда было разным: когдато вполне справедливыми считались и кровная месть, и принцип талиона, и сословное неравенство. Сейчас справедливость конкретизируется, как прави­ ло, указанием на идеи гуманизма, равенства граждан перед законом и т. п.

Научность правотворчества. Здесь также можно выделить по меньшей мере два момента. Во-первых, должны учитываться научные рекомендации при разработке текста конкретного нормативно-правового акта, при созда­ нии, изложении норм права (как с технико-юридической, так и с содержа­ тельной стороны) с целью наиболее эффективного регулирования общест­ венных отношений. Поэтому правотворческие органы должны иметь в своем составе или привлекать к подготовке проектов нормативно-правовых актов профессионалов - как ведущих юристов-ученых, так и юристов-практиков. Во-вторых, необходима научная разработка основ стратегии правотворчест­ ва. Речь идет прежде всего о планировании правотворческих работ. Для уст­

практикакогда государство предоставляло гражданам определенные права, налагало определенные обязанности, устанавливало меры юридической ответ­ ственности за их невыполнение, однако не предоставляло возможности ознако­ миться с данными правовыми нормами - противоречит концепции правового государства, общепризнанным принципам современного международного об­ щения.

В Итоговом документе Венской встречи представителей государств-участ- ников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. говорится о том, что государства-участники СБСЕ обязуются «эффек­ тивно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности... и поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все зако­ ны, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам.» (Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 81).

Комитет конституционного надзора СССР 29 ноября 1990 г. принял заклю­ чение о том, что опубликование законов и других нормативных актов, касаю­ щихся прав, свобод и обязанностей граждан, т. е. доведение их до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов. Законода­ тельство союзных республик в той части, в которой оно прямо или косвенно до­ пускает вступление в силу неопубликованных республиканских нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, объявлялось не соответствующим Конституции СССР и международным актам о правах чело­ века и в этой части утрачивающим силу с момента принятия указанного заклю­ чения. Ранее принятые, но не опубликованные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежали опубликованию соответст­ вующими государственными органами в трехмесячный срок со дня принятия названного заключения. Предполагалось, что такие нормативно-правовые акты, не опубликованные до 1 марта 1991 г., утратят свою юридическую силу. Анало­ гичный документ четырьмя годами позже (этот разрыв объясняется примерно таким же временным промежутком в образовании органа конституционного контроля) принял и Конституционный Суд РБ (см.: Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 9 ноября 1994 г. «О применении в Республике Бе­ ларусь неопубликованных либо не доведенных до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом нормативных актов государственных орга­ нов» // Народная газета. 1994. 18 нояб.).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязан­ ности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». В соответствии с частью 4 статьи 7 Кон­ ституции РБ «нормативные акты государственных органов публикуются или до­ водятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом».

Принцип гласности правотворчества не должен наносить ущерб интересам государства и граждан. Поэтому вполне допустима возможность не публиковать отдельные решения высших органов государственной власти, содержащие госу-

дарственную и служебную тайну, а также сведения, разглашение которых может нанести ущерб интересам граждан, организаций и государству. Такие акты до­ водятся только до сведения организаций и граждан, на которых распространяет­ ся их действие (см., например: Василевич Г.А. Верховный Совет Республики Беларусь: Правовые вопросы деятельности. Минск, 1993. С. 164-165.)

Кроме того, принцип гласности правотворчества указывает на то, что важнейшие нормативно-правовые акты недопустимо готовить кулуарно, уз­ ким кругом специалистов. Проекты конституций, кодексов, иных значитель­ ных документов желательно доводить до сведения научной общественности, публиковать в средствах массовой информации для всеобщего ознакомления

иобсуждения.

Всвете расширения возможностей для ознакомления с содержанием нормативно-правовых актов заслуживает внимания и всестронней поддержки деятельность негосударственных организаций по неофициальному изданию и распространению наиболее важных нормативных документов.

§ 4. Стадии правотворческого процесса

Правотворчество как процесс состоит из отдельных действий. В самом общем плане в правотворческом процессе можно выделить следующие ста­ дии:

1.Подготовка проекта нормативно-правового акта.

2.Принятие (прохождение) нормативно-правового акта.

3.Введение в действие нормативно-правового акта.

Внаучной литературе высказаны различные взгляды относительно выделе­ ния стадий правотворчества, их содержания. Обзор некоторых точек зрения см.: Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 52-61.

Содержание каждой стадии правотворческого процесса зависит прежде

всего от вида принимаемого нормативно-правового акта. В законодательном процессе, например, важное место отводится законодательной инициативе, право на нее получает конституционное закрепление. Оно предполагает обя­ занность законодательного органа рассмотреть вопрос об издании соответст­ вующего закона, если инициатива исходит от субъекта названного права. В других случаях субъекты правотворческой инициативы, как правило, не ука­ зываются.

1. Стадия подготовки проекта нормативно-правового акта. На этой ста­ дии прежде всего принимается решение компетентного государственного ор­ гана о необходимости издания документа, о выработке проекта, о включении его в план правотворческих работ, о создании комиссии (или о поручении подготовить проект уже существующим органам или структурным подразде­

лениям того или иного органа государства) и т. д. Затем начинается разра­ ботка (текста) проекта нормативно-правового акта. В содержательном отно­ шении это один из важнейших этапов правотворческого процесса. Именно здесь должны быть найдены и сформулированы положения, которые в даль­ нейшем станут нормами права. На данном этапе ведется работа специальных органов, постоянных или временных, необходимо участие специалистов. Обязательной процедурой может быть согласование проекта нормативно­ правового акта с государственными органами, не участвующими в его разра­ ботке, но имеющими к разработанному проекту самое непосредственное от­ ношение (например, министерства финансов, юстиции и т. п.). В случае под­ готовки достаточно важного документа предусматривается его предвари­ тельное обсуждение, ознакомление с содержанием проекта нормативно­ правового акта для максимального учета общественного мнения, мнений всех заинтересованных сторон. Эта процедура может предусматривать, например, проведение заседаний подготовительных комиссий с привлечением специа­ листов или представителей заинтересованных сторон; рецензирование проек­ та учебными и научно-исследовательскими учреждениями, иными государст­ венными и негосударственными организациями; обсуждение проекта наибо­ лее важных нормативных актов в средствах массовой информации - в печа­ ти, на радио и телевидении и тому подобные мероприятия. Первая стадия за­ вершается доработкой проекта нормативно-правового акта. Текст проекта нормативно-правового акта редактируется окончательно перед внесением на рассмотрение правотворческого органа. Для этого в особых случаях (напри­ мер, при окончательной доработке проектов конституций) может создаваться специальный орган - редакционная комиссия.

2. Содержание второй стадии правотворческой деятельности - принятие (прохождение) нормативно-правового акта - зависит в первую очередь от то­ го, каким органом государства (единоначальным или коллегиальным) при­ нимается официальный документ. В первом случае проект подписывается руководителем, хотя и здесь не исключены более сложные варианты, напри­ мер, при возвращении проекта нормативно-правового акта на доработку. Принятие нормативно-правовых актов коллегиальным органом, например, парламентом, представляет собой уже более длительный и более структури­ рованный процесс, в котором можно выделить следующие этапы: внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого орга­ на - эта стадия заканчивается включением проекта нормативно-правового ак­ та в повестку дня; обсуждение проекта нормативно-правового акта; доработ­ ка проекта нормативно-правового акта; принятие нормативно-правового акта.

При принятии закона парламентом его обсуждение проходит как в ко­ митетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат, где законопроект

при положительных результатах голосования становится законом. Обсужде­ ние на пленарных заседаниях называется чтением законопроекта, и во мно­ гих государствах при принятии закона предусмотрены три обязательных чте­ ния. При первом чтении депутаты решают, необходим ли вообще предлагае­ мый документ. Второе чтение предполагает тщательное, детальное обсужде­ ние законопроекта: идет работа над его содержанием, принимаются либо от­ клоняются поправки, возможно голосование и по отдельным статьям, разде­ лам документа. В третьем чтении законопроект обсуждается и принимается в целом.

Свои особенности имеет и принятие решений на референдуме.

3. Последняя стадия правотворчества -.введение в действие норматив- но-правового акта. Существует и иная точка зрения, в соответствии с которой выделяются только две перечисленные выше стадии. Однако большинство авторов склоняются к тому, что правотворческий процесс не может считаться полностью завершенным без включения в него различных процедур, совер­ шаемых с уже принятыми нормативно-правовыми актами до вступления их в юридическую силу: подписания, регистрации, официального опубликования или иных способов официального доведения содержания принятого норма­ тивно-правового акта до его адресатов и т. п. Многие нормативно-правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию - помещению в официальное издание, на которое можно ссылаться (см. один из принципов правотворчества - гласность).

Содержание заключительной стадии правотворчества также в большой степени зависит от вида принимаемых нормативно-правовых актов.

Представляет интерес анализ заключительной стадии законотворческого процесса. Официальный текст принятого закона подписывается главой государ­ ства. Во многих странах этот акт является составной частью механизма сдержек и противовесов, хотя, например, в Испании, ФРГ это просто формальная проце­ дура, поскольку отказаться от подписания закона глава государства не может. Отказ от подписания закона - вето - может быть абсолютным и отлагательным. Абсолютное вето, когда к рассмотрению закона парламент более не возвраща­ ется, ушло в прошлое. При отлагательном вето парламент вновь рассматрива­ ет закон с возражениями главы государства или без таковых. Отлагательное ве­ то преодолевается повторным принятием закона, при этом может быть необхо­ димо квалифицированное большинство голосов. Если в одних странах преодо­ леть вето главы государства достаточно трудно (например, в США это довольно действенный инструмент в руках президента, было преодолено лишь около трех процентов вето), то в других - относительно несложно. После подписания закон подлежит официальному опубликованию - помещению его полного подлинного текста в официальном издании. В зарубежном конституционном праве активно используется термин «промульгация закона», под которым понимается или санкционирование законопроекта главой государства и опубликование закона в

официальном вестнике (т. е. рассмотренные выше процедуры), или же издание главой государства специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Данный акт в официальных изданиях публикуется перед текстом промульгируемого закона.

§ 5. Систематизация нормативно-правовых актов

Для лучшего нахождения правовых норм и ориентации в нормативном материале нормативно-правовые акты определенным образом группируются или даже перерабатываются.

Систематизация нормативно-правовых актовэто деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых нормативно­ правовых актов или их сборников.

Значение научно обоснованной систематизации нормативных актов ве­ лико как для правотворческой деятельности (можно выявить несогласован­ ности, пробелы в нормативном материале и быстро их устранить), так и для правоприменителей (можно быстро найти нужную норму права, уяснить ее смысл). Традиционно различают три формы систематизации нормативно­ правовых актов: инкорпорацию, кодификацию и консолидацию.

Инкорпорация - такая форма систематизации, при которой проис­ ходит объединение различных нормативно-правовых актов в сборники, расположение их в определенном порядке.

Инкорпорация может проводиться как уполномоченными на то государ­ ственными органами, так и частными лицами (в основном научными работ­ никами или правоприменительными органами в учебных целях или для удов­ летворения потребностей практики). В первом случае она называется офици­ альной, во втором - неофициальной. К официальным инкорпорированным сборникам (например, Собранию законодательства Российской Федерации, Ведомостям Национального Собрания Республики Беларусь) следует обра­ щаться при уточнении текста нормативного акта.

Нормативно-правовые акты могут объединяться в сборники по различ­ ным признакам (критериям). Если нормативно-правовые акты группируются в той последовательности, в которой они принимались, т. е. по времени при­ нятия, то такую инкорпорацию называют хронологической (например, Со­ брание законодательства Российской Федерации, Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь). Если же в сборники сведены вместе нормативные акты, в которых содержатся нормы права, регулирующие определенную однородную сферу общественных от­ ношений, то это систематическая инкорпорация (см., например: Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов: Сборник

нормативных правовых актов. М., 1996. 102 с.; см. также: Действующие за­ коны Республики Беларусь о труде / Сост. А. Соснов. Минск, 1995. 128 с., включает КЗоТ РБ и еще три закона, в которых содержатся нормы трудового права: «О коллективных договорах и соглашениях», «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)», «О занятости населения Рес­ публики Беларусь»).

Систематическая, или предметная инкорпорация более удобна, поскольку позволяет легче находить необходимый нормативный материал. Высшей фор­ мой предметной инкорпорации является свод законов - систематический сбор­ ник расположенных в определенном порядке законов и важнейших подзакон­ ных нормативных актов. Продолжительное время в XIX-XX веках действовал Свод законов Российской империи, состоявший из 15-ти, а в последующем - и 16-ти томов. Свод законов как результат тщательной предметной инкорпора­ ции - документ для практики чрезвычайно важный и полезный, однако работу над его созданием следует начинать лишь при стабильных общественных отно­ шениях и, соответственно, при стабильном законодательстве. По мнению В.К. Ба­ баева, уже сейчас очевидно, что работа по созданию Свода законов СССР и ана­ логичного Свода законов, изданного в России, оказалась преждевременной, а с распадом Союза - и бесполезной (см.: Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 337).

Противоположная позиция аргументирована в специальном исследовании, изданном в 1997 году. В нем рассмотрены также проблемы, возникающие в процессе подготовки свода законов Российской Федерации (см.: Поленина С.В., Колдаева Н.П. О своде законов Российской Федерации. М., 1997. 56 с.).

Кодификация - такая форма систематизации, при которой проис­ ходит коренная переработка нормативного материала, объединение его в новые, единые, внутренне систематизированные нормативно-право- вые акты.

При кодификации изменяется содержание нормативных актов: отменя­ ются устаревшие нормы права, вводятся новые; многие нормы переформули­ руются; устраняются повторы, противоречия, ликвидируются пробелы и т. д. Именно этим данная форма систематизации отличается от инкорпорации. В содержание кодификации входит, таким образом, в качестве необходимого элемента и правотворческий процесс. Кодификация связана с совершенство­ ванием законодательства. В результате кодификации появляются крупные, внутренне систематизированные и согласованные нормативные акты, чем достигается наилучшее качество правового регулирования общественных от­ ношений. Кодифицированный (или кодификационный) нормативно-правовой акт может именоваться по-разному: и законом, и положением, и уставом, и как-то иначе, хотя для обозначения именно такого документа выработан спе­ циальный термин «кодекс». Большинство кодифицированных актов направ­ лены на детальное и всестороннее правовое регулирование соответствующих