TGP_Lazarev_Lipen

Иногда конфедерации называют государственными образованиями, но это не вполне точный термин: следует четко определить, являются они госу­ дарствами или нет. Конфедерация не обладает признаками государства, это не государство, а союз государств. Для достижения поставленных целей в конфедерации создаются необходимые органы управления, которые могут издавать нормативные акты, принимать управленческие решения. Однако в предмет ведения конфедерации входит ограниченный круг вопросов. Обра­ зуются только те органы, которые необходимы для решения задач, стоящих перед конфедерацией. Органы конфедерации формируются, как правило, высшими органами государств, входящих в конфедерацию.

Есть особенности и в процедуре принятия актов конфедерации, которые выражаются прежде всего в достаточно широких полномочиях у представи­ телей субъектов конфедерации.

Вконфедерациях нет единого конфедеративного гражданства. Нет и единой территории конфедерации: есть только территории субъектов конфе­ дерации, они сами ее и охраняют. Оборона конфедерации (если это еще и во­ енный союз) осуществляется союзной армией, но последняя состоит из воин­ ских формирований субъектов конфедерации.

Конфедерации не обладают суверенитетом. У органов конфедерации есть полномочия в определенных сферах, но они настолько ограничены, что ни о какой суверенности не может быть и речи.

Вконфедерациях нет конституции и законодательства: есть только до­

говор о создании конфедерации, подписанный представителями всех субъек­ тов конфедерации. Органам конфедерации предоставляется право издания нормативных документов, но они носят рекомендательный характер или же для вступления в юридическую силу должны быть одобрены высшими орга­ нами субъектов конфедерации.

Конфедеративные налоги не устанавливаются, как правило, нет и общей конфедеративной собственности. Финансовые средства, необходимые для решения стоящих перед конфедерацией задач, объединяются по соглашению субъектов конфедерации. Органы конфедерации находятся на территории одного из субъектов конфедерации, который обеспечивает их работу, предос­ тавляет необходимую собственность.

Субъекты конфедерации имеют право сецессии, т. е. право свободного выхода из конфедерации. А выход из состава федеративного государства рассматривается как подрыв его целостности, что было показано выше.

Если мы обратимся к истории, то заметим, что конфедерации являются не очень устойчивыми образованиями. Как и государства, конфедерации соз­ даются для управления делами общества, однако слишком ограниченные полномочия конфедеративных органов делают это управление весьма за­

труднительным, а в некоторых случаях и невозможным. Поэтому конфедера­ ции являются временным союзом, который может эволюционировать в двух направлениях. Если возникает потребность в более эффективной организации управления, конфедерация при необходимости перерастает в федерацию (США, Швейцария). Конфедерация может прекратить свое существование, если задачи, поставленные этим союзом, оказались выполненными, или же в случае возникновения серьезных противоречий среди субъектов конфедера­ ции.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, во второй половине двадцатого столетия заметно разнообразнее стали формы межгосударственных объединений. Можно указать на следующие основные виды: а) содружество наций (типа Британского содружества); б) сообщества конфедеративного типа (двух- и четырехсторонние объединения России с другими государствами); в) содру­ жество независимых государств (СНГ и Европейский союз с конфедератив­ ными элементами); г) конфедерации (в прошлом - США, Швейцария, в по­ следние десятилетияСенегамбия); д) универсальные объединения госу­ дарств (типа ООН); е) институциональные межгосударственные объединения (типа Межпарламентского Союза); ж) функционально-целевые объединения государств (типа Совета Европы, МОТ, ЮНЕСКО); з) федерации - террито­ риальные, национально-территориальные, этнические (см.: Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 2. С. 24-32). Эта классификация далеко не бесспорна, однако она наглядно демонстрирует сложность проблемы объединений государств, которая не исчерпывается изучением основных характеристик конфедераций.

Исследование участия унитарных и федеративных государств в различ­ ного рода союзах приобретает в современных условиях для России и Респуб­ лики Беларусь особую актуальность. Интересен анализ интеграционных про­ цессов, наблюдаемых как в отношениях между этими двумя государствами, так и в рамках Содружества Независимых Государств (см. обзор специальной литературы по теме, а также учредительные и иные документы СНГ, Договор об образовании Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1996 г., Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., Устав Союза Беларуси и Рос­ сии).

§ 4. Политический режим

Политический режим - это совокупность приемов и методов, при помощи которых осуществляется государственная власть.

В различных учебных и научных изданиях этот элемент формы государ­ ства может именоваться по-разному: и государственным, и государственно­

политическим, и политико-правовым режимом, однако все эти категории ха­ рактеризуют одно и то же явление.

В каждом конкретном государстве складывается свой политический ре­ жим, имеются свои особенности осуществления государственной власти. Все же по определенным общим признакам политические режимы можно разде­ лить на две большие группы - авторитарные и демократические режимы.

Принято считать, что в более широком смысле изучаемая категория ха­ рактеризует не столько деятельность государства, сколько атмосферу всей политической жизни, господство в ней или жестких, авторитарных, или же демократических методов властвования.

Основные характеристики авторитарного политического режима вы­ глядят следующим образом:

отсутствие, ограничение или ликвидация прав и свобод граждан; отсутствие, ограничение деятельности или ликвидация представитель­

ных органов государства; отсутствие контроля со стороны населения за осуществлением власти,

формирование ее институтов через закрытые каналы; сосредоточение всей полноты власти в руках одного человека (монарха,

диктатора), нескольких лиц или одного органа; жесткие командно-административные, а иногда и террористические ме­

тоды осуществления государственной власти, произвол, насилие; отсутствие, ограничение деятельности или ликвидация прогрессивных

(как правило оппозиционных) политических партий и общественных органи­ заций;

политический монизм - господство одной идеологии (религиозной или псевдонаучной), возведенной в ранг государственной;

отсутствие или ограничение сферы гражданского общества, сферы сво­ бодного выражения интересов.

В теории государства и права нередко выделяют и анализируют кон­ кретные исторические разновидности авторитарного политического режима (деспотический, тиранический, тоталитарный, фашистский и т. д.). Так, то­ талитарное государство - это всеохватывающая, всеконтролирующая, все­ проникающая власть, которая стремится к полному контролю над всеми сфе­ рами жизни общества (экономической, политической, духовной), которая по­ глощает гражданское общество. Тоталитаризм ярко проявил себя в XX веке. Он характеризуется наличием одной официальной идеологии, одной правя­ щей партии, крайним централизмом в управлении, усилением органов испол­ нительной власти и прежде всего - карательных органов, применением неза­ конных насильственных методов по отношению к населению.

Основные характеристики демократического политического режима: наличие гарантированных прав и свобод граждан; нормальное функционирование представительных учреждений, народ -

единственный источник государственной власти; контроль населения за принятием политических решений;

разделение властей; всей полнотой власти в государстве не обладает ни один орган;

ограничение государственного насилия преимущественно сферой от­ клоняющегося поведения граждан, деятельность правоохранительных орга­ нов основана прежде всего на строгой законности;

свободная деятельность оппозиционных политических партий, разнооб­ разных общественных организаций;

политический плюрализм - свободное выражение интересов всех соци­ альных групп общества (а его показатели - деятельность различных полити­ ческих партий и общественных организаций);

наличие гражданского общества.

В рамках демократического политического режима выделяют либераль­ ный, или либерально-демократический, который был характерен для запад­ ных государств в XIX веке, а в настоящее время существует во многих разви­ вающихся странах. При таком режиме провозглашены права и свободы гра­ ждан, однако они практически не гарантированы вследствие недостаточного экономического развития и низкого культурного уровня большинства насе­ ления.

Многими исследователями отмечается связь политического режима с экономической сферой жизни общества. В слаборазвитых в экономическом отношении государствах невозможно достижение реальной демократии, - им почти всегда соответствует та или иная разновидность авторитарного поли­ тического режима. И наоборот: высокий уровень экономического развития является предпосылкой проведения в жизнь демократических принципов го­ сударственности.

Авторитарные политические режимы существовали в традиционных го­ сударствах. Переход к демократическим политическим режимам начался в период буржуазных революций, в эпоху становления современной государст­ венности, и продолжается до настоящего времени.

Между крайними разновидностями политических режимов - авторитар­ ным и демократическимсуществует огромное количество переходных форм, тяготеющих либо к авторитаризму, либо к демократии. Они складыва­ ются в обществах, осуществляющих революционные или эволюционные пре­ образования в том или ином направлении.

Как представляется, в юридической науке, и тем более - в обществен­ ном правосознании пока не выработано адекватных подходов к оценке раз-

сти, демократические процедуры принятия решений громоздки, дорогостоя­ щи и в конечном счете неэффективны, - и в итоге отсутствует компетентное и качественное руководство обществом со стороны государства (см., напри­ мер: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. 533 с.).

В XX веке больше говорят о неучастии избирателей в выборах (абсенте­ изме), о недоверии к политикам, о том, что реально власть все равно нахо­ дится у правящей элиты, которая приспособилась к демократическим требо­ ваниям (считая их своего рода «правилами игры», которые необходимо со­ блюдать) и имеет, например, возможность оказывать решающее влияние на исход выборов, референдумов, манипулируя общественным мнением при помощи средств массовой информации (см., например: Шумпетер Й. Капи­ тализм, социализм и демократия. М., 1995; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий //Государство и право. 1997. № 2. С. 29).

Апология авторитаризма в условиях современной политической ситуа­ ции в Российской Федерации и в Республике Беларусь чревата обвинениями в определенных политических пристрастиях, однако научная объективность требует здесь хотя бы кратких пояснений. Дело в том, что в странах со слабо развитой экономикой, в условиях нестабильной политической ситуации так называемые «мягкие» авторитарные режимы (когда граждане ограничивают­ ся в политических правах, как правило, не допускается деятельность полити­ ческой оппозиции, однако государство воздерживается от применения край­ него насилия, террористических методов по отношению к населению) пока­ зали свою ценность и жизнеспособность. В условиях определенного ограни­ чения демократических свобод эффективнее осуществляется государственное управление, быстрее развивается экономическая и социальная сфера общест­ ва. Подобная ситуация наблюдалась на протяжении десятилетий второй по­ ловины XX века во многих государствах Латинской Америки.

Впрочем, в 90-е годы заметна тенденция к демократизации существую­ щих там политических режимов. Для более подробного знакомства с полити­ ческой обстановкой в латиноамериканских странах можно обратиться к пуб­ ликациям в журнале «Латинская Америка» за несколько последних лет, (см., например: Клеченов Г.Е. Парагвай на пути от диктатуры к демократии // Ла­ тинская Америка. 1995. № 6; Лаптев Е. Опасное наследие XX века // Латин­ ская Америка. 1995. № 10; Альберто Фухимори: «Борьба с нищетой - самое главное» // Латинская Америка. 1994. № 5; Альберто Фухимори: «Я, деспот во благо Перу» // Литературная газета. 1993. № 15. С. 14; Кагарлицкий Б.Ю. Латиноамериканские сюжеты в российской политике // Латинская Америка. 1995. №6).

Однако только лишь на основе изложенного материала не следует де­ лать скоропалительных выводов. Соединенные Штаты Америки, многие за­

падноевропейские государства представляют собой вполне процветающие демократии; авторитаризм, страшный в своих крайних проявлениях, отнюдь не симпатичен и в «мягких» формах. Поставленные проблемы, безусловно, нуждаются в более тщательном научном исследовании.

Хотелось бы обратить особое внимание на одну из первых монографий постсоветского периода, специально посвященных проблеме соотношения двух крайних разновидностей политического режима: Ковлер А.И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. М., 1997. 102 с. Автор говорит о том, что исторических спор между тоталитаризмом и демократией еще не завершен. Происходящие сейчас в странах Центральной и Восточной Евро­ пы, странах СНГ, Китае, Монголии, Вьетнаме процессы вновь и вновь воз­ вращают к проблеме жесткой альтернативы: экономический рост или демо­ кратия (см.: Ковлер А.И. Указ. соч. С. 100-101).

§5. Общие проблемы понимания категории «форма государства»

Вучебной литературе по теории государства и права утвердилась рас­ смотренная выше триада, которая составляет содержание формы государст­ ва: форма правления, форма государственного устройства и политический режим. В научных источниках высказаны самые различные суждения, под­ тверждающие или модифицирующие «классическое» понимание формы го­ сударства или же вообще отвергающие ценность данной конструкции.

Отдельные авторы, рассматривая содержание формы государства, оста­ навливаются только на форме правления, поскольку считают, что это основ­ ной формальный признак, характеризующий государственность. Другие ог­ раничиваются исследованием проблем формы правления и формы государст­ венного устройства. Высказано и предложение, не получившее, впрочем, поддержки, добавить к трем элементам формы государства и четвертый - по­ литическую динамику, отражающую изменения в форме правления, форме государственного устройства и политическом режиме. Все же наиболее рас­ пространенной в настоящее время в теоретической литературе является точка зрения, согласно которой выделяются три «классических» элемента формы государства; говорится о том, что их нельзя изучать изолированно друг от друга, что все они - три взаимосвязанных аспекта единой характеристики го­ сударства.

Несколько выпадает из комплексного понятия «форма государства» та­ кой ее элемент, как политический режим. Если и форма правления, и форма государственного устройства - это собственно формальные характеристики государственности, то относительно политического режима возникают со­ мнения, поскольку при его описании указываются и содержательные аспекты государственности.

Высказана и заслуживает внимания точка зрения, в соответствии с кото­ рой политический режим - это характеристика не столько формы, сколько сущности государства. Иногда форма правления и форма государственного устройства называются внешней формой государства, а политический ре­ жим - внутренней. При рассмотрении государства в статическом (организа­ ционном) и динамическом (функциональном) аспектах в первом случае в ка­ честве формы государства будут выступать форма правления и форма госу­ дарственного устройства, а во втором - политический режим. Политический режим признается иногда ведущим элементом в форме государства, так как он имеет решающее влияние на две другие ее стороны, является для них об­ щей политической предпосылкой. Любые изменения в методах осуществле­ ния государственной власти - в сторону демократии или наоборотнеиз­ бежно отражаются на форме правления и (хотя и в меньшей степени) на форме государственного устройства (см.: Комаров С.А. Общая теория госу­ дарства и права: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1995. С. 50).

В 90-е годы новые подходы к проблеме формы государства предлагают прежде всего конституционалисты. В одном из учебников по конституционному праву зарубежных стран (см.: Конституционное (государственное) право зару­ бежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 1-2 / Отв. ред. Б А. Страшун. М., 1993-1995) три элемента формы государства рассматриваются отдельно друг от друга в са­ мостоятельных темах. При таком вполне имеющем право на существование подходе обычно указывается на то, что конструкция «форма государства» была выработана советской юридической наукой прежде всего для того, чтобы ком­ плексно продемонстрировать принципиальные различия между социалистиче­ ским и буржуазным государством. В настоящее время изучение проблем формы правления, формы государственного устройства и политического режима в рам­ ках формы государства большого познавательного смысла не имеет. Здесь от­ сутствует новый уровень знаний, ведь, к примеру, никаких классификаций госу­ дарств именно в зависимости от комплексного критерия - формы государства - не проводится.

Противоположный и также весьма интересный подход к проблеме содер­ жится в изданиях «Элементы сравнительного государствоведения» (автор В.Е. Чиркин) и «Сравнительное конституционное право» (автором соответст­ вующей главы является также В.Е. Чиркин).

Анализ норм основных законов, конвенциональных соглашений, конститу­ ционной и политической практики свидетельствует о том, что комплексный конституционно-правовой институт формы государства в обобщенном виде со­ стоит из следующих слагаемых: 1) конституционные писаные, неписаные (кон­ венциональные) нормы и соответствующая практика, относящиеся к структуре основных органов государства (например, существование или отсутствие пар­ ламента), их разновидностям (например, монарх, единоличный президент, кол­ легиальный президент) и их правовому положению; 2) нормы и практика, отно­ сящиеся к организации территории государства, то есть к политико-территори­

альному устройству (унитаризм, федерализм, автономия, «регионалистское го­ сударство», «ассоциированные государства») и административно-территориаль­ ному делению (виды административно-территориальных единиц и правовое по­ ложение территориальных коллективов); 3) нормы и практика, относящиеся к методам деятельности органов государства - «прямые» связи (предписания, доз­ воления, стимулы, запреты, ответственность, а в более широком плане - наси­ лие, либерализм, компромисс, консенсус и др.); 4) нормы и практика, характери­ зующие внутренние связи и отношения между «элементами», между органами государства (например, ответственность правительства перед парламентом, пе­ ред президентом, перед тем и другим), между государством и территориальны­ ми единицами (штатами, автономными образованиями, административнотерриториальными единицами, представляющими территориальные коллективы и не представляющие таковых); 5) нормы и практика, характеризующие внеш­ ние, «обратные» связи: участие населения, граждан, их объединений в деятель­ ности государственного аппарата. В соответствии с предложенными критерия­ ми выделяются три основных формы государства: поликратическая («много­ властная»), монократическая («единовластная») и сегментарная, занимающая промежуточное положение между ними. Каждая из них может иметь и респуб­ ликанскую, и монархическую форму правления, унитарное и федеративное тер­ риториально-политическое устройство, разный государственный режим (см.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 449—454, здесь содержится и характеристика каждой формы государства в соответствии с предложенной классификацией; см. также: Чиркин В.Е. Элемен­ ты сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 23-24).

Обзор специальной литературы по теме

Как уже отмечалось, новые подходы к осмыслению проблем формы го­ сударства предлагаются в изданиях по конституционному праву зарубежных стран:

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1993-1995.

Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. 729 с.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. 568 с.

Литература ко всей теме

ЛагиинА.Г Развитие форм социалистического государства. М., 1965. Петров B.C. Тип и формы государства. Д., 1967.

Петров B.C. Сущность, содержание и форма государства. М., 1971. Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и пра­

во. 1997. №2. С. 22-32.

Фарберов Н.П. Социалистического государство и его исторические формы. М., 1967.

Хабибулин А.Г. Научные основы типологии государства: вопросы тео­ рии и практики. СПб., 1997. 305 с.

Чиркин В.Е. Формы государства, переходного к социалистическому ти­ пу. М., 1966. 224 с.

Чиркин В.Е. Формы социалистического государства. М., 1973. 272 с. Чиркин В.Е. и др. Формы государства в буржуазных странах Латинской

Америки / В.Е. Чиркин, А.А. Тихонов, С.В. Рябов. М., 1982. 192 с.

Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. 152 с.

Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996. 112 с.

Чиркин В.Е. Переходное постсоциалистическое государство: содержа­ ние и форма //Государство и право. 1997. № 1. С. 4-11.

По проблеме формы правления см.:

Благож Й. Форма правления и права человека в буржуазных государст­ вах. М., 1985.

Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А. Нужна ли Беларуси президентская форма правления? // Народная газета. 1994. 16 февраля.

Каминский С.А. Институт монархии в странах Арабского Востока. М., 1981.

Монархии Европы: Судьбы династий / Ред., сост. Н.В. Попов. М., 1996. 623 с.

Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регуля- тивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. №11. С. 3-11.

Степанов И.М. Парламентская демократия и выбор формы правления // Конституционный строй России: Сб. ст. Вып. 2. Вопросы парламентского права. М., 1995. С. 16-25.

Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве //Государство и право. 1994. № 1. С. 109-115.

Возможно обращение к трудам русских мыслителей, сторонников мо­ нархической идеи, см.:

Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Ста­ тьи 1948-1954 годов. В 2 т. М., 1992.

Солоневич И.Л. Народная монархия. М., 1991. 512 с. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992.