Metod (2559)

СИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПУТЕЙ СООБЩЕНИЯ (НИИЖТ)

А.А. Макарцев

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО РЕЖИМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Новосибирск

2012

1

ПРЕДИСЛОВИЕ

В настоящее время выборы стали неотъемлемым элементом современного демократического государства, позволяющим народу осуществлять власть, принимать участие в формировании органов публичной власти. Избирательное право и законодательство о выборах рассчитаны на необходимость постоянного применения и охватывают своим влиянием практически всех российских граждан. Если бы существовал рейтинг популярности отраслей национальной правовой системы, то, по мнению профессора И.В. Выдрина, избирательное право могло бы претендовать в нём на одно из самых высоких мест в силу его публичного признания и широкой узнаваемости в общественных кругах1.

Активное развитие современного российского избирательного права пришлось на конец ХХ – нач. ХХI вв., когда многие его институты претерпели существенное изменение и были сформированы нормативные основы, определяющие дальнейшее уточнение его институтов. Изменения, которые оно претерпело в последнее десятилетие, рассматриваются отечественными учеными как модернизация. Избирательное право составляет органичную часть современного конституционного права Российской Федерации, связанную с осуществлением народовластия. Развитие современной российской избирательной системы, закрепление принципа юридического обеспечения императивного проведения выборов как единственного легитимного способа делегирования власти народа представительным органам государственной власти и органам местного самоуправления и логика демократического развития делают необходимым дальнейший поиск и апробацию юридических формул реализации активного и пассивного избирательного права. В связи с этим актуальной становится проблема повышения эффективности российского избирательного права, его норм и институтов, являющихся механизмом обеспечения избирательного режима. Именно эффективность избирательного законодательства, возможность достижения объективного результата в ходе выборов, является индексом демократии, существующей в стране2.

Проблема эффективности правовых норм перестала быть в последние годы одной из наиболее обсуждаемых в правовой науке. Это

1 Вопросы теории и практики публичной власти: Монография / Кол. авторов; Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2005. С. 182.

2 Heather K. Gerken. The democracy index: why our election system is failing and how to fix it. Princeton University Press. 2009. Р. 4.

3

можно объяснить тем, что в западной науке данная проблема, будучи в теоретическом плане в основном исчерпанной, перешла в плоскость практической социологии, а в России, не будучи полностью исследованной, — в плоскость политики3. Поэтому, на наш взгляд, становится необходимым изучение этой проблемы на примере именно норм избирательного права, которые имеют, как и иные нормы конституционного права, политический характер. Он находит выражение в функциональном предназначении положений избирательного права как средства регулирования политической борьбы в период избирательной кампании.

По нашему мнению, проблема эффективности правовых норм является центральной в правовой науке. Повышение эффективности норм избирательного права приведет к росту доверия рядовых граждан государству, что существенно повысит и эффективность российской государственности в целом. Ведь избирательное законодательство определяет реализацию одной из основных форм влияния граждан на деятельность государства4. Не зря в зарубежной правовой науке закон о выборах является по своей значимости выше всех других законов и в связи с этим должен стать предметом активной и открытой общественной дискуссии5.

Эффективность избирательного законодательства во многом определяется качеством, способностью закона адекватно регулировать отношения, возникающие в ходе выборов органов публичной власти, возможностью быстрого разрешения конфликтных ситуаций. При этом необходимо исходить из того, что, с одной стороны, эффективность норм права должна определяться не только политическими и экономическими аспектами, но и категориями внутреннего мира личности, которая реализует норму права. С другой стороны, эффективность норм права можно также сводить к эффективности тех правовых идей и требований, которые закреплены в источниках права, определяющих содержание избирательного режима.

Какие-либо единые критерии оценки эффективности правовых норм вряд ли могут быть сформулированы. В связи с этим проблема эффективности норм избирательного права должна рассматриваться

3 Шувалов И.И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 87.

4 Затонский В.А. Эффективная государственность. М.: Юристъ, 2006. С. 233–

237.

5 Walt B. UK election law: a critical examination. Routledge, 2006. Р. 15.

4

как с позиции правотворчества, так и с позиции правоприменения. В этом контексте речь должна идти о способности нормативного акта по своему содержанию в наибольшей степени отвечать соответствующим общественным интересам в реальных условиях, о средствах, обеспечивающих правовой статус участников избирательных отношений. Правильное наполнение содержания нормативного правового акта означает, прежде всего, верное решение вопроса о выборе оптимальных средств правового регулирования. В связи с этим особого рассмотрения требуют теоретические проблемы избирательного права: предмет и особенности метода правового регулирования, средства, обеспечивающие режим реализации избирательных отношений.

Важным средством оценки эффективности избирательного законодательства и средством его оптимизации является судебная практика. Именно материалы судебной практики фиксируют существующие в правовой базе недостатки и определяют русло поиска решений их ликвидации. Судебная интерпретация избирательного права является дискуссионным вопросом не только в отечественной правовой науке, но и у зарубежных правоведов6. Сравнительный анализ судебной практики и глубокое изучение правовой основы, на базе которой она формировалась, позволяют найти оптимальные конструкции, обеспечивающие стабильность и динамичность избирательного права. В связи с этим в настоящей монографии эффективность норм избирательного права будет рассматриваться на материалах судебной практики, анализ которой способствует выявлению наиболее острых проблем правоприменения. В работе исследуются вопросы эффективности не только норм избирательного права, но и отдельных его институтов и средств обеспечения избирательных отношений.

6 Matthew Iustin Streb. Running for judge: the rising political, financial and legal stakes of judicial elections. NYU Press, 2007. Р. 21.

5

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО РЕЖИМА

1.1.Понятие и место российского избирательного права

внациональной правовой системе

Избирательное право играет огромную роль в формировании и функционировании органов государственной власти и органов местного самоуправления. Его значимость определяет внимание и интерес к нему многих ученых-правоведов. Наравне с понятием «избирательное право» в российской правовой науке разрабатываются категории «выборное право», «электоральное право». Белоновский В.Н. утверждает, что большая часть исследователей при соотношении понятий избирательного права и выборного права отдают предпочтение последней категории, утверждая, что выборное право по своему содержанию шире, чем традиционно понимаемое избирательное право, т.е. регулирует более широкий спектр отношений. Потенциал выборного права гораздо больше, поскольку оно связано с формированием любых структур, выражающих идею народного представительства, а в перспективе сможет распространить свое действие на создание различных органов в корпоративных структурах и тем самым приблизиться к спектру отношений, регулируемых электоральным правом, т.е. всех выборных отношений, которые могут складываться в обществе7. Различные точки зрения, существующие в правовой науке, позволяют точнее определить понятийный аппарат, закрепленный в избирательном законодательстве, в том числе и понятие «избирательное право».

В отечественной правовой науке выделяются субъективный и объективный подходы в определении избирательного права. В определении объективного избирательного права в российском правоведении отсутствует единая точка зрения. Сложность данного вопроса в том, что некоторые правоведы рассматривают избирательное право в качестве правового института, другие — в качестве подотрасли конституционного права. В связи с этим определения объективного избирательного права можно разделить на две группы.

К первой группе относятся определения, авторы которых рас-

сматривают избирательное право в качестве правового института.

По мнению А.А. Вешнякова и В.И. Лысенко, избирательное право — это институт конституционного права, представляющий собой само-

7 Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М.: РГГУ, 2010. С. 68–69.

6

стоятельную систему правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках избирательного права), которые регулируют общественные отношения, деятельность субъектов избирательного процесса (избирательные правоотношения), устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия при проведении свободных выборов в органы государственной власти и представительные (иные выборные) органы местного самоуправления, избираемые непосредственно избирателями — российскими гражданами, а также иными лицами, обладающими избирательными правами8. А.В. Иванченко рассматривает избирательное право как систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных актах (источниках права), которые регулируют общественные отношения, деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия — выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления9. Большинство российских ученых связывают объективное избирательное право с его основной функцией — правовое обеспечение реализации субъективного избирательного права конкретного гражданина. А.Е. Постников под избирательным правом понимает совокупность правовых норм, регламентирующих закрепление и реализацию права российских граждан избирать и быть избранными10.

Вторую группу составляют определения, авторы которых рассмат-

ривают избирательное право в качестве подотрасли конституционно-

го права11. Представителями данного подхода являются С.А. Авакьян,

8 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. С. 21–22.

9 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: Норма, 1999. С. 29.

10Постников А.Е. Избирательное право России. М.: Норма; Инфра-М, 1996.

С. 13.

11Какителашвили М.М. Избирательное право: институт или подотрасль конституционного права? // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 2–5; Таровик С.С. Ре-

ализация принципов всеобщности, свободы, равенства в избирательном праве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 5; Избирательное право России: Учеб. для студентов вузов / Под. ред. В.О. Лучина. М.: Закон и право, 2008. С. 8–13; Малько А.В., Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2004. С. 148; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право / Под ред. Ю.В. Веденеева. М.: Юриспруденция, 2001. С. 9.

7

С.Д. Князев. Под избирательным правом С.А. Авакьян понимает подотрасль конституционного права России, охватывающую совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих принципы избирательной системы России, порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления12. Князев С.Д. констатирует, что избирательное право является подотраслью государственного права Российской Федерации, имеющей собственные предмет, метод и систему правового регулирования13.

Позиция авторов второй группы определений представляется более верной. Избирательное право в настоящее время выступает в качестве подотрасли конституционного права и имеет тесную связь с институтами конституционного права и других отраслей публичного права. В связи с этим, обобщая вышеприведенные подходы к опреде-

лению объективного избирательного права, можно констатировать,

что оно, являясь подотраслью конституционного права, представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, регламентирующих правоотношения, связанные с организацией избирательного процесса и реализацией прав граждан избирать и быть избранными (активное и пассивное избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

С конца 1990-х гг. в отечественной научной литературе стала высказываться точка зрения о том, что избирательное право со временем может перерасти в правовое системное образование более высокого уровня организации — специальную отрасль права14. Одним из признаков избирательного права как подотрасли является наличие в его структуре отдельных крупных институтов: институт избирательных комиссий, институт финансирования выборов, институт политических партий, институт правового статуса кандидатов и др.

12Авакьян С.А. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2006. Т. 2 С. 162.

13Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации: Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 5.

14Атаманчук Г.В. О профессиональной подготовке организаторов выборов

//Вестн. Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1998. № 10. С. 60; Горбунов В.П. Конституционно-правовые аспекты совершенствова-

ния избирательной системы в Российской Федерации на современном этапе: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. С. 9–11.

8

В некоторых работах встречается мнение, что избирательное право является производной отраслью конституционного права15. По мнению Р.Т. Биктагирова и Б.И. Кинзягулова, об избирательном праве можно вести речь как о самостоятельной отрасли права, отпочковавшейся от конституционного (государственного) права. В обоснование своего мнения они приводят следующее: 1) современное избирательное право образует весьма объемный массив законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, общее число которых перевалило за тысячу; 2) избирательное право имеет собственный предмет правового регулирования; 3) избирательное право стало одной из динамично развивающихся и интенсивно применяемых отраслей права и охватывает своим регулированием наиболее широкий круг граждан и юридических лиц16.

С позицией Р.Т. Биктагирова и Б.И. Кинзягулова можно согласиться только частично. Огромный массив нормативной базы не всегда может являться обоснованием существования самостоятельной отрасли права. Наличие своего предмета правового регулирования, интенсивное применение правовых норм в дальнейшем может способствовать развитию избирательного права в самостоятельную отрасль. В связи с этим можно принять точку зрения С.Д. Князева, который, отмечая особый социально-политический статус избирательного права и самостоятельность его предназначения в публично-правовой системе России17, обращает внимание, что «в перспективе не исключается трансформация российского избирательного права в разряд самостоятельной отрасли публичного права»18. Но в настоящее время говорить о формировании на базе современного избирательного права самостоятельной отрасли или специальной отрасли19 представляется нам преждевременным. Процесс появления в системе права отрасли избирательного права должен происходить вследствие объективного усиления роли общественных отношений, регулируемых его нормами, существенного повышения их значимости в национальной правовой си-

15Босова Е.Н. Избирательное законодательство: проблемы систематизации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 14.

16Биктагиров Р.Т., Кинзягулов Б.И. Курс современного избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика: Общая часть. Уфа: ГУП РБ «Уфимский полиграфкомбинат», 2007. Т. 1. С. 53–55.

17Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 1999. С. 7.

18Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2001. С. 42.

19Об этом см.: Андреева Г.Н., Старостина И.А. Избирательное право в России и в зарубежных странах: Учеб. пособие. М.: Норма, 2010. С. 106.

9

стеме. Он может быть довольно большого радиуса в соответствии с новыми концепциями государства и длительного временно´го характера, пока ситуация востребует доминирования каких-либо норм20.

Субъективный подход связывается с субъективными избирательными правами и обязанностями российских граждан. Под субъективным избирательным правом понимается право конкретного гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право). Субъективное право занимает центральное место в содержании объективного права, которое устанавливает механизмы его реализации21. Субъективный характер избирательных прав находит выражение в том, что, во-первых, они принадлежат личности, а вовторых, выступают как вид и мера её возможного правового поведения22. Правовая возможность означает, что человек не только может принимать участие в выборах, но и имеет право требовать от обязанных лиц создания надлежащих условий для осуществления своих избирательных прав, обращаться к государству за защитой последних23.

Активное избирательное право — это право граждан выбирать органы государственной власти и органы местного самоуправления, их выборных должностных лиц. В России активное избирательное право принадлежит гражданам, достигшим на момент голосования возраста 18 лет и место жительства которых расположено в пределах избирательного округа. Согласно мнению, существующему в отечественной правовой науке, активное избирательное право подразумевает «не только возможность голосовать, т.е. выражать волю по той или иной кандидатуре для осуществления народного представительства, но и целую систему иных правомочий: право выдвижения кандидатов в депутаты в легитимном порядке (для внесения в список голосования по выдвижению кандидатов в депутаты), право принимать участие в организации предвыборного собрания по выдвижению кандидатов, а также право-требование — право требовать исполнения своих юридических обязанностей другими участниками избиратель-

20Границы правового регулирования: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. И.В. Плюгина, Е.В. Черепанова. М.: ИД «Юриспруденция», 2011. С. 11.

21Schalev-Steindl E. Subjektive Rechte. Springer Wien NewYork, 2009. S. 5.

22Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2003. С. 44.

23Самсонов В.А. Конституционные средства защиты избирательных прав граждан: Автореф. дис…канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 9.

10