Metod (2559)

избирательного права каждого российского гражданина зависит от поддержки его кандидатуры политической партией.

Принцип допустимости использования различных избирательных систем. Федеральное законодательство не ограничивает использования различных избирательных систем при проведении федеральных, региональных и местных выборов. Это подтверждает юридическая практика проведения выборов на федеральном уровне. Президент Российской Федерации избирается по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в первом туре и по мажоритарной системе относительного большинства во втором. До 2005 г. депутаты Государственной думы избирались на основе мажоритарнопропорциональной (смешанной) избирательной системы. В настоящее время Государственная дума формируется на основе пропорциональной избирательной системы.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации формируются как на основе мажоритарно-пропорциональной избирательной системы (Новосибирская область207, Ленинградская область208, г. Москва209), так и при использовании пропорциональной избирательной системы (Республика Дагестан210, Московская область211, Санкт-Петербург212).

В случае выборов главы муниципального образования на основе прямых выборов используется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства. Представительные органы муниципальных образований до последнего времени формировались чаще всего по мажоритарной избирательной системе отно-

207Закон Новосибирской области от 15 февраля 2007 г. № 87-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного собрания Новосибирской области» // Советская Сибирь. 2007. 27 февраля. № 37.

208Закон Ленинградской области от 1 августа 2006 г. № 77-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области» // Вестн. правительства Ленинградской области. 2006. 5 сентября. № 50.

209Закон г. Москвы от 11 июня 2003 г. № 36 «Избирательный кодекс города Москвы» // Вестн. мэра и правительства Москвы. 2003. 16 июля. № 41.

210Закон Республики Дагестан от 1 ноября 2006 г. № 50 « О выборах депутатов Народного собрания Республики Дагестан» // Дагестанская правда. 2006. 2 ноября. № 279–280.

211Закон Московской области от 26 октября 2006 г. № 191/ 2006-ОЗ «О выборах депутатов Московской областной думы» // Ежедневные новости Подмосковья. 2006. 11 ноября. № 210.

212Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. № 252–35 «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» // Вестн. Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. 29 сентября. № 9.

81

сительного большинства. Согласно Федеральному закону от 20 марта 2011 г.213 не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района и городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей не может превышать 5 % от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании (окончательно необходимый процент голосов устанавливается законом субъекта Российской Федерации).

Принцип обязательности выборов. Проведение выборов в сроки,

установленные законами, является обязательным. Неправомерный отказ проводить выборы или игнорировать обязательность их проведения ограничивает реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от назначения выборов и проведения их в установленные законами сроки.

Государством гарантируется периодичный характер выборов. В связи с недостатками регионального законодательства в сфере назначения выборов в 1995–1997 гг. в ряде субъектов Российской Федерации они были проведены в неустановленные сроки. В настоящее время данный пробел восполняют положения федерального законодательства. В соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в сроки, предусмотренные законом, а также в случае отсутствия уполномоченного на то органа или должностного лица выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией. В случае, если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избира-

213Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 38–ФЗ «О внесении изменений

вст. 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 13. С. 1685.

82

тельная комиссия не назначит в установленный срок выборы, они по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Реализация требования об обязательности проведения выборов находит выражение в закреплении: а) вида органа, выборного должностного лица, в отношении которого должны быть назначены и проведены выборы; б) перечня нормативно-правовых актов, которые устанавливают срок и полномочия органов публичной власти и декларируют обязательность проведения выборов по его истечении; в) срока назначения и проведения выборов до истечения полномочий органов, обеспечивающих обязательность проведения выборов, в том числе по решению суда общей юрисдикции; г) организационно-правовых и финансовых условий проведения выборов.

Принцип периодичности выборов связан с установленными норма-

тивно-правовыми актами рамками исполнения законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий. Периодичность проведения выборов является одним из характерных признаков правового государства. Он получил закрепление в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека: «Воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». В Документе Копенгагенского совещания — конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. (ст. 51) провозглашается, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и обеспечения равных и неотъемлемых прав всех людей214.

Сроки исполнения полномочий выборных федеральных органов государственной власти прописываются в Конституции Российской Федерации (ст. 81, 96): Президента Российской Федерации — шесть лет; Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации — пять лет. Такой срок полномочий в целом соответствует мировой практике, позволяет реализовать основные пункты предвыборной программы, увидеть практические результаты деятельности, обеспечивает периодичность обновления федеральных органов государственной власти. Но необходимо отметить, что федеральное зако-

214 Международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1993. Вып. 2. С. 296.

83

нодательство не всегда четко регулирует срок полномочий федеральных органов государственной власти. Так, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции Российской Федерации полномочия Государственной думы прекращаются с момента начала работы Государственной думы нового созыва. Вместе с тем ст. 109, 111 и 117 Конституции Российской Федерации не предусматривают функционирования Государственной думы, распущенной Президентом Российской Федерации. Таким образом, при проведении очередных выборов Государственная дума сохраняет свои полномочия до начала работы избранного нового депутатского корпуса (первого заседания сессии), а при досрочном прекращении полномочий и назначении досрочных выборов она лишена возможности их осуществления, и в этих условиях возникает временной разрыв в осуществлении парламентских полномочий.

Срок полномочий региональных органов и органов местного самоуправления устанавливается субъектами Федерации и муниципальными образованиями самостоятельно в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. По отношению к органам государственной власти субъектов и муниципальных органов ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет, что срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливается соответствующими законами. Его изменение (увеличение или уменьшение) для действующей легислатуры не допускается.

Периодичность выборов является гарантией недопущения узурпации власти в одних руках, обеспечения ее легитимности как на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, так и на муниципальном. В научной литературе отмечается, что правовое определение принципа периодичности выборов в федеральном законодательстве не завершено в той мере, в какой это необходимо для последовательной реализации положений соответствующих международ- но-правовых актов. Так, если сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти юридически установлены кон- ституционно-правовыми нормами, то срок полномочий региональных органов государственной власти может варьироваться в широком

84

временном диапазоне215. В соответствии с законодательством субъектов Федерации, созданным по аналогии с федеральным, время их работы между очередными выборами — от четырех до пяти лет. Установление двух дат для проведения выборов органов государственной власти субъектов и муниципальных выборов (второе воскресенье марта или второе воскресенье октября) делает необходимой унификацию сроков полномочий этих выборных органов.

Принцип альтернативности (состязательности) выборов, не-

смотря на то, что не получил закрепления в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации, является определяющим в организации избирательного процесса. В соответствии с практикой Европейского суда по правам человека свободного, реального волеизъявления народа при выборе органов государственной власти не будет без соперничества множества политических партий, представляющих основные направления общественного мнения216.

Понятие «альтернативные выборы» было введено определением Конституционного суда Российской Федерации от 4 ноября 1996 г. по запросу Читинской областной думы217. По мнению Конституционного суда Российской Федерации к числу важнейших условий подлинно свободных выборов относится их альтернативность, обеспечивающая избирателю реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления. Если на выборах число кандидатов окажется либо меньше установленного числа мандатов, либо равным ему, избиратель лишается такой возможности, а выборы превращаются в формальное голосование. В рассмотренном понимании принцип альтернативности выборов можно рассматривать

вотношении применения активного избирательного права. Применительно к пассивному избирательному праву этот принцип реализуется

вкачестве состязательности выборов.

215Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999. С. 18.

216Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. / Пер. с франц.; Науч. ред. Ю.Ю. Берестнев; Пер. А.А. Жуковой, Г.А. Пашковской. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 1015.

217Определение Конституционного суда РФ от 4 ноября 1996 г. № 91–О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Читинской областной думы как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона «“О Конституционном суде Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».

85

В соответствии с ч. 30 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы откладываются на срок не более шести месяцев для осуществления дополнительного выдвижения кандидатов, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов. Данное положение, с одной стороны, гарантирует право избирателя на обеспечение реального выбора среди не менее двух кандидатов, с другой, — исключает возможность монополии одной политической партии, организации, одного какоголибо движения на власть и представительство от всего населения.

Необходимо отметить, что проведение выборов на альтернативной основе было возможно и в советский период развития отечественной правовой системы. Так, анализ Конституции (Основного закона) СССР

1936 г. и Положения о выборах в Верховный Совет СССР 1937 г. показывает, что они не исключали проведения выборов на альтернативной основе. Несмотря на то, что правящая партия полностью контролировала все общественные организации, правительство страны пока еще признавало возможным выдвижение не одобренных руководством кандидатов на собраниях рядовых граждан. Однако в речах лидеров государства проявлялась озабоченность наличием в стране сил, не полностью контролируемых сталинским руководством. К ним относились различные религиозные конфессии. Так, А.А. Жданов в своем докладе о подготовке выборов на февральско-мартовском пленуме ЦК ВКП (б) отметил, что, несмотря на активную атеистическую пропаганду, церковь пользуется немалым влиянием в массах218. Несмотря на высокие шансы кандидатов от ВКП (б) на победу, докладчик предложил идею о выдвижении в каждом избирательном округе одного кандидата как представителя блока коммунистов и беспартийных. Эту идею поддержал в своей речи И.В. Сталин: «Выставлять кандидатов от коммунистов отдельно от беспартийных нет необходимости, так как у компартии единственной и главной целью являются интересы всех трудящихся, и поэтому кандидаты от партии и беспартийных будут совпадать, потому что совпадают их интересы»219. Так как другие политические силы, кроме ВКП (б), в стране отсутствовали, а общественные организации находились под ее влиянием, единственным субъектом права выдвижения

218 Курицын В.М. История государства и права России. 1929–1940. М.: Меж-

дунар. отнош., 1998. С. 89.

219 ГАРФ. Ф.Р–7522. Оп. 1. Д. 23. Л. 54.

86

оставалась партия. Подобное решение органов государственной власти привело к изменению всей сущности советского избирательного права. Альтернативные выборы фактически заменялись выборами плебисцитарного типа или референдумом по поводу доверия или недоверия одному кандидату. Избиратели должны были сказать «да» или «нет», одобрить или не одобрить в лице кандидата политику государства, а не выбрать из нескольких кандидатов своего представителя.

Действующее российское избирательное законодательство предусматривает возможность проведения выборов и на безальтернативной основе. Статья 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает голосование в одномандатном избирательном округе по одной кандидатуре только при проведении повторного голосования, а также (если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации) на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

При выборах Президента Российской Федерации, в соответствии с п. 5 ст. 77 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» повторное голосование может проводиться по одной кандидатуре в случае, если после выбытия зарегистрированных кандидатов останется только один зарегистрированный кандидат. При этом зарегистрированный кандидат считается избранным на должность Президента Российской Федерации, если он получил не менее 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

С возможностью наличия реальной альтернативы тем или иным кандидатам, избирательным объединениям на выборах связана проблема исключения из текста избирательного бюллетеня графы «Против всех». В рамках федеральных избирательных кампаний всегда есть возможность получения реальной альтернативы, есть возможность найти среди кандидатов тех, программы которых могут заинтересовать избирателя. Гораздо сложнее решается вопрос получения реальной альтернативы на региональных и местных выборах, при которых порой искусственно создаётся ситуация безальтернативных выборов и у граждан (при отсутствии графы «Против всех») нет вариантов высказывания отношения к существующему положению и к предложенным кандидатам220. В связи с этим было бы логичным вер-

220 Мостовщиков В.Д. Некоторые вопросы регулирования избирательных прав граждан и правоприменительной деятельности // Особенности реализации

87

нуть право голосовать против всех кандидатов, списков кандидатов на региональных и местных выборах.

Независимость органов, осуществляющих организацию и прове-

дение выборов. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств устанавливает, что подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых установлены конституцией, законодательными актами. Не допускается создание иных структур (органов, организаций), которые либо полностью, либо частично подменяют избирательные органы, осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия.

В соответствии с п. 12 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и акты, принятые в пределах сферы их деятельности, обязательны для всех субъектов избирательного процесса. Гарантией независимости избирательных комиссий является порядок их формирования, подотчетность, придание издаваемым ими актам юридической силы. Финансирование деятельности избирательных комиссий производится за счет соответствующего бюджета — федерального, регионального или местного. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления не допускается.

2.2. Проблемы институционализации системы многостепенных выборов в российском избирательном праве

Как отмечалось выше, в отечественной правовой науке существует мнение, что объективное избирательное право выходит за рамки комплексного института конституционного права, и отмечается тенденция его перерастания в правовое системное образование более высокого уровня организации — подотрасль или отрасль. Обособление избирательного права в качестве подотрасли конституционного права связыва-

избирательного законодательства на современном этапе: М-лы Всерос. науч.- практ. конф. Тюмень, 2008. С. 77.

88

ется с процессом дифференциации российской правовой системы, переживающей переходный период развития221. Данный процесс заключается не только в уточнении положений избирательного законодательства, но и в формировании в структуре избирательного права новых элементов. В связи с этим дальнейшее развитие российского избирательного права может быть связано с формированием системы многостепенных выборов.

Многостепенные выборы являются разновидностью непрямых выборов. При многостепенных выборах в качестве выразителя воли избирателей выступает постоянно действующий представительный орган, избираемый на основе прямого избирательного права, в компетенцию которого входит избрание другого органа или должностного лица222. Многостепенные выборы не являются новеллой в отечественной правовой системе. В Российской империи на основе многостепенных выборов избирались гласные Губернских земских собраний, Государственная дума. В ст. 53 Конституции РСФСР 1918 г. закреплялась многостепенная избирательная система формирования съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. (в редакции 1989 г.) на основе прямого избирательного права формировался съезд народных депутатов РСФСР, который из своего состава избирал Верховный Совет РСФСР. Элементы системы многостепенных выборов можно наблюдать и в современной России.

Общепринятым является мнение об избрании на основе многостепенных выборов половины членов Совета Федерации223. Формирование этой избирательной системы началось после принятия Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации»224. В соответствии с этим Законом члены Совета Федерации — представи-

221Сорокин В.В. Концепция эволюционного преобразования правовых систем переходного периода. Барнаул: Изд-во Алтайск. гос. ун-та, 2002. С. 383.

222Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Междунар. отнош., 2002. С. 201.

223Конституционное право России / Ответ. ред. А.С. Прудников. М.: ЮНИ- ТИ-ДАНА, 2006. С. 368; Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Объединенная редакция МВД России, 2007. С. 125.

224Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113–ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.

89

тели законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации — выбираются депутатским корпусом.

Определяющее значение в формировании системы многостепенных выборов имеет Закон от 11 декабря 2004 г.225, который отменил прямые выборы главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с этим Законом российский гражданин наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти, решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается на совместном заседании палат.

Как уже говорилось в главе первой настоящей работы, Закон, отменивший прямые выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, вывел отношения, связанные с замещением этой должности, из рамок избирательного режима. Но формальное признание в отечественной правовой системе многостепенных выборов позволяет оставить эту процедуру в рамках избирательного режима. Несмотря на то, что законодатель в данном случае использует понятие «наделение полномочиями», фактически при замещении должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации применяется институт многостепенных выборов: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Кандидатура в данном случае предлагается Президентом Российской Федерации. Может возникнуть вопрос о корректности использования при характеристике процесса наделения полномочиями главы субъекта Федерации термина «избрание». В литературе обращается внимание на то, что «использование формулировки «избрание на должность высшего должностного лица

225 Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159–ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

90