Metod (2559)

ных отношений»24. С этой точкой зрения нельзя согласиться в полной мере. По нашему мнению, центральным условием реализации активного избирательного права является соблюдение гражданином требования проживания гражданина-избирателя в пределах избирательного округа. В связи с этим возможность участия гражданина в предвыборных мероприятиях кандидата хотя и может являться механизмом реализации активного избирательного права в случае проживания гражданина в пределах избирательного округа, но не является его обязательным элементом.

Пассивное избирательное право — это право граждан Россий-

ской Федерации, достигших на день выборов возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. По отношению к активному избирательному праву пассивное избирательное право имеет вторичный характер и более сложный правовой режим. В отличие от активного избирательного права, характеризующегося режимом наибольшего электорального благоприятствования, пассивное избирательное право имеет более ограниченный характер, который в основном связан с возрастными критериями и, в некоторых случаях, с дополнительными рамками25. Например, ценз оседлости закрепляется только в отношении реализации пассивного избирательного права.

Объективное избирательное право и субъективное избирательное право тесно взаимосвязаны. Во-первых, объективное избирательное право является нормативной формой бытия субъективных избирательных прав. В этом качестве оно выступает нормативным источником избирательных прав граждан. Во-вторых, в нормах объективного избирательного права устанавливаются модели правового поведения (правомерного и неправомерного) субъектов избирательных правоотношений. В-третьих, объективное избирательное право не только указывает на объем и содержание правомочий обладателей избирательных прав, но и определяет порядок их осуществления. В-четвертых, в объективном избирательном праве фиксируются гарантии охраны и защиты избирательных прав граждан. В-пятых, объективное избира-

24Кликушин А.А. Конституционные основы деятельности судов общей юрисдикции по защите избирательных прав граждан Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 8.

25Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. С. 28.

11

тельное право служит официальным критерием оценки законности поведения субъектов избирательных прав26.

В совокупности механизмы реализации объективного и субъективного избирательного права образуют элементы избирательного режима. Трудности определения места правового режима в системе категорий правовой науки обусловливаются проблемами, которые не нашли должного разрешения в правовой теории. В отечественной правовой науке относят вопросы критериев деления права на отрасли (в первую очередь относительно предмета и метода правового регу-

лирования), механизмов правового регулирования, принципов права и т.д. к дискуссионным27.

Предмет избирательного права охватывает не только социальноправовую среду избирательных кампаний, но и имеющие юридическое значение для осуществления и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления общественные отношения, складывающиеся в межвыборный период28. Согласно другому подходу рамки предмета избирательного права ограничиваются избирательной кампанией: в предмет избирательного права включаются общественные отношения, складывающиеся по поводу выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления в Российской Федерации29.

По нашему мнению, ограничение предмета избирательного права рамками избирательной кампании не оправданно. Подтверждением этого может являться существование в России постоянно действующей системы избирательных комиссий, которые выполняют свои функции и в межвыборный период. Примером подобной функции может являться предусмотренное ст. 89 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации»30 выполняемое Центральной избирательной комиссией Российской Федерации замещение вакантного депутатского мандата в случае досрочного прекращения полномочий депутата Госу-

26Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России. СПб.: Издво Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2003. С. 43–44.

27Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М.:

Закон и право, 2003. С. 110.

28Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации: Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 5.

29Головин А.Г. Избирательное право России. М.: Изд-во «Норма», 2007. С. 20.

30Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 21. Ст. 1919.

12

дарственной думы. Следовательно, предмет российского избирательного права представляет собой совокупность правовых отношений, складывающихся как в период выборов, так и в межвыборный период, связанных с подготовкой, проведением и подведением итогов выборов, осуществлением и защитой избирательных прав граждан (в предусмотренных законом случаях — иностранных граждан).

В соответствии с господствовавшей в советской правовой науке и существующей в современной отечественной правовой науке точкой зрения составной частью российского избирательного права являются институты отзыва и референдума. Примером реализации этого подхода может являться учебник, подготовленный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации»31, включающий в свою структуру наряду с темами, посвященными непосредственно избирательному праву, разделы, касающиеся реализации права на участие в референдуме и на отзыв депутатов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, выборных должностных лиц32. Эту точку зрения поддерживает и В.А. Самсонов, который рассматривает избирательное право как комплексное правовое образование, включающее в себя выборное, референдумное и отзывное право33. В.Н. Белоновский считает, что «сейчас наиболее оптимальным было бы насыщение предмета избирательного права … в широком смысле, включая в него отношения, связанные с проведением референдума, институтом отзыва депутатов и выборных должностных лиц»34.

По нашему мнению, круг общественных отношений, входящих в предмет избирательного права, в последнее десятилетие претерпел изменения именно за счет выделения из него таких институтов народовластия, как референдум и отзыв депутатов и выборных должностных лиц, которые являются самостоятельными формами народовластия наравне с выборами. В связи с этим справедливым является мне-

31Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: Норма, 1999. 856 с.

32В учебнике «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», подготовленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и изданном в 2003 г., разделы, касающиеся референдума и отзыва, отсутствуют (Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003).

33Самсонов В.А. Конституционные средства защиты избирательных прав граждан: Автореф. дис. …канд. юрид. наук. С. 8.

34Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М.: РГГУ, 2010. С. 72.

13

ние о необходимости выделения из структуры избирательных кодексов субъектов Российской Федерации положений о проведении референдумов и отзывов депутатов и выборных должностных лиц35.

До 1997 г. основу избирательной системы России определял Федеральный закон № 56-ФЗ от 10 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»36. Принятие Федерального закона № 124-ФЗ от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»37 заложило основы для объединения двух относительно независимых правовых институтов конституционного права: выборов и референдума. Основанием данного подхода законодателя к определению рамок регулируемых им правовых отношений был ряд общих для них элементов: комиссии, занимающиеся организацией и проведением выборов и референдума, совпадающее содержание понятий «избиратель» и «участник референдума», порядок организации и проведения голосования и т.д. Этот подход определил содержание и действующего Федерального закона № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»38.

Самостоятельным институтом конституционного права становятся

инормы, регулирующие отношения, связанные с отзывом депутатов и выборных должностных лиц. В советское время данный институт являлся составной частью избирательного права, так как имел непосредственную связь с императивным мандатом депутата представительного органа. Императивный мандат предполагает наличие у избирателей права давать депутатам наказы, которые они должны выполнять. Не-

выполнение наказов избирателей влечёт ответственность депутата в форме лишения его депутатских полномочий по итогам голосования39.

Важную роль в упорядочивании и унификации процедуры отзыва

иего системы сыграли акты Конституционного суда Российской Федерации. Именно они разрешили проблему соответствия (несоответствия) института отзыва на региональном уровне федеральному законодательству. В запросе Судебной коллегии по гражданским делам

35Босова Е.Н. Избирательное законодательство: проблемы систематизации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 8.

36Российская газета. 1994. 10 декабря.

37Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339.

38Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

39Коток В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. Императивный мандат. М.: Наука, 1967. С. 5.

14

Верховного суда Российской Федерации ставился вопрос о проверке конституционности и правомерности установления субъектом Российской Федерации института отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта. Заявитель, опираясь на п. «н» ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации», выдвинул следующую аргументацию: установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. При этом субъект Федерации, устанавливая систему своих органов государственной власти, должен соблюдать положения главы первой Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя» и федеральные законы. По мнению заявителя, отсутствие в федеральном законодательстве института отзыва делало невозможным его закрепление и на уровне субъекта Федерации. Конституционный суд Российской Федерации, рассмотрев данное заявление, постановил, что отсутствие института отзыва на федеральном уровне не препятствует его установлению законом субъекта40.

Следующим этапом признания института отзыва явилось Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П. Поводом к рассмотрению дела явился запрос главы Республики Алтай, в котором оспаривалась конституционность некоторых положений Конституции Республики, а также части «и» п. 1 ст. 19 и п. 1 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»41. Это Постановление фактически явилось первым современным теоретическим исследованием юридической природы института отзыва, выполненным органом

40Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. № 21–П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации // Вестн. Конституционного суда Российской Федерации. 1996. № 5.

41Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10–П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.

15

официального контроля, что заставляет подробно изложить его основные положения.

В соответствии с данным Постановлением институт отзыва выборных должностных лиц в Конституции Российской Федерации не закреплен, но ее нормы не препятствуют возможности введения такого института федеральным законодательством. Консенсус достигается путем отнесения «отзыва» к особой форме осуществления непосредственной (прямой) демократии в Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти (ст. 3 ч. 2). Возможность отзыва не противоречит и конституционному принципу о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 ч. 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего его обязанности в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными для исполнения.

Один из членов Конституционного суда Российской Федерации Б.С. Эбзеев в комментарии к постановлениям Конституционного суда Российской Федерации отмечает важное доктринальное и практическое значение следующей посылки: установление субъектами Российской Федерации института отзыва не может само по себе рассматриваться как ограничение ряда прав и свобод человека и гражданина, его пассивного и активного избирательного права. Юридическое содержание указанных прав определяется избирательным процессом и не нарушает установленный Конституцией Российской Федерации статус депутатов42. Впервые в постсоветской правовой системе был сформулирован тезис о выводе института отзыва из структуры избирательных правоотношений.

Определяя отношения, составляющие предмет избирательного права, необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации, действующее избирательное законодательство не содержат исчерпывающего перечня выборов, существующих в России. В связи с этим предмет избирательного права может претерпевать изменения. Так, в связи с изменениями, внесенными в систему формирования высшего долж-

42 Комментарий к постановлениям Конституционного суда Российской Фе-

дерации. М.: Юристъ, 2000. Т. 1. С. 490–493.

16

ностного лица субъекта Российской Федерации43, объем избирательных отношений в России был существенно сокращен. В будущем расширение предмета избирательного права возможно за счет отношений, связанных с выборами членов Конституционного собрания Российской Федерации, которое предусмотрено ст. 135 Конституции Российской Федерации. Порядок формирования этого органа законодательно не определен. Также многие российские ученые еще с середины 1990-х гг. говорят о необходимости закрепления в законодательстве прямых выборов членов Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, которые до 1993 г. избирались в ходе прямых выборов44.

Расширение объема отношений, составляющих предмет избирательного права, возможно за счет выборов мировых судей. В соответствии с Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации»45 назначение (избрание) мирового судьи осуществляется двумя способами: законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации или населением соответствующего избирательного округа в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает назначение (избрание) судей только законодательным (представительным) органом субъекта. Но в случае предоставления гражданам России права избирать мировых судей произойдет расширение субъективного и объективного избирательного права.

В литературе отмечается, что избирательное право регулирует проведение не любых видов выборов, а только тех, которые сопряже-

43Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159–ФЗ «О внесении изменений

вФедеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

44Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реа-

лизация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997. С. 98; Чеботарёв Г.Н. Разделение или диффузия властей: конституционно-правовые проблемы порядка формирования Совета Федерации // Избирательная система Тюменской области как основа формирования и развития института представительной демократии: Межрегион. науч.-практ. конф. Тобольск, 14–15 января 1999 г. Тюмень, 1999. С. 56; Старостина И.А. Избирательная система и формирование институтов представительной демократии в Российской Федерации: Автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 7.

45 Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188–ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 51. Ст. 6270.

17

ны с формированием органов публичной власти посредством прямого волеизъявления46. С этим утверждением, по нашему мнению, нельзя согласиться в полной мере. То, что Конституция Российской Федерации закрепляет принцип прямых выборов только применительно к выборам Президента Российской Федерации, позволяет говорить о возможности расширения предмета избирательного права за счет отношений, связанных с проведением непрямых выборов.

В заключение можно констатировать, что в последние годы избирательное право вышло на более высокий уровень правовой организации — подотрасли конституционного права. В связи с этим актуализируется проблема определения особенностей его правового регулирования, которые находят отражение в правовом режиме, направленном на реализацию субъективного избирательного права.

1.2. Понятие и содержание избирательного режима

Понятие «правовой режим» в последние годы широко используется в отечественной правовой литературе и становится одной из важных категорий современной юридической науки. Теоретическая разработка этой проблемы была начата еще в советской правовой науке47. В настоящее время существует достаточно много подходов в определении правового режима. Один из первых исследователей правового режима В.Б. Исаков определяет его как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств48. Существенный вклад в разработку механизмов и содержания правовых режимов внес С.С. Алексеев. Под правовым режимом он понимает порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, представляющих собой особое сочетание взаимодействующих дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность регулирования. Правовой режим, по его мнению, можно рассматривать как своего рода укрупненный блок в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс право-

46Ароновский К.В., Игнатенко В.В., Князев С.Д. Избирательное право Рос-

сии. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2007. С. 11.

47Исаков В.Б. Правовые режимы и их совершенствование // ХХVII съезд КПСС и развитие теории права. Свердловск: Изд-во УрГЮА, 1982. С. 34–39; Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юрид. лит., 1989. 288 с.

48Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М.:

Юрид. лит., 1987. С. 123.

18

вых средств49. Н.И. Матузов и А.В. Малько рассматривают правовой режим как специфический вид правового регулирования, который выражается в своеобразном комплексе правовых стимулов и правовых ограничений50. Развивая данное определение, они уточняют категорию «правовой режим», рассматривая его в качестве особого порядка правового регулирования, выражающегося в определенном сочетании юридических средств и создающего желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. По их мнению, правовой режим обусловлен прежде всего интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового опосредования, своеобразного специфического инструментария для своей организации51. Л.А. Морозова понимает правовой режим как состояние упорядоченности, урегулированности, как способ организации и существования (функционирования) общественных отношений, составляющих объект воздействия законодательства, и рассматривает его как результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений52.

Множество определений правового режима, существующих в отечественной литературе, показывает актуальность этой проблемы, её комплексность. Алексеев С.С. отмечает, что «само существование явлений, обозначаемых термином «правовой режим», и их значение в правовой действительности свидетельствуют о многомерности, многогранности, «объемности» права». Право в призме правового режима «раскрывается новыми существенными гранями, и возникает необходимость многопланового освещения правового регулирования»53. На основе анализа правового режима как общетеоретической категории А.В. Малько и О.С. Родионов пришли к выводу, что только детальная

49Алексеев С.С. Право: азбука–теория–философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 373.

50Теория государства и права / Под. ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 744.

51Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 17–18.

52Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М.: Юрид. лит., 1985. С. 123.

53Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юрид. лит., 1989. С. 184.

19

передача всех его элементов в нормативном акте способна придать ему устойчивость, эффективность, обеспечить бесперебойную работу механизма правового регулирования54.

В научной литературе предпринимаются попытки охарактеризовать такое правовое явление, как «правовой режим», выделяя совокупность присущих ему признаков.

Во-первых, широта категории «правовой режим» позволяет говорить не просто об урегулированности общественных отношений, а об установленной в законодательном порядке деятельности, действиях или поведении физических и юридических лиц в тех сферах общественных отношений либо на тех объектах, где это востребовано и необходимо для дальнейшей жизнеспособности.

Во-вторых, правовой режим — это обязательно особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических или юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах. Именно как особый порядок правовой режим закрепляется в нормативных актах, обеспечивается государством, а особым он становится тогда, когда создается и используется сочетание юридических организационноправовых и иных средств, комбинируются различные способы правового регулирования.

В-третьих, правовой режим имеет целью, с одной стороны, установление и поддержание оптимального порядка в жизненно важных сферах, а с другой — он стремится специфическим образом регламентировать конкретное, выделяя субъекты и объекты права, а также временные и пространственные пределы.

В-четвертых, правовой режим структурирован и включает в себя: установление механизма обеспечения фактической реализации системы стимулов, гарантий, ограничений, а также компетентное их исполнение, применение к нарушителям мер принуждения и привлечение виновных к ответственности.

В-пятых, благодаря соответствующему режиму создаются благоприятные (положительные) условия для удовлетворения полезных (положительных) интересов участников правоотношений55.

Актуальность изучения элементов правового режима повышается в периоды, когда происходит переход к более высокому уровню орга-

54Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 19–25.

55Шамсумова Э.Ф. Категория «правовой режим» в юриспруденции. Екатеринбург: Изд-во Уральск. юрид. ин-та МВД России, 2003. С. 55–56.

20