Metod (2559)

ализовать данное право можно только в том случае, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. При этом избиратель может проголосовать по почте только в случае, если у него нет другой возможности реализовать своё активное избирательное право.

Во-вторых, федеральные законы, принятые в 2006–2007 гг., отменили порог обязательной явки избирателей, который противоречил принципу добровольности участия в выборах91 и фактически обязывал избирателей приходить на выборы.

Анализ развития российского избирательного законодательства позволяет сделать вывод о либерализации правотворческой политики в отношении второстепенных механизмов реализации активного и пассивного избирательного права — с одной стороны, и уменьшения диспозитивности в основополагающих институтах избирательного права, с другой стороны. Либерализация механизмов правового регулирования, увеличение их диспозитивности позволили расширить участие различных субъектов избирательного права в избирательных отношениях, вовлечь в круг последних новых субъектов. Так, позитивным моментом является увеличение денежных сумм, которые могут перечисляться в избирательные фонды кандидатов непосредственно кандидатами. В соответствии с п. 5 ст. 55 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»92 избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов могут формироваться за счет собственных средств кандидата, зарегистрированного кандидата, которые в совокупности не могут превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов Президента Российской Федерации, более чем в две тысячи раз, а для кандидатов, зарегистрированных кандидатов, по которым назначено повторное голосование, более чем в три тысячи раз. В соответствии с действующим Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»93 кандидат может внести в свой избирательный фонд собственные средства, которые в совокупности не могут превышать 10 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата.

91Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 1999. С. 103.

92Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 1 (ч. II). Ст. 11.

93Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 171.

31

До 2009 г. российское законодательство предусматривало возможность выбора основания регистрации кандидата (списка кандидатов): сбор и предоставление подписей избирателей или внесение избирательного залога. Это можно было признать дозволением. Но кандидат и избирательное объединение были обязаны выбрать основание регистрации, если хотели и дальше участвовать в избирательной кампании. Закрепленное в законодательстве дозволение по выбору основания регистрации порождало обязанности. В соответствии с п. 3 ст. 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при выдвижении кандидата вместе с заявлением об инициативе выдвижения в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Федеральным законом может быть предусмотрена необходимость представления сведений о размере и об источниках доходов и имуществе супруга кандидата. Кандидат, собирающий подписи избирателей, обязан изготовить подписной лист в соответствии с формой, определенной в законе. Нарушение этих требований является основанием для отмены регистрации. Большое количество условий, предъявляемых к оформлению избирательных документов, позволило А.Н. Кокотову сделать вывод о недоверии власти к населению: «Презумпция недоверия власти к участникам выборов является одной из причин крепнувшего абсентеизма, неверия граждан в действенность института выборов»94. Отказ от избирательного залога как основания регистрации95 усилил императивные (обязывающие) начала в избирательном праве.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации, приоритетной задачей Российского государства является предоставление гражданам возможности реализовать субъективные права, в том числе активное и пассивное избирательное право. Эта задача решается государством посредством использования метода правового регулирования, под которым понимаются способы, средства правового воз-

94Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М.: Юристъ, 2004. С. 159.

95Федеральный закон Российской Федерации № 3–ФЗ от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 771.

32

действия на сознание и поведение людей, деятельность организаций, учреждений и предприятий96. Закрепление в ст. 32 Конституции Российской Федерации права российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления закладывает дозволительный характер регулирования данных отношений. При этом диспозитивный характер правового регулирования избирательных отношений не заимствуется в отраслях частного права, так как вытекает из самостоятельности субъектов избирательного права. В частности, самостоятельность избирательных комиссий, наличие у них собственной компетенции в сфере организации и проведения выборов позволяет использовать при регулировании отношений с их участием диспозитивные начала. Анализ процесса реализации права избирать и быть избранным граждан Российской Федерации показал, что государство дает возможность реализовать избирательное право, используя обязывающие начала, содержащиеся в методе правового регулирования. Это подтверждается закреплением в российском избирательном законодательстве большого количества различных видов обязанностей. В связи с этим метод правового регулирования избирательного права можно охарактеризовать как императивнодиспозитивный, с превалированием в нем императивных начал.

3. Определяющее значение в обеспечении действия избиратель-

ного режима имеют принципы избирательного права. Они являются основой динамики избирательного режима, закладывают тенденции его дальнейшего существования. Принципы избирательного права отражают основные начала, являющиеся фундаментом правового регулирования электоральных отношений. Они представляют собой закономерности, устои данного правового института, образуют рамки, в которых складывается механизм правового регулирования, и определяют дальнейший законотворческий процесс. Анализ принципов избирательного права позволяет определить природу избирательного режима, сформировать оценочные суждения о его демократичности.

Особая роль в процессе обеспечения избирательного режима отводится конституционно закреплённым (классическим)97 принципам избирательного права: всеобщее, равное, прямое, тайное избиратель-

ное право. Именно эти принципы устанавливают четкие границы федерального законотворчества, очерчивая пределы дозволенного законодателю, и определяют рамки реализации субъективного избира-

96 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 46.

97 Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан. М.: Формула права, 2003. С. 38.

33

тельного права. Но в последние годы можно наблюдать примеры того, что, когда в сфере избирательного законотворчества на пути законодателя встают границы, очерченные принципами избирательного права, он выводит реформируемые отношения из структуры избирательного режима. Ярким свидетельством этого является принятие в 2004 г. Закона98, отменившего прямые выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что привело к лишению граждан права непосредственно выбирать главу исполнительной власти региона и вывело эти отношения из рамок избирательного режима. Это позволяет говорить о возможности и в дальнейшем реформировать систему наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в любом направлении.

Определяя характер и содержание избирательного режима, необходимо отметить следующее:

–избирательный режим можно рассматривать в качестве составного элемента режима конституционного права, используемого при регулировании избирательных отношений. Но межотраслевой характер источников избирательного права определяет комплексный характер избирательного режима, в котором находит отражение нормативный инструментарий различных отраслей российского права;

–по характеру избирательный режим, направленный на реализацию активного и пассивного избирательного права, является обязывающим. Позитивные обязанности в избирательном праве являются базовыми среди трех способов правового регулирования. Но это не отрицает наличия у гражданина — субъекта обязанностей дозволений, базирующихся, в свою очередь, на обязанностях;

–принципы избирательного права, являясь одним из важных признаков избирательного режима, определяют вектор его дальнейшего развития. Но принцип прямого избирательного права, закрепленный в Конституции Российской Федерации только в отношении выборов Президента Российской Федерации, не является универсальным для выборов всех органов публичной власти. Процесс институционализации в отечественной правовой системе непрямых выборов,

окотором речь пойдет во второй главе, позволит расширить рамки

98 Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

34

избирательного режима и включить в него правовые институты, связанные с выборами членов Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным органом соответствующего субъекта Федерации, формированием представительного органа муниципального района, избранием главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления.

1.3. Нормы избирательного права как средство обеспечения избирательного режима.

Проблема неопределенности норм избирательного права

Особенности избирательного режима проявляются в средствах его обеспечения, одним из которых являются нормы избирательного права. Нормы права, по мнению Э.Ф. Шамсумовой, составляют основу правового регулирования. В качестве средств нормативного регулирования они, во-первых, определяют круг общественных отношений, на которые распространяется их действие, т.е. виды регулируемых отношений, а также субъектов этих отношений; во-вторых, нормы права регламентируют содержание поведения и действий людей и организаций посредством установления их субъективных прав и обязанностей; в-третьих, в нормах права указываются обстоятельства, с наступлением которых связываются возникновение, изменение или прекращение возможного или должного поведения, т.е. юридические факты, и, наконец, в- четвертых, нормы права закрепляют юридические средства, обеспечивающие возможное или должное поведение, а также государственноправовые меры, принимаемые в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения субъектом возложенных на него обязанностей99. Нормы избирательного права, отличающиеся предметом регулирования, кругом адресатов, юридической природой сопряжения с нормами иных отраслей и подотраслей российского права, особенностями внутреннего строения и своеобразием внешнего правового оформления, образуют минимальную (первичную) компоненту избирательного права100.

Российские ученые обращают внимание на отсутствие в литературе, касающейся теории избирательного права, разделов, посвященных

99Шамсумова Э.Ф. Категория «правовой режим» в юриспруденции. Екатеринбург: Изд-во Уральск. юрид. ин-та МВД России, 2003. С. 105.

100Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации: Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. С. 5.

35

анализу избирательных норм и особенностей их изложения101. В качестве исключения можно назвать монографическое исследование С.Д. Князева102, в котором особое внимание уделяется нормам избирательного права, их особенностям, структуре и видам. Именно нормы избирательного права являются основным элементом законодательства о выборах и одним из средств обеспечения избирательного режима.

Под нормами избирательного права понимаются общие правила поведения, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет избирательного права. Нормы избирательного права обладают всеми признаками, присущими правовой норме: общеобязательность исполнения, обобщенность содержания, установление государством, обеспечение их реализации с помощью государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами и т.д. Но при этом они обладают рядом специфических признаков, многие из которых определяются особенностями норм конституционного права.

Во-первых, специфика норм избирательного права обусловлена предметом правового регулирования. Нормы избирательного права регулируют отношения, связанные с организацией и проведением в Российской Федерации свободных, демократических и периодических выборов. Они регулируют наиболее важные для организации государственной власти отношения, имея основополагающий источник — Конституцию Российской Федерации.

Во-вторых, нормы избирательного права, как и нормы конституционного права, имеют политический характер. Он находит выражение в функциональном предназначении положений избирательного права как средства регулирования политической борьбы в период избирательной кампании.

В-третьих, многие нормы избирательного права, как и нормы конституционного права, не обладают тремя структурными элементами правовой нормы — гипотезой, диспозицией и санкцией. Для большинства норм избирательного права характерно наличие гопотезы, диспозиции и отсутствие санкции. Но в некоторых нормах избирательного права могут встречаться и санкции. Например, информацию об ответственности субъектов избирательного права содержит п. 8 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «В случае распростра-

101Лучин В.О., Белоновский В.Н., Пряхина Т.М. Избирательное право Рос-

сии. М.: Закон и право, 2008. С. 115.

102Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владиво-

сток: Изд-во ДВГУ, 1999. С. 107–123.

36

нения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов … соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Чаще всего избирательное законодательство содержит отсылочные нормы, касающиеся указаний на уголовную, административную либо иную ответственность. Так, в соответствии со ст. 86 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»103 предусматривается, что ответственность за нарушение законодательства о выборах Президента Российской Федерации устанавливается законодательством Российской Федерации.

В-четвертых, характерной чертой норм избирательного права является особый круг субъектов, характерных только для избирательного права: кандидаты, зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица, наблюдатели, избирательные комиссии, члены избирательных комиссий.

Важной чертой норм избирательного права является очень короткий период их реализации (всего несколько месяцев). Большое значение публичной власти в общественно-политической и социальноэкономической жизни России порождает чрезвычайную агрессивность избирательных технологий, в борьбе с которыми используется в том числе и избирательное законодательство104.

Специфической чертой норм избирательного права можно считать и существование по сути аналогичных норм, регулирующих различные отношения применительно к различным видам избирательных кампаний. Например, сходные отношения, складывающиеся при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации и выборов Президента Российской Федерации, регулируются нормами соответствующих федеральных законов105.

103Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 171.

104Цыбуляк С.И. Дефекты конституционно-правового регулирования избирательных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2010. С. 8.

105Головин А.Г. Избирательное право России. М.: Норма, 2007. С. 26.

37

Особенностью избирательного законодательства является наличие в нем большого количества дефинитивных норм. Например, только в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержится 65 дефиниций. Легальные дефиниции (определения) могут быть как номинальными, так и реальными. Различие между ними заключается в том, что первые лишь определяют значение термина, слова, обозначающего то или иное понятие, а вторые раскрывают содержание понятия путем указания на существенные признаки106.

Положение п. 8 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является номинальной дефиницией: выборы — форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Реальным является п. 5 этой статьи: адрес места жительства — адрес (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номера дома и квартиры), по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Отличительной чертой норм избирательного права, по мнению ряда ученых, является их поливалентный характер. Он является следствием связи этой подотрасли конституционного права с различными отраслями российской правовой системы. Как отмечается в литературе, нормы избирательного права тесно связаны с нормами иных отраслей российской правовой системы (уголовным, административным, трудовым правом и др.)107. Данная точка зрения является дискуссионной. Так, М.Ю. Тихомиров считает, что отношения, регулирующиеся нормами избирательного права, представляют единый блок, связанный

106Пугачев А.Н. Особенности структуры конституционно-правовых норм // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1. С. 8.

107Мухамеджанов Э.Б. Избирательное право Республики Казахстан. Алматы: Жеri жаргы, 2001. С. 45.

38

с организацией и проведением выборов. Вследствие этого он отрицает поливалентный характер норм избирательного права108.

Многообразие норм избирательного права проявляется в различных их видах. По степени определенности содержащихся в нормах избирательного права предписаний их можно разделить на императивные и диспозитивные. Императивные нормы не оставляют субъекту свободы выбора. Примером подобной нормы может являться положение п. 3 ст. 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены кандидатом, избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию.

Диспозитивные нормы оставляют свободу выбора. Так, в соответствии с п. 4 ст. 61 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» кандидат вправе возвратить жертвователям любое пожертвование в избирательный фонд, за исключением пожертвования, внесенного анонимным жертвователем.

Нормы избирательного права, в зависимости от общественных отношений, которые они регулируют, можно разделить на:

–нормы, регулирующие отношения, связанные с назначением вы-

боров;

–нормы, регулирующие отношения, связанные с выдвижением и регистрацией кандидата (списка кандидатов);

–нормы, регулирующие отношения, связанные с информационным обеспечением выборов;

–нормы, регулирующие отношения, связанные с финансовым обеспечением выборов;

–нормы, регулирующие отношения, возникающие при подсчете голосов и подведении итогов выборов;

–нормы, регулирующие отношения, связанные с обжалованием нарушенных избирательных прав.

По характеру, цели (назначению) правового предписания нормы избирательного права можно разделить на обязывающие, запрещаю-

щие и управомочивающие. К обязывающим относятся нормы, в кото-

рых содержится строгое правило поведения. Например, в соответствии с п. 18 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях из-

108 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 1997. С. 34.

39

бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия в течение установленного законом срока, который не должен превышать десяти дней, обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям закона и принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в регистрации.

Кзапрещающим относится п. 6 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определяющий лиц, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов (избирательных объединений).

Куправомочивающим можно отнести нормы ст. 21–27 Федераль-

ного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закрепляющие права избирательных комиссий.

По территории действия нормы избирательного права делятся на нормы, закрепленные в федеральных нормативных правовых актах (Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), нормы, закрепленные в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (например закон Новосибирской области «О выборах депутатов Законодательного собрания Новосибирской области), и нормы, закрепленные в нормативных правовых актах местного самоуправления (Устав г. Новосибирска).

В зависимости от выполняемой роли в механизме конституционного регулирования можно выделить материальные и процессуальные нормы избирательного права. Материальные нормы, которых большинство в избирательном законодательстве, выражают содержание деятельности субъектов избирательного права, их правовое положение.

Процессуальные нормы регулируют общественные отношения, складывающиеся при соблюдении определённого порядка (процедуры, процессуальных форм) реализации уполномоченными субъектами своей компетенции. Наиболее четко процессуальные нормы выявляются в избирательном праве в процессуальных гарантиях избирательных прав граждан, в формировании избирательных комиссий и их расформировании, порядке выдвижения и регистрации кандидатов и т.д.

Нормативная определенность является одним из центральных свойств права в целом и норм избирательного права, в частности. В западной правовой науке определенность закона, наравне с его всеобщим характером и равенством, рассматривают как одно из средств

40