Metod (2559)

субъекта Российской Федерации» возможно только при предоставлении Президентом Российской Федерации законодательному органу субъекта Российской Федерации выбора из нескольких кандидатов», т.е. избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может осуществляться только на альтернативной основе226. Но ведь принцип альтернативности не всегда соблюдается и при прямых выборах. Статья 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает возможность голосования по одной кандидатуре при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. В этом случае для победы кандидату необходимо, чтобы за него проголосовало не менее 50 % избирателей, участвовавших в голосовании. В соответствии со ст. 71 этого Закона голосование по одной кандидатуре во втором туре может проводиться при выборах любого органа государственной власти или органа местного самоуправления. Несмотря на возможное, как мы увидели, несоблюдение в ходе проведения прямых выборов принципа альтернативности, законодатель от термина «избрание» в этом случае не отказался. Принцип альтернативности не всегда соблюдается и при выборах членов Совета Федерации, хотя Законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» возможность его соблюдения предусмотрена. Конституционная практика законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по выборам членов Совета Федерации показывает, что данные решения часто принимаются на безальтернативной основе227.

В соответствии с существующей в отечественной правовой науке точкой зрения закрепление права органов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации участвовать в наделении российского гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации являлось апробацией элементов парламентарной республики на уровне субъектов Федерации. Данная тенденция получила развитие в поправках к Конституции Российской Федерации, касающихся изменения сроков полномочий главы Российского государства и Государ-

226Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006. С. 196.

227Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М.: Ин-т права и публичной политики, 2003. С. 131.

91

ственной думы228, и контрольных полномочиях Государственной думы в отношении Правительства Российской Федерации229. Закрепление в Конституции Российской Федерации обязательной отчетности высшего органа исполнительной власти перед Государственной думой усиливает элементы парламентаризма, делает их более выраженными в российской форме правления230.

Элементы многостепенной избирательной системы используются на уровне субъекта Российской Федерации и при формировании корпуса мировых судей. В соответствии с Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации»231 мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время законодательство всех субъектов Российской Федерации предусматривает назначение (избрание) судей только законодательным (представительным) органом субъекта. Так, в ст. 6 Закона Республики Татарстан «О мировых судьях Республики Татарстан»232 закрепляется, что мировые судьи избираются на должность Государственным советом Республики Татарстан по представлению Президента Республики Татарстан. В соответствии с Законом Корякского автономного округа от 24 января 2000 г. № 115-ОЗ «О мировых судьях в Корякском автономном округе»233 «мировые судьи избираются на должность Думой Корякского автономного округа по представлению Председателя суда Корякского ав-

228См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6–ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной думы» // Российская газета. 2008. 31 дек. № 267.

229См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7–ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 31 дек. № 267.

230Подр. см.: Макарцев А.А. Развитие в России парламентарной республики:

цель или средство? // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 3–6.

231Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188–ФЗ «О мировых судьях

вРоссийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 51. Ст. 6270.

232Закон Республики Татарстан от 17 ноября 1999 г. № 2440 (ред. от 05.07.2007) «О мировых судьях Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 1999. 25 декабря. № 257.

233Народовластие. 2000. 05 февраля. № 9.

92

тономного округа, согласованному с губернатором Корякского автономного округа с учетом мнения представительных органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований».

Многостепенные выборы, наряду с прямыми выборами, закреплены и как способ формирования органов местного самоуправления. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»234 система многостепенных выборов была закреплена как возможный вариант выборов органов местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 36 данного Закона в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены выборы главы муниципального образования представительным органом муниципального образования. В муниципальных районах многостепенные выборы могут быть использованы как возможный способ формирования представительных органов муниципального образования. Статья 35 Закона предусматривает формирование представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Попытка продолжить развитие системы многостепенных выборов на уровне местного самоуправления как реальной альтернативы прямым была предпринята в 2006 г. Весной 2006 г. в нижнюю палату Российского парламента депутатами Государственной думы А.В. Островским, И.В. Лебедевым и Е.Ю. Соломатиным был внесен законопроект № 272749-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (о порядке наделения полномочиями главы муниципального образования)». В соответствии с ним российский гражданин должен наделяться полномочиями главы муниципального образования по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации представительным органам муниципального образования, в порядке, аналогичном процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. Законопроект сводил процедуру наделения полномочиями главы муниципального образования к его избранию депутатами представительного органа местного самоуправления.

Формируется и субъективная сторона многостепенного избирательного права. В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О

234 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

93

формировании Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Фактически российский гражданин в случае его избрания в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации или представительный орган муниципального образования приобретает возможность реализации пассивного избирательного права в системе многостепенных выборов Совета Федерации. В связи с этим появляется необходимость предусмотреть в российском законодательстве право депутатов представительных органов местного самоуправления предлагать соответствующему законодательному органу субъекта Федерации свою кандидатуру на замещение должности члена Совета Федерации, т.е. предусмотреть возможность самовыдвижения.

Анализ нормативного материала и проекта закона позволяет высказать мнение о существовании в Российской Федерации системы многостепенных выборов. Она еще не получила институционального оформления, но уже составляет альтернативу прямым выборам при формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, в случае формального оформления данного вида выборов одной из основополагающих функций парламентов субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований станет избрание отдельных должностных лиц и депутатов представительных органов и избиратели будут делегировать им это право.

Признание факта наличия в отечественной избирательной системе многостепенных выборов позволит заложить основы дальнейшего развития российского избирательного права, преодолеть препятствия, созданные на его пути в последние годы. В этом случае изменение процедуры занятия должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не сокращает объём общественных отношений, составляющих предмет избирательного права, а определяет новый путь развития российской избирательной системы.

Сочетание способов обеспечения народного представительства не противоречит Конституции Российской Федерации, которая не за-

94

крепляет прямые выборы как единственный способ формирования органов публичной власти. С одной стороны, прямые выборы обеспечивают тесную связь избирателей и выборного лица, максимальную возможность населения влиять на поведение избранного им лица235. Но, с другой стороны, многостепенные выборы представляют собой своеобразное сито, посредством которого производится отбор кандидатов. Эта система выборов направлена на отсеивание случайных лиц, оставляя более зрелых и надежных кандидатов236.

Международными избирательными стандартами не запрещается использование многостепенных выборов при формировании публичных органов. На международном уровне лишь предъявляется требование формирования одной из палат национального законодательного органа в ходе всенародных выборов. В п. 7.2 Документа Копенгагенского совещания — конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.237 закрепляется, что все мандаты, по крайней мере, в одной из палат национального законодательного органа, должны быть объектом состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. Аналогичное положение содержится и в иных правовых актах международного права. Согласно Своду рекомендуемых норм при проведении выборов на основе прямого избирательного права должны избираться члены по крайней мере одной палаты национального парламента238. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств239 устанавливает в п. 3 ст. 4, что «если национальный законодательный орган является двухпалатным и часть или все депутатские мандаты другой его палаты не являются объектом свободной со-

235Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.:ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2006. С. 136.

236Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2005. С. 430.

237Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Отв. ред.

А.А. Вешняков. М.: Весь Мир, 2004. С. 335–348.

238Свод рекомендуемых норм при проведении выборов (принят Советом по демократическим выборам на 3-м заседании (16 октября 2002 г.); принят Европейской комиссией за демократию через право на 52-й сессии (Венеция, 18–19 октября 2002 г.); одобрен Парламентской ассамблеей Совета Европы на первой части сессии 2003 г.; одобрен Конгрессом местных и региональных властей Европы на ве-

сенней сессии 2003 г.) // URL: http://budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2003/ vestniksf219-26/vestniksf219-26010.htm (дата обращения 10 января 2010 г.)

239 Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Отв. ред.

А.А. Вешняков. М.: Весь Мир, 2004. С. 762–778.

95

стязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов, то это не противоречит настоящей Конвенции».

Непрямые выборы находят отражение в избирательном законодательстве зарубежных стран. Так, в книге второй Избирательного кодекса Франции закрепляется порядок избрания коллегией выборщиков сенаторов от департаментов240. Аналогичный подход в определении предмета национального избирательного права проводится и в законодательстве Казахстана. Введение в структуру Конституционного закона Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. «О выборах Республики Казахстан» ст. 5 «Прямое избирательное право», ст. 7 «Косвенное избирательное право» позволяет сделать вывод о включении в предмет избирательного права прямых и непрямых выборов241. Аналогично конституционному законодательству этих государств необходимо и в российском избирательном законодательстве закрепить стандарты проведения многостепенных выборов. Это позволит определить содержание системы многостепенных выборов, принципы их проведения. Включая отношения, связанные с выборами членов Совета Федерации, высших должностных лиц субъектов, депутатов представительных органов муниципальных районов в предмет избирательного права, мы определяем условия проведения прямых и многостепенных выборов: назначение, общие требования для реализации активного и пассивного избирательного права и т.д. Таким образом некоторые запреты и ограничения, закрепленные в современном избирательном законодательстве, получат распространение и на многостепенные выборы.

Попытки обобщить все виды выборов в рамках одного правового института уже предпринимались в отечественной правовой науке. В этом отношении можно обратить внимание на разрабатываемую категорию «выборное право», которая хоть и не получила, в отличие от избирательного права, формального закрепления, но широко обсуждается в правовой науке.

Единый подход в определении выборного права отсутствует. По мнению С.Д. Князева, выборное право составляет часть избирательного права, так как последнее включает в себя отношения, складывающиеся

240Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Весь Мир, 2004. С. 251–253.

241Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. «О выборах Республики Казахстан» // Конституционное право Республики Казахстан: Сб. конституционно-правовых актов / Сост. С.Г. Шеретов. Алматы, 2008. С. 153.

96

и в межвыборный период242. По мнению А.А. Югова, выборное право шире избирательного, представляет собой совокупность правовых норм, составляющих целый ряд институтов, содержащих юридические возможности (права, обязанности, правила и процедуры деятельности) всех участников выборного процесса. Оно включает в предмет своего регулирования не только избрание коллегиальных представительных и монопредставительных (в составе одного лица) выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления и проведение референдума, но и формирование избирательных комиссий, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц, выборы постоянно действующих органов общественных объединений, а также создание любых других органов народного представительства путем проведения демократического голосования избирателей243.

Различие точек зрения в отношении места выборного права в отечественной правовой системе, по нашему мнению, определяется подходами правоведов к рассматриваемой проблеме. В основе концепции С.Д. Князева лежит временной период действия избирательных отношений: во время выборов и межвыборный период. А так как выборное право ограничивает действие своих норм только периодом выборов, то оно должно являться частью избирательного права. Югов А.А. пытается отделить выборное право от избирательного на основе его содержательной характеристики: выборное право включает в себя почти все виды выборов, а не только выборы представительных органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. На современном этапе развития российской государственности в русле этого подхода можно выдвинуть предложение о включении в содержание выборного права многостепенной избирательной системы.

В литературе отмечается, что отмена прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации вернула Россию к доконституционной форме назначения губернаторов244. Отказ от прямых выборов на протяжении многих столетий является средством недопу-

242Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2001. С. 19.

243Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С. 92.

244 Боброва Н.А. Влияние новелл избирательного права России на политиче-

скую систему // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: М-лы междунар. конф. / Отв. ред. А.В. Иванченко, А.Е. Любарева. М., 2006. С. 246.

97

щения оппозиции к власти245. Именно эту цель преследовал Наполеон Бонапарт, закрепеляя в Конституции Франции 1799 г. непрямые выборы для формирования органов законодательного корпуса. К введению многостепенных выборов прибегло большевистское руководство, закрепив их в Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 г. Как отмечалось выше, элементы непрямых выборов существуют и в современной правовой системе. В связи с этим необходимо отметить, что формализация непрямых выборов, их юридическое оформление в настоящее время является в некоторой степени вынужденной мерой. Причиной этого является непоследовательность в законотворчестве на федеральном уровне. Так, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев на пресскоференции в сентябре 2009 г. отметил, что возврата к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не будет: «Я лично участвовал в этом решении об изменении механизма наделения полномочиями. Я считаю его абсолютно правильным. Я не вижу условий, при которых мы могли бы от этого решения отказаться ни сейчас, ни через 100 лет. Я не вижу, несмотря на свои демократические убеждения, смысла возврата к той системе, которая была». Она, на его взгляд, «не вполне соответствует традициям России и тому уровню развития федерализма, который существует»246. Свою точку зрения Д.А. Медведев подтвердил и в мае 2011 г. в ходе большой прессконференции в «Сколково»: «Я считаю, что в обозримом будущем эту процедуру нужно сохранить, так как она позволяет управлять государством». Для изменения этой процедуры должны созреть предпосылки».

Несмотря на неоднократные подобные высказывания о своем отношении к проблеме прямых выборов глав регионов, 22 декабря 2011 г. в Обращении к Федеральному собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев заявил о необходимости перехода к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов.

В январе 2012 г. в соответствии с п. «г» ст. 84 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев внёс в Государственную думу проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-

245Денисов С.А. Использование норм государственного (конституционного) права против оппозиции // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 18. С. 16.

246URL: http://qwas.ru/russia/sps/Vozvrata-k-prjamym-vyboram-gubernatorov-ne- budet (дата доступа 15 мая 2011 г.).

98

ственной власти субъектов Российской Федерации”». Проектом закона предусматривается, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения. Выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом Российской Федерации, порядок проведения которых определяется Президентом Российской Федерации.

Если отмена прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации вернула Россию к доконституционной форме назначения губернаторов, то их восстановление в той форме, которая заложена в законопроекте, предложенном Президентом Российской Федерации, не делает возможным в полной мере реализовывать институт прямых выборов.

Во-первых, за рамками законопроекта остается проблема правового регулирования консультаций политических партий по поводу выдвижения кандидата с Президентом Российской Федерации. Вполне возможно, результат подобной консультации будет фиксироваться Главой Российского государства на подзаконном уровне, в форме указа. Фактически процесс выдвижения политической партией кандидатов на должность главы субъекта Российской Федерации будет оформляться не только решением политической партии, но и актом Президента Российской Федерации.

Во-вторых, перерыв в реализации права граждан избирать и быть избранным на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации негативно повлиял на развитие этого правового института, который появился в России в середине 1990-х гг. Постоянное реформирование российской избирательной системы, изменение объема отношений, составляющих предмет избирательного права, привели к ослаблению системы сдержек и противовесов как по горизонтали, так и по вертикали.

Возвращение к прямым выборам подтверждает концепцию А.Н. Медушевского, согласно которой Россия представляет не линейную, а циклическую модель развития конституционализма. Каждый цикл включает в себя фазу деконституционализации - подъем консти-

99

туционализма нового типа (фаза завышенных политических ожиданий), фазу конституционализации, или практической реализации конституционных принципов и выяснения их конфликта с реальностью (начало политического разочарования), и, наконец, фазу реконституционализации — ограниченной демократии, а затем и перехода к авторитаризму (при полной политической апатии общества), после чего циклы возобновляются вновь через известный промежуток времени247. В этом контексте отмена прямых выборов глав субъектов и возвращение к ним, по нашему мнению, является этапом реконституционализации в конституционном развитии России.

В связи с этим, несмотря на восстановление института прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, появляется необходимость включить непрямые выборы в российскую избирательную систему, юридически оформив правила их проведения. Тем более в настоящее время непрямые выборы вполне вписываются в современную демократическую российскую форму правления. Закрепление их как способа формирования некоторых органов публичной власти не является шагом назад на пути демократического развития России: общепризнанной идеальной избирательной системы не существует. Также можно согласиться с точкой зрения В.Н. Руденко, считающего, что прямое волеизъявление граждан не всегда является оптимальным способом принятия решений по вопросам формирования системы публичной власти. Он во многом уступает другим способам248. Справедливым является мнение В.Е. Чиркина: «Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профессиональный, взвешенный подход к замещению столь высоких постов и должностных лиц, решающим образом влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о применении той или иной системы выборов — это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с её историей, национальной спецификой»249. При использовании многостепенных выборов уменьшается воз-

247 Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2005. С. 390–398; Медушевский А.Н. Конституционные революции в России XX в. Сравнительный анализ // Неприкосновенный запас. 2005. № 6. // URL: http://nwapa.spb.ru/sajt_ibo/gos_duma_polnotekst/medushevskij.htm(дата доступа 23 декабря 2011 г.).

248Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционноправовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. С. 308.

249Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1999. С. 215.

100