Metod (2559)

документ вред причиняется не только общественным отношениям в сфере организации выборов, но и охраняемым законом избирательным правам граждан. Именно этим обосновывалось предложение о закреплении в примечании к ст. 42 Уголовного кодекса Российской Федерации определения избирательного документа339. При этом можно отметить, что за рамками исследований остаются форма и содержание избирательных документов как средства реализации конституционного права избирать и быть избранным.

Несмотря на то, что почти в каждом положении Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» упоминается тот или иной вид избирательной документации, понятие избирательного документа законодательного закрепления не нашло. Отсутствие легального определения понятия «избирательный документ», неоправданно широкое использование бланкетных признаков создают трудности в правоприменительной практике.

В связи с отсутствием в российском законодательстве понятия «избирательный документ» огромное значение на современном этапе развития конституционного права имеют исследования современных правоведов. Можно выделить два подхода к понятию «избирательный документ», которые получили развитие в отечественной научной литературе. В рамках узкого подхода к избирательным документам предлагают относить все документы, на основании которых осуществляются фиксация избирательных голосов, подведение итогов выборов или референдума340. Шапиев С.М. относит к избирательным документам списки избирателей или участников референдума, подписные листы, избирательные бюллетени, удостоверения на право голосования, открепительные талоны, протоколы по подсчету голосов341. Фактически данный подход ограничивает перечень избирательных документов лишь теми, которые фиксируют результаты выборов.

расследовании фальсификации избирательных документов // Законность. 2005. № 4. С. 23–25; Турищева Н.Ю. Избирательный документ как предмет совершения преступления // Юрид. мир. 2008. № 6 (138). С. 69–77.

339Турищева Н.Ю. Избирательный документ как предмет совершения преступления // Юрид. мир. 2008. № 6 (138). С. 69–73.

340Щиголев Ю.В. Уголовная ответственность за преступления в области избирательного права // Российский следователь. 1999. № 6. С. 29.

341Дамаскин О.В. и др. Избирательное право в судебной практике: Науч.- практ. пособие. М., 2008. С. 282.

151

В рамках широкого подхода к избирательным документам относят все документы, содержание которых имеет непосредственное отношение к выборам. По мнению С.Д. Князева, избирательные документы предстают в процессе выборов в роли юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и её результатах342. Н.А. Боброва и В.О. Лучин, ограничиваясь лишь письменными источниками, под избирательными документами понимают письменные документы, имеющие юридическое значение в избирательном процессе (фиксирующие юридические факты, предоставляющие субъективные права)343. По мнению В.В. Игнатенко, избирательный документ представляет собой юридически значимый носитель информации о назначении, подготовке, проведении и результатах (итогах) выборов с соответствующими реквизитами. Данные реквизиты позволяют идентифицировать документированную информацию344. Гетьман Л.С. под избирательным документом понимает составленный (изготовленный) субъектами избирательного процесса и (или) адресуемый им официальный юридический документ, с которым законодательство о выборах связывает возможность наступления юридически значимых последствий для организации и проведения выборов345.

По нашему мнению, под избирательным документом можно понимать имеющие юридическое значение носители информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и её результатах. Из данного определения можно вывести признаки избирательного документа.

1.Избирательный документ находит отражение в одной из предусмотренных законодательством форм — письменные и иные формы. Этот признак определяет документ как носитель информации

овыборах, который должен находить отражение в форме, предусмотренной законом. В настоящее время избирательным законодательством предусматриваются не только письменные, но и электронные документы. Так, в соответствии с п. 21 ст. 63 Федерального закона

342Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток: Изд-во

ДВГУ, 2001. С. 284.

343Боброва Н.А., Лучин В.О. Избирательные правонарушения и ответственность за них // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 287.

344Игнатенко В.В., Штурнев А.Е. Словарь по избирательному праву. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1999. С. 102.

345Гетьман Л.С. Избирательные документы в российском избирательном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2010. С. 4.

152

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении выборов, референдума с применением комплекса для электронного голосования используется электронный бюллетень. Форма и текст электронного бюллетеня утверждаются соответствующей комиссией не позднее чем за 20 дней до дня голосования.

2.Избирательный документ является носителем информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и её результатах. Этот признак отражает основную цель избирательного документа, который должен являться носителем информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и её результатах. При отсутствии подобной информации документ перестает быть избирательным.

3.Избирательные документы принимаются в ходе избирательной кампании, т.е. со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. После окончания избирательной кампании принятие избирательного документа возможно только в случае обжалования результатов выборов.

Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что круг избирательных документов определяется несколькими способами. В науке уголовного права перечень избирательных документов ограничивается лишь теми, фальсификация которых является уголовно наказуемой. Специалисты в области публичного права не ограничивают перечень избирательной документации, что вытекает из положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые содержат открытый список избирательных документов. Так, определяя элементы статуса членов избирательной комиссии, пп. «г» п. 23 ст. 29 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет открытый перечень документов, содержащих конфиденциальную информацию, с которых нельзя делать копии.

По нашему мнению, круг избирательных документов может быть расширен за счет анализа теоретической конструкции предмета избирательного права. В первой главе настоящей работы шла речь о том, что предмет избирательного права охватывает не только социально-

153

правовую среду избирательных кампаний, но и имеющие юридическое значение для осуществления и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления общественные отношения, складывающиеся

вмежвыборный период. Фактически данный подход позволяет включать в перечень избирательных документов документы, принимаемые избирательной комиссией в межвыборный период: это решения о проведении мероприятий, связанных с информационно-разъяснительной деятельностью избирательных комиссий. Например, к подобным документам можно отнести Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 ноября 2010 г. № 224/1494-5 «О конкурсе среди студентов и аспирантов высших учебных заведений (юридических вузов и факультетов, правовых кафедр) Российской Федерации на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса, повышения правовой и политической культуры

избирателей (участников референдума), организаторов выборов, участников избирательных кампаний в 2010/11 учебном году»346, решение избирательной комиссии Новосибирской области от 30 сентября 2011 г. № 78/824-4 «О II ежегодной научно-практической конференции студентов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов) города Новосибирска «Конституционные основы формирования

избирательных стандартов демократических выборов в современной России»347 и др. В связи с тем, что в соответствии с законодательством избирательной комиссией является коллегиальный орган, формируемый

впорядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов, все документы, принятые как в период избирательных кампаний, так и в межвыборный период, являются носителями информации о деятельности избирательных комиссий.

Значимость избирательной документации определяется и порядком её составления, которому уделяется особое внимание в российском законодательстве. Согласно пп. «и» п. 8 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы,

346URL: http://zoom.cikrf.ru/zoom/EdFields.asp?nqr=–1&ndoc=6&npg=–1 (да-

та обращения 15 октября 2011 г.).

347Советская Сибирь. 2011. 1 октября.

154

связанные с подготовкой и проведением выборов и референдума. Аналогичные функции закрепляются и за иными избирательными комиссиями, организующими выборы. Особые требования предъявляются к форме и содержанию агитационных материалов кандидатов (избирательных объединений). Федеральным законодательством достаточно подробно регламентируется порядок их изготовления и оформления.

Визбирательном законодательстве особое значение также придается закреплению порядка хранения избирательных документов, в которых находит отражение информация об избирателях и итогах голосования. В соответствии с п. 10 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» документация комиссий всех уровней, включая подписные листы с подписями избирателей, бюллетени, открепительные удостоверения и списки избирателей, подлежит хранению в течение сроков, установленных законом. При этом устанавливаемые сроки хранения подписных листов с подписями избирателей, бюллетеней, открепительных удостоверений и списков избирателей не могут быть менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов. Устанавливаемые сроки хранения протоколов об итогах голосования и сводных таблиц избирательных комиссий об итогах голосования не могут быть менее одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня. В случае рассмотрения в суде жалобы на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, возбуждения уголовных дел, связанных с нарушением избирательных прав, сроки хранения соответствующей избирательной документации, документации референдума продлеваются до вступления в законную силу решения суда (прекращения дела в соответствии с законом). Ответственность за сохранность избирательной документации возлагается на председателя (заместителя председателя) и секретаря соответствующей комиссии до передачи документации в вышестоящую комиссию либо в архив. Порядок хранения, передачи в архив и уничтожения избирательной документации утверждается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими государственными архивными органами.

Взаконах субъектов Российской Федерации о выборах соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, как правило, одна из статей посвящается порядку хранения избирательной документации. Так, в соответствии со ст. 83 Закона Новосибирской области «О выборах де-

155

путатов представительных органов муниципальных образований Новосибирской области»348, которая называется «Хранение избирательной документации», подписные листы с подписями избирателей, избирательные бюллетени и списки избирателей подлежат хранению не менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов депутатов представительного органа муниципального образования. Протоколы об итогах голосования и сводные таблицы избирательных комиссий об итогах голосования подлежат хранению не менее одного года со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального образования следующего созыва. В случае рассмотрения в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов депутатов представительного органа муниципального образования, возбуждения уголовных дел, связанных с нарушением избирательных прав граждан Российской Федерации, сроки хранения избирательной документации продлеваются до вступления в законную силу решения суда (прекращения дела в соответствии с федеральным законодательством).

Законодательные положения уточняются в инструкциях соответствующих избирательных комиссий. Так, в соответствии со ст. 70 Закона Новосибирской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований Новосибирской области» опечатыванию в отдельных мешках или коробках подлежат избирательные бюллетени. Пункт 3.2.13 Инструкции избирательной комиссии Новосибирской области «О составлении, уточнении и использовании списков избирателей на выборах органов местного самоуправления в Новосибирской области»349 уточняет законодательное положение и с целью гарантировать сохранность избирательной документации закрепляет обязанность участковой избирательной комиссии опечатывать кроме упомянутых в законе избирательных бюллетеней еще и списки избирателей.

348Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного совета депутатов. 2006. № 5(28). Ст. 26.

349Инструкция избирательной комиссии Новосибирской области от 3 декабря 2009 г. № 7/101 «О составлении, уточнении и использовании списков избирателей на выборах органов местного самоуправления в Новосибирской области» — опечатываются и списки избирателей. Утверждена решением избирательной комиссии Новосибирской области от 3 декабря 2009 г. № 7/101. Документ официально опубликован не был.

156

Избирательные документы можно классифицировать по нескольким основаниям. В зависимости от принадлежности к той или иной стадии избирательного процесса выделяются избирательные документы, издаваемые при назначении выборов (акт уполномоченного органа о назначении выборов), при выдвижении кандидатов (списки кандидатов, подписные листы, протоколы съездов (конференций) избирательных объединений о выдвижении кандидатов и др.), при проведении предвыборной агитации (уведомление избирательной комиссии о распространении печатного агитационного материала, договоры об изготовлении агитационных материалов, агитационные материалы и др.) и т.д. Можно также выделить документы, которые могут составляться на всех стадиях избирательного процесса (заявления, жалобы, решения избирательных комиссий и др.).

Взависимости от способа принятия избирательных документов можно выделить документы, составленные и принятые субъектами избирательного права на единоначальных и коллективных началах. К первой группе относятся письменное заявление лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, заявление гражданина о согласии быть доверенным лицом кандидата (избирательного объединения) и др. К документам, принятым на коллективных началах, можно отнести решение избирательной комиссии, решение съезда (конференции) избирательного объединения о выдвижении кандидатов и др.

По значимости в избирательном процессе избирательные документы можно разделить на первичные и производные. Первичные избирательные документы, к которым относятся подписные листы,

списки избирателей, избирательные бюллетени, содержат изначальную информацию об избирателях и результатах волеизъявления350. Производные документы, в которых конкретизируются этапы избирательного процесса, принимаются в развитие первичных.

Взависимости от количества экземпляров, в котором избирательные документы должны изготавливаться, их можно разделить на документы, которые должны изготавливаться в количестве, предусмотренном законом (протоколы избирательных комиссий, протоколы об административных правонарушениях и др.), и документы, количество которых законом не регламентируется.

Гетьман Л.С. предлагает классифицировать избирательные документы в зависимости от их принадлежности к документам строгой

350 Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2001. С. 284.

157

отчетности. К последним относятся финансовый отчет кандидатов (избирательных объединений), подписные листы, протоколы избирательных комиссий и др.351

Как уже отмечалось выше, избирательные документы закрепляют разнообразные факты и данные, имеющие непосредственное правовое значение для организации и проведения выборов. Общая характеристика избирательных документов как института российского избирательного права дана в диссертационном исследовании Гетьман Л.С., на базе которого была подготовлена монография352. Но за рамками этого исследования остался ряд проблем, связанных с формой и содержанием избирательной документации. Анализ информации, носителями которой являются избирательные документы, позволяет выделить несколько проблем, решение которых, по нашему мнению, является определяющим для создания условий использования оптимальных средств подготовки, принятия и хранения избирательных документов, работы с ними.

Важное значение среди избирательных документов имеют подписные листы, являющиеся механизмом реализации пассивного избирательного права. Они содержат информацию как о кандидате, так и об избирателях, выразивших ему свою поддержку. Увеличение в последние годы количества избирательных споров, связанных с основаниями регистрации кандидатов, показывает, что институт подписных листов требует глубокого исследования. Актуальность данной проблемы повышает и исключение в феврале 2009 г. из российского законодательства такого основания регистрации кандидата (списка кандидатов), как избирательный залог.

Особого исследования требуют и механизмы защиты персональных данных кандидата в период избирательной кампании. Несмотря на то, что кандидат является публичным лицом, законодательство должно обеспечить охрану его прав как частного лица. Но избирательная практика показывает, что механизмы, направленные на это, реализуются не в полной мере. Положения Закона «О персональных данных», касающиеся общего режима работы с персональными данными, не отражают специфики отношений, связанных с их защитой в период избирательной кампании.

351Гетьман Л.С. Избирательные документы в российском избирательном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2010. С. 4.

352Гетьман Л.С. Избирательные документы в российском избирательном праве: актуальные вопросы теории и практики. С. 59.

158

Актуальной проблемой в последние годы стала оценка использования объектов интеллектуальной собственности в агитационных материалах. Особое значение в избирательной практике имеет использование изображений различных памятников и зданий, что, по мнению ряда участников избирательного процесса, нарушает законодательство об интеллектуальной собственности.

Центральное место в содержании первичных избирательных документов занимают количественные показатели выборов, в которых находят отражение многие элементы избирательной кампании. Они являются единственным моментом, который не может быть ни в коем случае исключен из объема доказательственной базы при разрешении избирательных споров.

4.2. Подписной лист: формальное соблюдение требований закона или средство отражения воли избирателей?

Изменения, которые были внесены в избирательное законодательство в последние годы, существенно повлияли на избирательные процедуры, связанные с выдвижением и регистрацией кандидатов (списка кандидатов). Важную роль в этом отношении играет исключение в феврале 2009 г. из российского законодательства такого основания регистрации кандидатов (списков кандидатов), как избирательный залог. Вследствие этого основанием регистрации для большинства кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, не допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной думе, законодательных органах субъектов Российской Федерации, а в случае проведения муниципальных выборов и иными общественными объединениями, а также для кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, является предоставление подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы выдвижения.

Всвязи с этим подписные листы являются одним из наиболее важных избирательных документов, обеспечивающих процесс реализации пассивного избирательного права, позволяющих проверить поддержку кандидата (избирательного объединения) среди избирателей. Важность процедуры оценки подписей избирателей, собранных в поддержку кандидатов, избирательных объединений, определяется и тем, что по статистике Центральной избирательной комиссией Российской Федерации лишь 0,5 % забракованных подписей признаются фальшивыми, остальные бывают забракованными из-за недостатков в оформлении.

Всоответствии со ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж-

159

дан Российской Федерации» процедура проверки подписей избирателей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и их подписей устанавливается соответствующим законом. Так, согласно ст. 41 Закона Новосибирской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области»353 соответствующая избирательная комиссия проверяет соблюдение порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверность сведений об избирателях и подписей избирателей, содержащихся в этих подписных листах. Для проведения проверки избирательная комиссия вправе образовать рабочую группу в составе членов избирательной комиссии с правом решающего голоса (не менее трех человек), а также, при необходимости, работников аппарата избирательной комиссии. Соответствующая избирательная комиссия может привлекать к проверке экспертов из числа специалистов органов внутренних дел, учреждений юстиции, военных комиссариатов, специализированных организаций, осуществляющих регистрацию (учет) граждан Российской Федерации, а также иных государственных органов. Заключения экспертов, изложенные непосредственно в ведомости проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей. Наличие нарушений законодательства в оформлении подписных листов, недочетов в их заполнении может повлечь признание недействительными как отдельных подписей, так и всех подписей избирателей, содержащихся в подписном листе. По окончании проверки подписных листов по каждому кандидату, списку кандидатов составляют итоговый протокол и ведомости проверки подписных листов.

Необходимо отметить, что, к сожалению, действующее российское избирательное законодательство не закрепляет определения понятий «ведомость проверки подписных листов» и «заключение эксперта», требования, предъявляемые к этим документам. Анализ избирательной практики позволяет предположить, что ведомость проверки подписных листов является чисто избирательным институтом, который служит средством определения соблюдения требований законодательства при оформлении подписных листов. Эксперт ограничивается в ней лишь констатацией результатов проверки: в ведомости

353 Закон Новосибирской области от 7 декабря 2006 г. № 58-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области» // Ведомости Новосибирского областного совета депутатов. 2010. № 2.

160