Metod (2559)

можность избирателей непосредственно влиять на избранное лицо, сокращается объем субъективных избирательных прав граждан. Но одновременно увеличивается устойчивость властной системы, устанавливается тесная связь между представительными органами и избранными ими лицами, повышается профессионализм кандидатов.

2.3. Принцип свободы на предвыборную агитацию: конституированная декларация или реальность?

Кроме прямо институциональных принципов избирательного права, имеющих отношение ко всем сферам действия норм избирательного права, можно выделить ряд принципов, которые создают рамки избирательных отношений на отдельных стадиях избирательного про-

цесса. Именно к ним и относится принцип свободы права на предвы-

борную агитацию, который также обеспечивает реализацию избирательного режима. Данное право тесно связано со смежными правами человека. Именно это позволило Европейскому суду по правам человека рассматривать ограничение в сфере предвыборной агитации с точки зрения нарушения закрепленного ст. 10 Европейской конвенции по правам человека права человека на свободу выражения мнения.

По мнению многих российских ученых, предвыборная агитация является кульминацией избирательного процесса250, иллюстрирующей политический характер избирательного права. Под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Правовая регламентация предвыборной агитации осуществляется федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации. Большинство законов, касающихся выборов представительных органов, отдельных должностных лиц, содержат главы, посвященные агитации. Детализирование процедуры предвыборной агитации происходит и на подзаконном уровне в форме инструкций избирательных комиссий.

Понятие предвыборной агитации получает развитие в ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с ней предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:

250 Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 1999. С. 345.

101

1)призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

2)выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности, указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);

3)описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

4)распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

5)распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

6)деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Перечень действий, являющихся предвыборной агитацией, в российском законодательстве, действующем до 2003 г., был расширен за счет пп. «ж» п. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым в качестве предвыборной агитации признаются любые иные помимо перечисленных в пп. «а», «б», «в», «г», «д», «е» п. 2 ст. 48 действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов. Этот подпункт Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной думы и жалобами

102

граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» был признан неконституционным251.

В отличие от информирования избирателей, которое осуществляется с назначения выборов и завершается после подведения их итогов, предвыборная агитация представляет собой стадию избирательного процесса, рамки которой ограничены агитационным периодом. Как уже отмечалось, предвыборная агитация является деятельностью субъектов избирательного процесса, цель которой — побуждение избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Кандидаты, избирательные объединения и другие субъекты агитационной деятельности вправе самостоятельно определять форму, вид, характер и содержание своей предвыборной агитации, соблюдая при этом требования законодательства о выборах и средствах массовой информации. Изменение содержания агитационного материала редакцией средства массовой информации без согласования с автором не допускается. Объем и содержание предвыборной агитации определяются её принципами, под которыми понимаются положения, закрепляющие основные рамки возможного проведения мероприятий предвыборной агитации.

С целью уяснения сущности современного института предвыборной агитации, характера и особенностей её правового регулирования, её принципов обратимся к решениям Конституционного суда Российской Федерации. Апробация положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на федеральном уровне проходила в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной думы в сентябре–декабре 2003 г.

Как уже упоминалось выше, 30 октября 2003 г. по запросу группы депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации Конституционный суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации пп. «ж» ст. 48 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Принятое в ходе избирательной кампании

251 Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15–П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 44. Ст. 4358.

103

решение, повлекшее изменение избирательного законодательства, существенно повлияло на практику квалификации незаконной агитации в средствах массовой информации. В литературе отмечается, что после принятия этого решения доказать претензии к средствам массовой информации по поводу нарушения избирательного законодательства чрезвычайно сложно252. Подтверждением данного вывода является то, что в ноябре 2003 г. мировым судьей первого судебного участка Ленинского района г. Новосибирска было принято семь решений253 о прекращении производства по делам об административных правонарушениях в отношении местной телекомпании, нарушившей, по мнению окружной избирательной комиссии, правила проведения информирования в средствах массовой информации. На все решения были поданы протесты прокурора Ленинского района, которые районным судом общей юрисдикции были оставлены без удовлетворения254. При этом в судебных решениях, выносимых на протесты прокурора, отмечалось, что «мировой судья абсолютно правильно применил нормы материального права — ст. 5.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной думы Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с учетом положений Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г.»255. После принятия Постановления от 30 октября 2003 г. в течение всей избирательной кампании по выборам депутатов Государственной думы ни один суд города Новосибирска не принял положительного решения по заявлениям на нарушения средствами массовой информации правил проведения предвыборной агитации. При том, что, по нашему мнению, в деятельности ряда средств массовой информации явно просматривалась агитационная цель. Например, в заявлениях отмечался факт освещения с негативными комментариями в еженедельных новостных воскресных программах одной из местных телевизионных компаний деятельности только трех кандидатов в депутаты Государственной думы. Более того,

252Колюшин Е.И. Судебная защита избирательных прав граждан. М.: ОФО «Изд. дом “Городец”», 2005. С. 89.

253Дела № 3м–I–271/03, 3м–I–273/03, 3м–I–277/03 и др.

254Решение судьи Ленинского районного суда // Дело № 12–161/03 г.; Решение судьи Ленинского районного суда // Дело № 12–165/03 г.; Решение судьи Ленинского районного суда // Дело № 12–166/03 г.; Решение судьи Ленинского районного суда // Дело № 12–167/03 г. и др.

255Решение судьи Ленинского районного суда // Дело № 12–167/03 г. С. 2.

104

телекомпанией был показан дополнительный выпуск такой программы, посвященный дню рождения одного из этих кандидатов.

Рассматриваемое Постановление Конституционного суда Российской Федерации имело особое политическое значение в связи с тем, что было принято в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной думы Российской Федерации. Можно провести параллели с обращением депутатов Государственной думы в Конституционный суд в период избирательной кампании по выборам нижней палаты Российского парламента 1995 г. Отказав в принятии заявления256, Конституционный суд отметил, что, «каким бы ни было суждение Конституционного суда Российской Федерации относительно конституционности оспариваемых положений избирательного закона, проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и, в конечном счете, повлиять на результаты выборов. Конституционный суд Российской Федерации фактически превратился бы в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности». В 2003 г., приняв дело к рассмотрению, по нашему мнению, Конституционный суд Российской Федерации отошел от роли политически независимого органа и фактически стал активным участником избирательного процесса.

Важное значение в процессе формирования современного избирательного права имело Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 10-П, принятое в связи с жалобой уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Принимая решение, Конституционный суд исходил из того, что право граждан на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов определяется нормативным содержанием конституционного права на свободное распространение информации. Конституционный суд отметил, что именно поэтому оспариваемое регулирование не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации и несоразмерно

256 Определение Конституционного суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной думы Федерального собрания и запроса Верховного суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4867.

105

ограничивает конституционное право на распространение информации. В связи с этим запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств представляет собой чрезмерное, не обусловленное конституционно значимыми целями ограничение свободы слова и права на распространение информации в форме предвыборной агитации. По мнению Конституционного суда Российской Федерации, предвыборная агитация против всех кандидатов является равноценной по своим юридическим характеристикам предвыборной агитации за или против конкретных кандидатов, поскольку в условиях равного избирательного права все голоса избирателей — за, против конкретных кандидатов, против всех кандидатов — имеют одинаковый вес.

Желая обеспечить равные возможности агитации за и против конкретных кандидатов (избирательных объединений) и агитации против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), Конституционный суд фактически нарушил принцип равенства субъектов, имеющих право на агитацию. Его правовая позиция позволяла гражданам, ведущим агитацию за голосование против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) за счет собственных средств, иметь преимущества по сравнению с кандидатами (избирательными объединениями), проводящими избирательную кампанию за счет средств собственного избирательного фонда. При этом Конституционный суд установил законодателю рамки дальнейшего законотворчества: «Федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию порядка осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов».

Законодательно определить порядок проведения агитации против всех кандидатов, по нашему мнению, не представляется возможным. Регламентация данных отношений отсутствует и в зарубежном законодательстве. Российский законодатель, выполняя требование Конституционного суда, пошел по более легкому пути законотворчества, приняв в 2006 г. закон, отменивший возможность голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)257, что сократило объем субъективного избирательного права российских граждан в части голосования против всех кандидатов (списков кандидатов).

257 Федеральный закон от 12 июля 2006 г. № 107–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 29. Ст. 3125.

106

Интерпретируя правила проведения агитации за голосование против всех кандидатов (списков кандидатов), Конституционный суд в Постановлении от 14 ноября 2005 г. № 10-П, признавая за гражданами возможность проведения такой агитации, фактически предоставил российскому гражданину с его собственными средствами статус самостоятельного субъекта права на агитацию. Ведь возникает вопрос: если избиратель может агитировать за голосование против всех кандидатов (списков кандидатов), то почему он не может проводить агитацию за голосование за или против отдельных кандидатов (списков кандидатов), наравне с другими кандидатами (избирательными объединениями)? Этот вопрос вытекает из содержания понятия предвыборной агитации, закреплённого в законодательстве на тот момент. В соответствии со ст. 2 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под предвыборной агитацией понималась деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).

Если бы Конституционный суд Российской Федерации и в дальнейшем в своих решениях развивал свою позицию, выраженную в этом постановлении, то можно было бы считать, что он встал на путь предоставления избирателю статуса субъекта предвыборной агитации, равного статусу кандидата (избирательного объединения). Может быть, это не в полной мере соответствовало бы принципам российского избирательного права, но в любом случае эта позиция не противоречила бы принципиальным положениям Конституции Российской Федерации. Более того, в настоящее время это позволило бы увеличить плюралистическую направленность избирательных кампаний. Но в Постановлении от 16 июня 2006 г. № 7-П Конституционный суд Российской Федерации не стал последовательно проводить эту позицию, а сделал совсем иной вывод.

В Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 16 июня 2006 г. № 7-П отмечалось, что граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени кандидатов, избирательных объединений в установленном законом порядке, вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат. В соответствии с законодательством граждане могут организовывать агитационные публичные мероприятия и участвовать в них, осуществлять устную агитацию, агитировать

107

иными способами. При наличии согласия кандидата, избирательного объединения граждане имеют возможность проводить предвыборную агитацию в рамках предоставляемых кандидату, избирательному объединению эфирного времени и печатной площади, а также создавать и распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы, при том что соответствующие финансовые затраты производятся исключительно за счет средств избирательного фонда. С одной стороны, это решение Конституционного суда направлено на обеспечение равного статуса кандидата (избирательного объединения), с другой стороны, нарушает право рядовых граждан на распространение информации. Гражданин, обладающий правом на агитацию, в соответствии с волей Конституционного суда может реализовать его только с разрешения кандидата. У граждан остаётся возможность вести агитационную деятельность в формах, не требующих финансовых затрат: встречи с избирателями, участие в собраниях, митингах и иных публичных мероприятиях, которые являются малоэффективными и не могут обеспечить желаемого результата. В контексте Постановления от 16 июня 2006 г. Конституционный суд Российской Федерации ограничивается рассмотрением избирателя не в качестве субъекта распространения информации, а только в качестве объекта, на который направлено воздействие кандидатов (избирательных объединений). Избирательная кампания становится процессом деятельности кандидатов (избирательных объединений), а не граждан.

Решения Конституционного суда по вопросам предвыборной агитации за 2002–2006 гг. имеют значение не только для данного правового института, но и для всего избирательного права в целом. Активное развитие избирательного законодательства, его относительная нестабильность привели к тому, что Конституционный суд стал выполнять функции нормотворчества. Это подтверждается тем, что суды общей юрисдикции при разрешении дел ссылались на правовые позиции Конституционного суда, рассматривая их как самостоятельные нормы. По сравнению с девяностыми годами увеличилась политическая составляющая решений федерального органа конституционного контроля.

Интерпретируя правила проведения предвыборной агитации за голосование против всех кандидатов (списков кандидатов), Конституционный суд Российской Федерации фактически определил тенденцию на сокращение субъективного избирательного права российских граждан. Предоставив российскому гражданину право проведения агитации за голосование против всех кандидатов (списков канди-

108

датов), т.е. расширив субъективное право на агитацию, но при этом обязав законодателя определить порядок проведения данного вида агитации, Конституционный суд фактически принудил законодателя отменить возможность голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Не подтвердив в Постановлении от 16 июня 2006 г. возможность гражданина вести агитацию за свои собственные средства, Конституционный суд Российской Федерации фактически завершил процесс превращения последнего в объект агитационной деятельности.

109

ГЛАВА 3. ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ КАК КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

3.1. Целеполагание норм избирательного права как часть концепции закона

Как уже отмечалось выше, нормы избирательного права, которые составляют основу правового регулирования, являются одним из элементов законодательства о выборах. В связи с этим рассматривать проблемы их эффективности возможно только в контексте выполнения ими задачи элемента того правового образования, в структуру которого они входят, т.е. статьи нормативного акта, правового института. Дискуссионность вопроса о структуре правовой нормы, о наличии в ней двух258 или трех259 элементов делает сложным проведение разграничения между правовой нормой, статьёй или положением нормативного правового акта. Например, понятие «предписание» или «норма» в тексте германского «Справочника по нормотворческой технике» употребляется применительно к отдельным регулированиям, т.е. к отдельным параграфам или статьям нормативного акта260. Вследствие этого оптимальной моделью для оценки эффективности норм избирательного права может являться правовой институт, частью которого является правовая норма и который, в свою очередь, является составным элементом другого правового образования — подотрасли.

Под институционально-правовой эффективностью понимается сложный комплекс элементов, отражающих результативность правовых норм, объединенных в правовые институты, значимых социальных и духовных целей, достижение которых возможно посредством использования системы правовых принципов и средств. Эффективность системообразующих институтов избирательного права может продемонстрировать выполнение своих задач правовыми нормами, подтвердить или опровергнуть критерии эффективности последних.

Рассмотрение вопросов, связанных с эффективностью норм избирательного права, невозможно без выделения критериев её оценки. К сожалению, теория конституционного права не выработала, в отличие

258Черданцев А.Ф. Толкование права и договора. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

С. 50.

259Сырых В.М. Теория государства и права. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006. С. 124.

260Пугачев А.Н. Особенности структуры конституционно-правовых норм // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1. С. 6.

110