Metod (2559)

возможный переход от добровольного к обязательному участию российских граждан в выборах. Нет нужды доказывать, что это автоматически повлечет за собой изменения в регистрации (учете) избирателей, характере деятельности избирательных комиссий по организации голосования, юридических последствиях отказа избирателей от реализации права голоса153. Это еще раз подтверждает, что принципы избирательного права определяют рамки избирательного режима и обеспечивают его реализацию.

Принципы участия граждан в выборах

Всеобщность избирательного права означает, что человек, до-

стигший определённого возраста, отвечающий другим условиям, имеет возможность участвовать в предусмотренных законом выборах, т.е. реализовывать своё активное и пассивное избирательное право. Мейеръ Г. отмечал, что всеобщность избирательного права, при которой все обладают правом принимать участие в выборах, никогда не существовала и не может существовать154. Ограничение всеобщего избирательного права происходит посредством избирательных цензов. Под ними понимаются условия, которым должен соответствовать человек, чтобы реализовать избирательное право. Наиболее распространенными являются ценз гражданства155, возрастной ценз156,

153Князев С.Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение // Академический юридический журнал. 2010. № 2 (40). С. 14.

154Мейеръ Г. Избирательное право. М.: Издание В.М. Саблина, 1906. С. 2.

155Например, в США важным условием приобретения пассивного избирательного права на федеральном уровне является срок пребывания в гражданстве. Он составляет 7 лет для избрания депутатом палаты представителей, 9 — сенатором. Необходимым условием приобретения права баллотироваться кандидатом на пост Президента США является наличие гражданства по рождению (Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М., 2001. С. 65).

156В настоящее время наблюдается тенденция снижения возрастного ценза активного избирательного права: Великобритания, Франция, ФРГ — 18 лет, Иран, Бразилия, Куба, Никарагуа — 16 лет, КНДР — 17 лет. В Бразилии активное избирательное право с условием обязательного голосования предоставляется гражданам с 18 лет, а граждане, достигшие 16 лет, могут принять участие в голосовании по своему желанию. Также Конституция Бразилии устанавливает верхнюю возрастную планку для активного избирательного права — 70 лет. Граждане старше 70 лет принимают участие в голосовании по своему усмотрению.

61

ценз оседлости157. В прошлом существовали и иные избирательные цензы: ценз пола158, интеллектуальная правоспособность или образовательный ценз (США), налоговый ценз (Франция), классовый ценз (СССР) и др.

Ограничения классового характера в СССР были отменены Конституцией (Основным законом СССР) 1936 г. Этим актом вводился единый для пассивного и активного избирательного права возрастной ценз — 18 лет. Комарова В.В. в своём исследовании отмечала, что в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. быть избранными в высшие органы государственной власти СССР и союзных республик могли только лица, достигшие 23 лет и 21 года соответственно159. Но необходимо отметить, что в соответствии со ст. 135 Основного закона

СССР избирать и избираться могли лица, достигшие 18 лет. Ценз пассивного избирательного права был увеличен указом «О возрастном цензе для граждан, избираемых в Верховный Совет» от 10 октября 1945 г.160 От участия в выборах отстранялись умалишенные161 и лица, осужденные судами с лишением избирательных прав в качестве фа-

157Ценз оседлости чаще всего применяется в отношении пассивного избирательного права. Для кандидатов в депутаты палат Конгресса США необходимо проживание на территории того штата, от которого баллотируется. Президентом США может быть избран гражданин, в течение 14 лет имеющий постоянное место жительства на территории США (Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. С. 65).

158В ХIХ в. правом голоса на выборах обладали только мужчины. Женщины не могли выполнять ряд юридических действий без согласия своих мужей. Впервые право их голоса было признано в англосаксонских странах: в США в штате Вайоминг в 1869 г, на федеральном уровне — в 1919 г., в Великобритании избирательное право было предоставлено женщинам в 1919 г. сначала с 30летнего возраста, в 1928 г. — с 21 года. В европейских странах женщинам избирательные права стали предоставляться в Италии — 1945 г., во Франции — 1944 г.,

вШвейцарии — 1971 г.; в Японии — 1945 г.

159Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М.: Ось89, 1998. С. 111.

160Собрание законов СССР. 1938–1961. М., 1961. С. 127.

161В разъяснении к Положению о выборах в Верховный Совет СССР, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 января 1950 г., Центральная избирательная комиссия разъясняла, что невнесение в списки избирателей лиц, признанных умалишенными, или исключение их из списков избирателей может иметь место на основании следующих документов: а) определения или приговора суда, основанного на соответствующих актах судебнопсихиатрической экспертизы; б) списков лиц, находящихся на излечении в психиатрических больницах и колониях, предоставленных в соответствующие исполнительные комитеты советов депутатов трудящихся краевыми, областными или городскими отделами здравоохранения.

62

культативного наказания (ст. 135)162. Не принимали участия в голосовании граждане СССР, находящиеся за границей163.

В современной России для реализации пассивного избирательного права необходимо иметь российское гражданство (ценз гражданства), достигнуть закрепленного в законодательстве возраста (возрастной ценз) и проживать в течение определенного времени на территории избирательного округа (ценз оседлости). В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации политические права и свободы, в том числе включающие в себя и избирательные, не зависят от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям. Эти конституционные принципы получили развитие в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Не могут принимать участие в выборах лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В соответствии со ст. 29 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Отстранение от участия в выборах лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, можно объяснить следующими обстоятельствами. Во-первых, эта мера может являться воспитательной мерой. Во-вторых, лица, содержащиеся в пенитенциарных учреждениях, более подвержены воздействию, и поэтому их голосование не может быть свободным. В-третьих, в пенитенциарные учреждения не допускаются кандидаты в депутаты на выборные должности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их представители, которые в соответствии с законодательством обладают правом присутствовать при голосовании.

Ограничение избирательного права, связанное с продолжительностью срока проживания гражданина Российской Федерации на конкретной территории, устанавливается Конституцией Российской Фе-

162 Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 1 декабря 1945 г. «О внесении в списки избирателей лиц, имеющих судимость и находящихся под следствием» разъясняло, что избирательных прав лишаются и граждане, находя-

щиеся под следствием.

163 ГАРФ. Ф.Р-7522. Оп. 1. Д. 1. Л. 28, 30.

63

дерации и российским законодательством только применительно к выборам Президента Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 81 Конституции Российской Федерации Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. То обстоятельство, что на сегодняшний день на конституционном уровне закреплено лишь одно ограничение пассивного избирательного права посредством ценза оседлости, позволило ряду правоведов высказать мнение о невозможности применения данного ценза в отношении права избирать и быть избранным в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления164.

Минимальный возраст кандидата на должность Президента Российской Федерации должен составлять 35 лет, кандидата в депутаты Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, на должность главы муниципального образования — 21 год, кандидата в депутаты представительного органа муниципального образования — 18 лет. По достижении возраста, установленного для пассивного избирательного права, гражданин Российской Федерации может избираться в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории России, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Ценз оседлости устанавливается только для выборов Президента Российской Федерации.

Гарантии реализации принципа всеобщего избирательного права в ходе выборов конкретного органа государственной власти и органа местного самоуправления содержатся в законах, регулирующих проведение выборов данного органа. Так, ст. 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» закрепляет гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий. Каждый российский гражданин, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной думы, а в случае досрочных выборов не позднее чем через три дня со дня официального

164 Лебедева Ю.Н. Граждане как субъекты избирательного права России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2003. С. 14.

64

опубликования указа Президента Российской Федерации о назначении досрочных выборов депутатов Государственной думы нового созыва либо публикации соответствующего решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации может обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах.

Необходимо отметить, что законодатель предусматривает возможность участия в выборах и иностранных граждан. Право иностранцев избирать и быть избранными в органы местного самоуправления закрепляется в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В п. 10 ст. 4 Закона говорится, что избирателями на выборах в органы местного самоуправления согласно международным договорам Российской Федерации и соответствующим им федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации могут быть иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, не признанные судом недееспособными и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы. Таким образом, для участия иностранных граждан в избирательном процессе по выборам органов местного самоуправления требуется наличие трех условий: 1) проживание иностранного гражданина (постоянное или преимущественное) на территории муниципального образования; 2) наличие международного договора между Российской Федерацией и государством гражданской принадлежности данного лица о предоставлении последнему права участвовать в выборах органов местного самоуправления; 3) закрепление данного права в законе. Если толкование первых двух условий не вызывает никаких споров, то неопределение законодателем вида закона, принятие которого является условием для участия иностранных граждан в муниципальных выборах, привело к различным вариантам толкования этого положения. По мнению В.А. Лебедева, для определения правового статуса иностранного гражданина как избирателя достаточно принятого на федеральном уровне

65

закона165. О.Е. Кутафин отмечал, что данные отношения должны регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов Рос-

сийской Федерации166. Аналогичная точка зрения и у А.В. Зиновьева и И.С. Поляшовой167.

В связи с тем, что регулирование избирательных отношений относится к совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов, а заключение международных договоров, касающихся регулирования избирательных прав, относится к компетенции Федерации, участие иностранных граждан в выборах органов местного самоуправления возможно только на основании федерального законодательства. При толковании этого положения необходимо принимать во внимание п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»168 и п. 2 ст. 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»169, в которых четко закрепляется, что участие иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования,

ввыборах происходит в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. В настоящее время

вмуниципальных выборах в соответствии с международными договорами России могут участвовать граждане Республики Казахстан170,

165Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. С. 29.

166Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. С. 164.

167Зиновьев, А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2003. С. 69.

168Федеральный закон от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

169Федеральный закон от 25.07.2002 № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.

170Федеральный закон «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2959.

66

Туркменистана171, Киргизской Республики172.

Всвязи с рассмотрением проблемы участия иностранных граждан

ввыборах органов местного самоуправления хочется обратить внимание на высказанное мнение об исключении из российского законодательства, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации ценза гражданства. По мнению У.Ф. Хасанова, предоставление права избирать негражданам — это не просто исключение из общего прави-

ла, а четко обозначившаяся тенденция сближения правовых статусов человека и гражданина173. По нашему мнению, говорить об отмене ценза гражданства при выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления пока преждевременно.

Всоответствии с федеральным законодательством не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, либо вид на жительство, или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления только в том случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Не имеют права быть избранными российские граждане:

– осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах не снятую и не погашенную судимость за указанные преступления;

– осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской

171Федеральный закон от 13 июня 1996 г. «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2959.

172Федеральный закон от 19 марта 1997 г. «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 1385.

173Хасанов У.Ф. Реализация международных избирательных стандартов в законодательстве субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2004. С. 11.

67

Федерации, и имеющие на день голосования на выборах не снятую и не погашенную судимость за указанные преступления;

–подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 и

20.29Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

–в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт проведения агитации посредством действий экстремист-

ского характера, предусмотренных ст. 1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»174 и ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в который назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

По официальным статистическим данным, на октябрь 2009 г. в России проживало 13,2 миллиона граждан инвалидов. Это около 9 % населения страны175. С целью обеспечения реализации их избирательного права в деятельности Центральной избирательной комиссии вошла практкиа подготовки рекомендаций по особой организации процесса голосования для инвалидов176, в соответствии с которыми избирательные участки должны быть оборудованы специальными пандусами и кабинками для голосования, а информационные материалы должны изготавливаться с использованием крупного шрифта. В 2011 г., в рамках подготовки к выборам депутатов Государственной думы шестого созыва, под руководством Центральной избирательной комиссии России были реализованы программы «Дорога на избира-

174 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3031; 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3447.

175URL: http://www.minzdravsoc.ru/social/invalid-defence/62 (дата доступа 11 ноября 2011 г.)

176Напр. см.: Рекомендации по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации // Российская газета. 2007. 18 июля.

68

тельный участок» и адаптации комплексов для электронного голосования для инвалидов по зрению177.

В настоящее время отмечается, что назрел вопрос об ограничении избирательных прав военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, на всех уровнях выборов. Это является вполне допустимым ограничением всеобщего избирательного права, обеспечивающим защиту публичных интересов избирательного корпуса: свободу выборов, равенство избирательных прав, а также невмешательство Вооруженных сил, чья функция — защита суверенитета Российской Федерации, в политическую жизнь общества. Такое ограничение должно компенсироваться широким набором льгот для военнослужащих данной категории, главным образом, в социально-экономической сфере178.

Принцип равного избирательного права составляет обязательный элемент отечественного избирательного права. Он означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях. У всех избирателей, голосующих по одной избирательной системе по одним и тем же вопросам, имеется равное количество голосов. В научной литературе отмечается отсутствие прямого законодательного закрепления этого принципа. Косвенное закрепление принципа равного избирательного права применительно к степени значимости голоса (голосов) каждого избирателя все же присутствует, но с определенной спецификой. Формальная конкретизация принципа равенства избирательных прав граждан в отношении веса голосов избирателей, голосующих в разных избирательных округах, состоит в требовании не абсолютного, а примерного равенства различных избирательных округов по числу избирателей179. Можно согласиться с мнением, что принцип равного избирательного права невозможно реализовать в полном объеме. Поэтому являются допустимыми некоторые отступления от рассматриваемого принципа. Так, Конституция РФ в ст. 69 гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Кроме того, квоты представительства коренных малочисленных народов предусмотрены в законодательстве субъектов РФ. Например, в ст. 12 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 июня 2003 г. № 40-ЗАО «О

177URL: http://zoom.cikrf.ru/zoom/EdFields.asp?nqr=–1&ndoc=0&npg=–1 (да-

та обращения 11 ноября 2011 г.)

178Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 67.

179Петров И.В. Реализация принципа равенства избирательных прав граждан

вРоссийской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 19.

69

выборах депутатов Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа»180 предусмотрен многомандатный избирательный округ, образуемый в целях обеспечения квоты представительства коренных малочисленных народов Севера181.

Реализация принципа равного избирательного права обеспечивается в процессе законотворческой и правоприменительной практики следующими гарантиями:

а) обладание избирателями равным количеством голосов в ходе одних и тех же выборов независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного или иного положения. Если выборы проводятся в одномандатном избирательном округе по мажоритарной избирательной системе, то у каждого избирателя имеется один голос. Если выборы проводятся по смешанной избирательной системе, то каждый избиратель имеет два голоса: один по одномандатному округу, другой — по многомандатному.

Принцип равного избирательного права исключает такие формы голосования, как плюральный вотум, дающий возможность отдельным категориям избирателей пользоваться несколькими голосами на одних и тех же выборах, и множественный вотум, дающий возможность отдельным категориям избирателей быть внесенными в списки в нескольких избирательных округах и соответственно принимать участие в голосовании в этих избирательных округах;

б) равный вес каждого голоса с точки зрения влияния на результаты выборов;

в) равенство условий реализации активного и пассивного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса. Так, деление территории на избирательные округа проводится на основе примерно равного количества избирателей, проживающих в каждом из них, что обеспечивается определенными правилами нарезки избирательных территориальных единиц и включением избирателя, обладающего активным избирательным правом, только в один список избирателей.

По мнению С.Д. Князева, принцип равного избирательного права не в полной мере соблюдается в случае одновременного образования для проведения выборов одномандатных и многомандатных округов. Связано это с тем, что избиратели одномандатного округа объективно

180СПС «КонсультантПлюс».

181Таровик С.С. Реализация принципов всеобщности, свободы, равенства в избирательном праве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.

СПб., 2009. С. 18.

70