Metod (2559)

тот момент Закона Республики Тыва «О выборах депутатов законодательной палаты Великого народного хурала Республики Тыва»309 было предусмотрено, что окружная избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися в случае, если в них приняло участие менее 33 % от числа избирателей, внесенных в списки избирателей. На момент окончания голосования в списки избирателей было включено 9 450 чел., из которых проголосовали 2 985 чел. (31,58 %).

Кандидат Ч. обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения окружной избирательной комиссии г. Кызыл № 19 от 11 октября 2006 г. «Об определении результатов выборов по выборам депутатов Законодательной палаты Великого народного хурала Республики Тыва второго созыва 8 октября 2006 г. по Восточному одномандатному избирательному округу № 2» и решения избирательной комиссии Республики Тыва № 121/661-4 от 17 октября 2006 г. «Об установлении общих результатов выборов депутатов Законодательной палаты Великого народного хурала Республики Тыва второго созыва» в части признания выборов не состоявшимися по Восточному округу. По мнению заявителя, в списки избирателей были незаконно включены более 500 граждан, не обладающих активным избирательным правом, т.е. не зарегистрированных Федеральной миграционной службой в данном избирательном округе. Таким образом, по мнению заявителя, состоявшиеся выборы на округе необоснованно и искусственно считаются несостоявшимися.

Представитель окружной избирательной комиссии заявил, что последней предпринимались меры для уточнения данных об избирателях, включенных в списки. В частности, направлялись запросы в отдел ФМС по Республике Тыва. Но, как установил суд, ответы получены не были. Информация, выявленная членами участковых избирательных комиссий в ходе обхода избирательных участков, была передана в окружную избирательную комиссию, но уточнения не были внесены в списки избирателей. По версии окружной комиссии, это произошло вследствие того, что «каких-либо официальных данных об отсутствии у лиц, включенных в списки, регистрации не имелось, ввиду чего не было оснований для исключения их из списков».

Верховный суд Республики Тыва на основании полученных данных ФМС сделал вывод, что списки избирателей Восточного одномандатного избирательного округа ко дню голосования не были уточнены,

309 Закон Республики Тыва от 09 июля 2003 г. № 353 ВХ–1 «О выборах депутатов Законодательной палаты Великого народного хурала Республики Тыва» // Тувинская правда. 2003. 11 июля.

131

в результате чего в них было включено 604 избирателя, место жительства которых не находилось на территории избирательного округа. В связи с этим суд удовлетворил требования заявителя и обязал окружную избирательную комиссию внести изменения в итоговую таблицу результатов голосования по Восточному избирательному округу, избирательную комиссию Республики Тыва — установить общие результаты выборов депутатов Законодательной палаты Великого народного хурала Республики Тыва по Восточному избирательному округу.

В рассматриваемом случае цель, поставленная ст. 17 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», — уточнение списков избирателей перед выборами — достигнута не была. По мнению избирательной комиссии, целью являлось не внесение изменений в списки избирателей, а выполнение действий, направленных на уточнение их списков.

Анализируя практику применения норм избирательного права, необходимо признать, что в ходе этого процесса выявляется целая система целей, среди которых не всегда возможно выделить основную, социально значимую цель. По нашему мнению, в избирательных отношениях такой целью служит формирование органов публичной власти на основе демократических, справедливых выборов, позволяющих учесть мнение большинства избирателей, принявших участие в голосовании. Необходима достаточно четкая системная организация целей. Высокая степень эффективности правового регулирования достигается только тогда, когда реализуется основная цель правовой нормы. При этом интересы отдельных субъектов избирательного права, проявляясь в процессе достижения основной цели, могут не совпадать, а иногда и противоречить ей.

Конфликт целей правовой нормы тесно связан с проблемой реализации на практике принципа пропорциональности (соразмерности), который выводится судебной практикой из положений Конституции и применяется, главным образом, в сфере прав человека. Он состоит из трех элементов — адекватности, необходимости, пропорциональности stricto senso, иногда понимаемых как степени контроля. Его применение не может обосновывать посягательство на саму сущность прав и свобод310. Применение принципа пропорциональности определяется наличием в законодательстве нескольких целей регулирования, совместная реализация которых невозможна в силу их взаимоисклю-

310 Толстых В.Л. Конституционное правосудие и принцип пропорциональности // Российское правосудие. 2009. № 12 (44). С. 47.

132

чающего характера. В этом случае правоприменителю следует выбрать цель, наиболее значимую для избирательных отношений.

По мнению американских правоведов, проблема определения равновесия в финансировании избирательных кампаний между партиями и кандидатами, с одной стороны, и частными корпорациями, с другой, является актуальной в современной политической и правовой практике. Согласно их предположению, государство должно выбрать своей приоритетной целью финансирование избирательных кампаний за счет финансовых средств политических партий и кандидатов. В случае участия в финансировании избирательных кампаний крупных негосударственных корпораций выборы теряют свою сущность311.

Типичной ошибкой в ходе применения норм избирательного права является неправильное определение их основной цели, замена в ходе «конфликта» целей правовой нормы основной цели на второстепенную. Но, даже если цель определена правильно, могут быть избраны неадекватные средства для её достижения. В связи с этим появляется необходимость закрепления в нормативных правовых актах, регулирующих избирательные правоотношения, цели их принятия. Как уже упоминалось выше, данное требование должно найти отражение в актах, определяющих порядок принятия и содержания нормативных правовых актов как федеральных, так и региональных и местных уровней. Необходимо, чтобы это нашло отражение в действующих уже во многих субъектах Российской Федерации законах о нормативных правовых актах.

Закрепление в нормативных правовых актах основной цели их принятия предоставит правоприменителю возможность правильно определить для себя цель правового регулирования, на основе которого будет осуществляться толкование нормативных положений. При этом необходимо довольно четко определить существенные и несущественные критерии оценки средств, используемых для достижения основной цели правовой нормы. Соблюдение существенных критериев является обязательным условием достижения основной цели правовой нормы. Соблюдение несущественных критериев является желательным, но не обязательным и должно определяться их необходимостью для реализации основной цели. Так, при оформлении подписного листа несущественным критерием может являться приведенный

311 Restoring electoral equilibrium in the wake of constitutionalized campaign finance // Harvard Law Review. 124 Harv. L. Rev. 1528 (2011); URL: http://www.harvardlawreview.org/issues/124/april11/Note_8048.php (дата обращения 15 августа 2011 г.)

133

выше факт отсутствия «Примечания». К существенным критериям должны относиться необходимость изготовления подписного листа за счет средств избирательного фонда, проставление даты внесения подписи собственноручно избирателем. Выделение основной цели нормы избирательного права и существенных критериев оценки средств её достижения позволит избежать в ходе правоприменения конфликта целей и, как следствие, — выбрать оптимальные средства для реализации избирательного законодательства.

3.3. Злоупотребление избирательными правами: проблемы правового ограничения

Особенностью избирательных отношений является то, что при их реализации не всегда представляется возможным детально регламентировать все избирательные процедуры. В этом отношении заслуживает внимание вывод профессора А.И. Экимова, который отмечал, что, устанавливая систему субъективных прав, государство, конечно, не может предвидеть всех вариантов их использования. Не исключено, что в отдельных случаях они могут быть обращены и против интересов общества, коллективов или отдельных лиц312.

Как уже упоминалось выше, в избирательном процессе, как и в любой другой деятельности, возможно выделить цель, заложенную в нормативном акте при его принятии, и цель, реализующуюся отдельными участниками избирательной кампании. Довольно часто в ходе избирательной практики между этими целями возникают противоречия. Если коллизия возникает вследствие явного нарушения нормативного акта, то в ходе правоохранительной деятельности её легко можно ликвидировать. Сложность вызывают коллизии, возникшие в ходе правомерной деятельности, когда отсутствует нарушение закона, но существует несоблюдение общих правовых принципов, цели правовой нормы. Как отмечает американский правовед А. Вермель (A. Vermeule), в аналогичных ситуациях возникает конфликт между принципами верховенства права (rule of law) и верховенства закона (rule by law). Соблюдение первого принципа требует более значительного соответствия действий правоприменителя с идеей, концепцией закона313. Причиной возникновения подобных конфликтов чаще всего является злоупотребление субъектами избирательного процесса своими правами. В

312Экимов А.И. Интересы и право в социалистическом обществе. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1984. С. 90.

313Vermeule A. Our Schmitt an administrative Law // Harvard Law Review. 2009. Vol. 122. № 4. Р. 1101.

134

этом отношении можно согласиться с Г.А. Гаджиевым, который считает, что принцип недопустимости злоупотребления субъективными правами является общим принципом права, выраженным в форме конституционного принципа314.

Юридическая категория «злоупотребление избирательным правом» связана, прежде всего, с теоретической концепцией субъективного избирательного права, поскольку в предельно простом восприятии субъективное право всегда является средством для возможного злоупотребления. По мнению Н.И. Матузова, субъективное право, в том числе и избирательное, включает в себя следующие возможности: а) возможность определенного поведения самого управомоченного; б) возможность требовать соответствующего поведения от других лиц; в) возможность прибегнуть в необходимых случаях к мерам государственного принуждения; г) возможность пользоваться определенным социальным благом315. Как отмечается в литературе, возможность злоупотребления кроется в самой природе субъективного права316, реализация которого, несмотря на нарушения «духа» закона, может сохранять видимость легального поведения317. Именно возможности, которые включаются в содержание субъективного права, являются средством злоупотребления.

По нашему мнению, субъективное избирательное право представляет собой целостную правовую конструкцию, закрепленную в избирательном законодательстве, элементами которой являются субъект и объект права, правовая цель и обязанность осуществлять право добросовестно и разумно, с уважением к правам и законным интересам иных участников правоотношений. Как отмечается в литературе, законных интересов в избирательных кампаниях возникает огромное множество. Можно выявить законный интерес в том, чтобы агитационный материал кандидата на выборную должность полностью располагал избирателя голосовать именно за него и ни за кого другого, чтобы население без раздражения воспринимало агитаторов,

314Гаджиев Г.А. Конституционные принципы добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами // Государство и право. 2002. № 7. С. 61.

315Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1972. С. 115–119.

316Малиновский А.А. Злоупотребление субъективным правом. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2007. С. 132.

317Кратенко М.В. Злоупотребление свободой договора: частноправовые и публично-правовые аспекты. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 22.

135

чтобы работники избирательных комиссий не проявляли излишней предвзятости и излишнего политического пристрастия к определенному кандидату или политической партии и т.д. Практика реализации именно законных интересов участников избирательных кампаний при помощи обращения к компетентным органам достаточно скудная. Причиной этого является нехватка времени, которое ограничивается сроком проведения избирательной кампании318. В связи с этим огромное значение приобретают проблемы определения рамок поведения субъектов избирательного права.

Субъект избирательных правоотношений не обладает безграничной свободой действий. Объем реализации его прав должен ограничиваться интересами других членов общества и интересами общества в целом. Фактически основой злоупотребления является свобода субъекта, которая извне всегда ограничена законодательными актами, а изнутри — моралью. Можно предположить, что свобода субъекта избирательного права внешне ограничена общественными интересами и правами других участников избирательных отношений, а изнутри — обязанностью добросовестно осуществлять свои права и исполнять обязанности. В связи с этим можно согласиться с А.В. Малько, который отмечает, что «проблема правовых ограничений — проблема пределов свободы человека в обществе»319.

Оценка границ злоупотребления правом в правовой науке является дискуссионной. В литературе отмечается, что юридический позитивизм в настоящее время обнаруживает свою неспособность разграничить злоупотребление правом и правонарушение320. Например, А.А. Малиновский, анализируя теоретические основы злоупотребления правом, выделяет как правомерное, так и неправомерное злоупотребление правом. К неправомерным злоупотреблениям он относит в том числе и уголовные преступления321. Н.А. Дурнова говорит о том, что злоупотребление правом, «не являясь ни правонарушением, ни правомерным поведением», может тем не менее «носить как противо-

318Малько А.В., Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2004. С. 150.

319Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юрист, 2005. С. 104.

320Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 624.

321Малиновский А.А. Злоупотребление субъективным правом. М.: Юрлитин-

форм, 2007. С. 237–239.

136

правный, так и правомерный характер»322. Распространенной является точка зрения, относящая злоупотребление правом к особому виду правонарушения. Крусс В.И. определяет злоупотребление правом через конструкцию ненадлежащего (недолжного) пользования правами и свободами человека и гражданина. Под злоупотреблением правом он понимает конституционно недопустимое (неправомерное по сути), формально законное недобросовестное деяние (действие или бездействие) субъекта права, нарушающее права и свободы человека и гражданина и способное причинить вред частным или публичным конституционным интересам, а также другим конституционным ценностям323. Некоторые исследователи выступают против использования термина «злоупотребление правом». По мнению М.Н. Малеиной, действия, которые называют злоупотреблением правом, на самом деле совершаются за пределами права, они лишь внешне напоминают осуществление права, фактически являясь противоправными по характеру324. В правовой литературе высказывалась точка зрения, что идея злоупотребления правом порочна, поскольку размывает четкую границу между осуществлением субъективного права (действием правомерным) и правонарушением. Действия, являющиеся злоупотреблением права, все-таки выходят за пределы субъективного права. Использование конструкции злоупотребления правом может привести к полицейскому произволу, противопоставлению «буквы» и «духа» закона, в конечном итоге — и к отрицанию субъективных прав325.

Вследствие этого в юридической науке отсутствует единая точка зрения на понятие злоупотребления избирательными правами. Матейкович М.С. считает, что злоупотребление избирательными правами проявляется в превышении управомоченным субъектом избирательного процесса меры возможного поведения, т.е. использовании в рамках дозволенного ему общего типа поведения (возможности избирать и быть избранным, участвовать в иных избирательных действиях) таких вариантов поведения, которые препятствуют реализации

322Дурнова Н.А. Злоупотребление правом как особый вид правового поведения (теоретико-правовой анализ). Автреф. дис…. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 9.

323Крусс В.И. Злоупотребление правом: Учеб. пособие. М.: Норма, 2010. С. 61.

324Малеина М.Н. Личные неимущественные права граждан: понятие, осуществление, защита. М.: МЗ Пресс, 2001. С. 28.

325Кудрявцев В.Н., Малеин Н.С. Закон и пределы правомерного поведения // Советское государство и право. 1980. № 10. С. 38; Покровский И.А. Основные

проблемы гражданского права / Редкол.: Н.В. Козлова, С.М. Корнеев, Е.В. Кулагина, П.А. Панкратов. 3-е изд., стереотипн. М.: Статут, 2001. С. 116–117.

137

права других субъектов избирательного процесса и противоречат интересам избирательного корпуса в целом. Он рассматривает злоупотребление избирательным правом в качестве правонарушения наравне с умалением избирательных прав граждан и неисполнением или ненадлежащим исполнением субъектом своих юридических обязанностей326. Советников И.С. под злоупотреблением правом в избирательном процессе понимает умышленные действия кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц и уполномоченных представителей, средств массовой информации, избирателей, избирательных комиссий и иных лиц по реализации их субъективных прав, формально не составляющие правонарушения, но направленные на причинение вреда избирательным правам граждан327. Куликов М.Ю. определяет злоупотребление избирательным правом как особый вид неправомерного поведения, суть которого состоит в умышленном или неосторожном осуществлении участниками выборов своих субъективных избирательных прав в противоречии с их назначением, влекущем неправомерное ограничение прав и законных интересов других участников выборов, а также причинение вреда иным лицам328.

По нашему мнению, злоупотребление избирательным правом означает умышленное или неумышленное действие субъекта избирательного права, являющееся следствием возникшей в ходе избирательного процесса правовой неопределенности, заключающееся в использовании права без явного нарушения закона, влекущее нарушение прав иных субъектов избирательного процесса и противоречащее интересам избирательного корпуса, принципам избирательного права, направленным на проведение справедливых выборов. Это определение позволяет сформулировать признаки злоупотребления избирательным правом:

1)злоупотребление избирательным правом может быть как умышленным, так и неумышленным действием субъекта избирательного права;

2)злоупотребление правом является следствием возникшей в ходе избирательного процесса правовой неопределенности;

326Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 137.

327Советников И.В. Злоупотребление пассивным избирательным правом // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2. С. 136, 139.

328Куликов М.Ю. Понятие и основные признаки злоупотребления избирательными правами // Академический юридический журнал. 2005. № 3 (21). С. 13.

138

3)субъектом злоупотребления избирательным правом всегда является управомоченное лицо, являющееся участником избирательной кампании;

4)при злоупотреблении избирательным правом не происходит нарушения законодательства;

5)посредством осуществления злоупотребления избирательным правом причиняется вред иным субъектам избирательного права, умаляются интересы избирательного корпуса;

6)при злоупотреблении избирательным правом нарушаются принципы избирательного права.

В правовой науке предложено несколько классификаций злоупотреблений избирательным правом. В зависимости от стадий избирательного процесса выделяют: 1) злоупотребление избирательными правами на стадии назначения выборов; 2) злоупотребление избирательными правами на стадии образования избирательных округов, избирательных участков, составления списков избирателей; 3) злоупотребление избирательными правами на стадии выдвижения кандидатов (списка кандидатов) и их регистрации; 4) злоупотребление избирательными правами на стадии предвыборной агитации; 5) злоупотребление избирательными правами на стадии голосования и определения итогов голосования, результатов выборов и их опубликования. Советников И.В. отмечает, что эта классификация не учитывает того факта, что многие злоупотребления представляют собой длящиеся деяния и могут совершаться в течение нескольких стадий.

В зависимости от цели лица, злоупотребляющего правом, можно выделить злоупотребления, совершаемые исключительно с целью причинить вред иным субъектам избирательного процесса, а также те злоупотребления, которые имеют «основные» цели. Рассматривая субъект злоупотребления как критерий классификации, можно выделить злоупотребления правом, совершаемые кандидатами, политическими партиями и иными избирательными объединениями, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, избирателями, наблюдателями, организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, избирательными комиссиями и иными субъектами избирательного процесса. Принимая за основу объект злоупотребления, можно

выделить: 1) злоупотребления избирательными правами; 2) злоупотребления иными правами, связанными с избирательным процессом329.

329 Советников И.В. Злоупотребления правом в избирательном процессе.

М.: ЧеРо, 2010. С. 54–56.

139

Принцип запрета на злоупотребления правом закреплен в Конституции Российской Федерации и имеет общий характер для всех отраслей российской правовой системы. В соответствии с ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В связи с этим необходимо отметить, что подход, избранный российским законодателем для предотвращения случаев злоупотребления избирательными правами, нельзя признать идеальным. Анализ положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет вывести основную концепцию противодействия злоупотреблению избирательными правами, используемую в российских законах. Законодатель предлагает недопустимость злоупотребления правом рассматривать как обычную запрещающую норму, как предел осуществления субъективного права. В Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» особое внимание законодателя к проблеме предотвращения случаев злоупотребления некоторыми избирательными правами выражается в том, что понятие «злоупотребление избирательными правами» было вынесено в название ст. 45 Закона «Недопустимость злоупотреблений правом на проведение агитации». В действующем Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» проводится концепция закрепления рамок правомерного поведения субъектов избирательного процесса. Так, в ст. 56 «Ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума» устанавливаются определенные ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, которые в совокупности можно квалифицировать как требование недопустимости злоупотребления предоставляемыми законом правами в ходе агитационной деятельности. Лишь в п. 1.1 этой статьи закрепляется, что при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума также не допускается злоупотребление свободой массовой информации.

Анализ избирательного законодательства показывает, что если по отношению к одним субъектам избирательного права законодатель довольно строго определяет рамки их правомерного поведения, то по отношению к другим — предоставляет более льготный правовой режим. Так, в соответствии с п. 2.1 ст. 48 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» действия, совершаемые представителями ор-

140