Metod (2559)

имеют возможность быть представленными в законодательном (представительном) органе только одним депутатом, в то время как избиратели многомандатного округа легально делегируют в избираемый орган не одного, а нескольких депутатов. Соответственно и право отзыва избранных депутатов у избирателей одномандатных и многомандатных округов также существенно отличается по своему объему: в одном случае такой санкции может быть подвергнут лишь один депутат, в другом — все депутаты, избранные по многомандатному округу.

Не соблюдается принцип равного избирательного права при одновременном проведении выборов по одномандатным и многомандатным избирательным округам применительно к пассивному избирательному праву граждан. Последние вынуждены организовывать свою избирательную кампанию на значительно большей по размерам территории, что, безусловно, влечет дополнительные затраты на организацию встреч с избирателями, изготовление рекламной продукции, осуществление наблюдения за ходом голосования и подведением его итогов. В силу этого говорить о равенстве прав и обязанностей кандидатов — многомандатников с кандидатами, выдвинутыми по одномандатным округам, проблематично182.

Применительно к нашей проблеме в Постановлении Конституционного суда РФ от 23 марта 2000 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного собрания Орен-

бургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой»183 отмечалось, что ис-

пользование одновременно одномандатных и многомандатных округов должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также — при соблюдении пропорциональности представительства — наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов. При соблюдении этого условия одновременное проведение выборов по одно- и мно-

182Князев С.Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 73.

183Постановление Конституционного суда РФ от 23.03.2000 № 4–П «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 13. Ст. 1429.

71

гомандатным избирательным округам не ведет к нарушению конституционного принципа равенства избирательных прав.

Таким образом, само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной избирательной системе одновременно в одномандатных и многомандатных избирательных округах может не противоречить Конституции Российской Федерации и закрепленному ею равенству прав граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство.

В настоящее время в большинстве стран мира, где проводятся выборы в органы государственной власти, принцип равного избирательного права соблюдается. В прошлом, к примеру, во Франции подданные, уплачивающие не менее 1000 франков прямого налога, с 1820 г. получили право подачи второго голоса на выборах184. Классическим примером несправедливого образования избирательных территориальных единиц служит прецедент, связанный с избирательной кампанией 1812 г. в США по выборам губернатора штата Массачусетс. Действующий глава исполнительной власти штата Э. Джерри с целью победы Республиканской партии на выборах объединил в один округ административные районы, в которых поддержку имели демократы185.

Но даже провозглашение на конституционном уровне этого принципа не означает его реального соблюдения. Правовой анализ требований, предъявляемых в «Положении о выборах в Верховный Совет СССР» 1937 г.186 к избирательным округам, показывает явные нарушения закрепленного Конституцией (Основным законом) СССР

принципа равного избирательного права. В основу образования этих избирательных единиц было положено количество населения, а не число избирателей, обладающих активным избирательным правом: проживание на территории избирательного округа в Совет Союза 300000 населения, интересы которых представлялись в Совете одним депутатом. В итоге был велик разброс числа голосующих в различных избирательных территориальных единицах.

184Сравнительное избирательное право / Науч. ред. В.В. Маклаков. М.: Норма, 2003. С. 19.

185Чудаков М. Конституционное (государственное) право зарубежных государств. Минск: Белорус. дом печати, 1998. С. 384.

186Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства

СССР. 1937. № 43. Ст. 182.

72

Всоответствии со ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований:

а) примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 %, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30 %. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 % от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15 % от средней нормы представительства избирателей. Указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации;

б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии

сзаконом субъекта Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 %.

Внастоящее время несоблюдение принципа равного избирательного права является существенным нарушением. Нарушения правил образования избирательных округов были при проведении выборов территориального совета депутатов г. Бердска в Новосибирской области в декабре 1996 г. В 33 из 39 избирательных округов было нарушено примерное равенство численности избирателей (более 10 %), и один округ был сформирован из не граничащих между собой территорий, в результате чего выборы были признаны недействительными.

Необходимо отметить, что в правовой науке существует точка зрения о косвенном нарушении принципа равного избирательного права в российском законодательстве. Кузнецова О.В. отмечает, что создание неконкурентных преимуществ для отдельных состязающих-

73

ся кандидатов нарушает всю логику избирательного процесса. Она высказывает мнение о недопустимости предоставления преимуществ кандидатам, выдвинутым политическими партиями, по сравнению с независимыми кандидатами и высказывает сомнение по поводу наделения электоральными преференциями политических партий или их структурных подразделений по сравнению с общественными организациями и движениями, по крайней мере при проведении региональных и муниципальных выборов187.

В литературе отмечается, что в качестве действенного механизма реализации пассивного избирательного права, оправданного не только зарубежной, но и отечественной практикой, рассматривается установление залогов, поскольку это: дисциплинирует кандидатов, избавляет список претендентов от случайных лиц, не имеющих шансов на избрание, является дополнительным источником бюджетных средств188. Но именно избирательный залог, по мнению ряда ученых, нарушает принцип равного избирательного права, так как ставит в неравные условия кандидатов, которые не могут обеспечить создания избирательных фондов в предельных размерах, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, по сравнению с кандидатами, которые такой возможностью обладают189. В связи с этим исключение в 2009 г. из российского избирательного законодательства такого основания регистрации кандидатов (избирательных объединений), как избирательный залог, можно рассматривать как одну из гарантий принципа равного избирательного права190.

Принцип прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления непосредственно. Данный принцип избирательного права получил закрепление в ст. 81 Конституции Россий-

187Кузнецова О.В. Реализация конституционного принципа равенства прав граждан России в пассивном избирательном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 18.

188Дремова Е.В. Реализация избирательных прав граждан в Российской Федерации: политико-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 15.

189Езопихин С.В. Принцип равного избирательного права и его реализация в

законодательстве Российской Федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск, 2000. С. 235.

190 Федеральный закон от 09.02.2009 № 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 771.

74

ской Федерации (применительно к выборам Президента Российской Федерации), ст. 3, 6 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Прямая, непосредственная демократия является определяющей в отечественной правовой системе. Её приоритет (если не юридический, то по крайней мере моральный) подчеркивается первоочередностью её упоминания в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации наряду с тезисом об осуществлении власти народа через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эта конституционная формулировка, сопровождающаяся объявлением выборов высшим непосредственным выражением власти народа, способствовала утверждению в отечественной правовой науке принципа прямого избирательного права как общепризнанного начала российской избирательной системы191.

Принцип прямого избирательного права при формировании органов государственной власти впервые в отечественной правовой системе был закреплен в Конституции СССР 1936 г. Именно с решения демократизировать советскую избирательную систему было положено начало созданию Основного закона. Созванный в феврале 1935 г. Пленум ЦК ВКП (б) высказался «о необходимости некоторых изменений в Конституции Союза ССР в направлении: а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне

равных выборов — равными, многоступенчатых — прямыми, открытых — закрытыми192.

Существует две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа власти или единоличный выборный орган избираются выборщиками — лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган власти. Например, в Соединенных Штатах Америки граждане избирают выборщиков, которые, в свою очередь, избирают Президента Соединенных Штатов Америки193. При многостепенных выборах в качестве выразителя воли избирателей вы-

191Вискулова В.В. Институт прямых выборов: необходимы ли дополнительные гарантии? // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 46.

192КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Изд-е 7. М., 1968. Ч. III. С. 266.

193Подробно об избирательной системе по выборам Президента Соединенных Штатов Америки см.: Зиновьев А.В. Отличаются ли выборы Президента США демократизмом и легитимностью? // Правоведение. 2001. № 3. С. 70–74.

75

ступает постоянно действующий представительный орган, избираемый на основе прямого избирательного права, в компетенцию которого входит избрание другого органа или должностного лица.

В некоторых странах избирательные системы по выборам органов публичной власти совмещают элементы прямых и непрямых выборов. Так, выборы Президента Республики Корея проводятся на основе прямого избирательного права. При этом ст. 67 Конституции Республики Корея предусматривает, что в случае, если двое или более кандидатов получат одинаковое количество голосов в результате прямых выборов, то избранным Президентом признается кандидат, получивший наибольшее количество голосов депутатов на открытой сессии парламента — Национального Собрания в присутствии большинства от установленного числа его членов194.

Принцип тайного избирательного права означает, что никто,

кроме избирателя, не имеет права знать о содержании его голосования и исключается любая возможность контроля за его волеизъявлением. Данный принцип прописан в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., п. 7 Документа Копенгагенского совещания — конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., ст. 29 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. В соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ195 от 7 октября 2002 г. соблюдение принципа тайного голосования означает исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей.

В отечественном законодательстве принцип тайного голосования получил закрепление в ст. 81 Конституции Российской Федерации (применительно к выборам Президента Российской Федерации), ст. 3, 7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 1 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», ст. 1 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации». К

194Иванов А.И., Князев С.Д. Основы конституционного права на Корейском полуострове. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2002. С. 18.

195Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав

исвобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств // Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2003. С. 773.

76

гарантиям данного принципа относятся: а) безымянный бюллетень для голосования, выдаваемый избирателю; б) если гражданин не имеет возможности самостоятельно расписаться в бюллетене для голосования, он вправе воспользоваться помощью другого лица, за исключением членов избирательных комиссий и наблюдателей. Лицо, оказавшее гражданину такую помощь, указывает свои фамилию, имя, отчество и расписывается в списке избирателей; в) заполнение избирательного бюллетеня производится в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, в которых не допускается присутствие кого бы то ни было, за исключением избирателя; г) член избирательной участковой комиссии отстраняется от участия в работе комиссии, а наблюдатель удаляется из помещения избирательной комиссии, если они нарушат тайну голосования или попытаются повлиять на волеизъявления граждан.

На усиление гарантий тайного голосования направлено положение п. 13 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», запрещающее заинтересованным в результате голосования физическим и юридическим лицам предпринимать любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей в помещение соответствующих избирательных комиссий. Статья 65 этого закона закрепляет, что в случае досрочного голосования избирательная комиссия обязана обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя.

Принцип тайного избирательного права должен соблюдаться и при голосовании по почте. В постановлении Центризбиркома Российской Федерации «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления»196 отмечается, что бюллетени избирателей, проголосовавших по почте, подсчитываются с соблюдением тайны голосования.

Законы рассматривают соблюдение тайны голосования как важнейшую обязанность избирательных комиссий. За нарушение тайны голосования предусматриваются различного вида санкции: отмена результатов выборов по решению суда в случае нарушения избиратель-

196Постановление Центризбиркома Российской Федерации от 27.09. 2006

№187/1183–4 «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления» // Вестн. Центризбиркома Российской Федерации. 2003. № 9; 2006. № 8,9.

77

ных прав граждан, административная и уголовная ответственность (ст. 5.1–5.25 КоАП Российской Федерации, ст. 141 УК Российской Федерации).

Принципы организации и проведения выборов

Принцип свободы выборов получил закрепление в ст. 3 Конституции Российской Федерации. Он предполагает, что при организации и проведении выборов исключается какое-либо принуждение как к участию в выборах, так и к голосованию за конкретного кандидата либо избирательное объединение, т.е. избиратель свободно (добровольно) участвует в выборах и голосует в соответствии со своим мнением.

Вряде стран (Италия, Бельгия, Австралия, Турция) голосование является юридической обязанностью гражданина и неявка наказуема. Данное положение соответствует теории «Избирательное право как функция»: избиратель осуществляет публичную функцию, которая ему доверена нацией, т.е. является гражданским долгом. В связи с этим счи-

тается допустимым, что эффективное осуществление этой функции составляет обязанность, неисполнение которой может быть наказуемо197.

Данный принцип не всегда последовательно реализовывался в российском избирательном законодательстве. До последнего времени для признания выборов состоявшимися была необходима явка не менее 20 % избирателей при выборах представительных органов и не менее 50 % при выборах должностного лица. А это можно было считать косвенным принуждением к голосованию.

В1999 г. С.Д. Князев отмечал, что во Владивостоке в связи с признанием выборов несостоявшимися из-за недостаточной явки избира-

телей представительный орган местного самоуправления отсутствует с 1993 г.198 Выборы думы города Владивостока Приморского края, про-

водившиеся 17 января 1999 г. по 6 избирательным округам, были признаны несостоявшимися199. Аналогичная ситуация сложилась и в декабре 2000 г. при выборах совета депутатов г. Новосибирска. В связи с низкой явкой избирателей в 19-ти избирательных округах выборы были признаны несостоявшимися. В декабре 2001 г. избирателями При-

197Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты / Пер. с франц. Пер., вступ. ст. В.В. Маклакова. М.: Юристъ, 2002. С. 74.

198Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 1999. С. 102.

199Постановление Центризбиркома России от 24 февраля 1999 г. № 161/1088– 11 «Об итогах выборов депутатов представительного органа местного самоуправления — Думы города Владивостока Приморского края, состоявшихся 17 января 1999 г.».

78

морского края было избрано 19 из 39 депутатов региональной думы200. В связи с этим местными телевизионными компаниями была развернута кампания, в ходе которой избирателям разъяснялась необходимость их явки на избирательные участки. Это обосновывалось тем, что повторение признания выборов несостоявшимися повлечет новые расходы для налогоплательщиков.

Российские правоведы неоднократно отмечали, что установление порога явки избирателей сам по себе факт целесообразный, но он неизбежно вторгается в свободу и добровольность выборов. Он оказывает психологическое давление на избирателей201. Путь разрешения данного противоречия ученые видели в отмене минимальной планки явки избирателей202. Но в этом случае, по мнению многих из них, Закон будет «провоцировать и поощрять политическую индифферентность граждан»203.

До 2006 г. в России в соответствии с п. 2 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы признавались состоявшимися, если в них приняло участие не менее 20 % от числа избирателей, внесенных в списки избирателей (до 2002 г. порог явки избирателей был 25 %). Федеральный закон от 5 декабря 2006 г.204 отменил порог явки избирателей для всех выборов, кроме федеральных. Для выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной думы порог явки избирателей был отменен Законом от 26 апреля 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях изби-

200Доволен только «ворчун» Черепков // Российская газета. 2001. 11 декабря.

201Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России. СПб.: Изд-

во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2003. С. 98.

202Князев С., Хрусталев Е. Добровольность участия в выборах и обязательность явки избирателей: есть ли противоречие? // Власть. 1997. № 10. С. 44–467; Юсов С.В. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой российской государственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. С. 9.

203Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России. СПб.: Изд-

во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2003. С. 93.

204 Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225–ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 50. Ст. 5303.

79

рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»205.

После отмены обязательного порога явки избирателей появились мнения о снижении легитимности выборов. По нашему мнению, эта реформа была направлена на гарантирование принципа свободы выборов, на обеспечение публичных интересов избирательного корпуса в проведении свободных выборов: каждый избиратель самостоятельно принимает решение — участвовать в выборах или нет и за какого кандидата (список кандидатов) голосовать. Как справедливо отмечает В.Д. Мостовщиков, свободное участие гражданина в выборах не может быть связано с тем, как этот вопрос решают другие граждане206.

Ограничением пассивного избирательного права является закрепление партийной монополии на выдвижение кандидатов на выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации — только за политическими партиями. Как уже упоминалось выше, каждый российский гражданин, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной думы, а в случае досрочных выборов не позднее чем через три дня со дня официального опубликования указа Президента РФ о назначении досрочных выборов депутатов Государственной думы нового созыва либо публикации соответствующего решения Центральной избирательной комиссии РФ может обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах. Получается, что право реализации пассивного

205Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2118.

206Мостовщиков В.Д. Некоторые вопросы регулирования избирательных прав граждан и правоприменительной деятельности // Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе: М-лы Всерос. науч.- практ. конф. Тюмень, 2008. С. 76.

80