Metod (2559)

обеспечения права109. По мнению отечественных ученых, принцип правовой определенности, связывающий органы публичной власти всех уровней, направлен на достижение двух основных взаимосвязанных целей: поддержание разумной стабильности и определенности правового регулирования, создание и поддержание доверия частных лиц к государству и праву110. Европейский суд по правам человека считает определенность правовых норм одним из важнейших признаков качества законов. По его мнению, «качество рассматриваемого закона требует, чтобы он был доступным соответствующим лицам и сформулирован с достаточной точностью, чтобы позволить этим лицам — с помощью совета, предвидеть в разумной степени, в конкретных обстоятельствах, последствия, которые может повлечь то или иное деяние. Закон должен быть составлен в достаточно ясных формулировках, чтобы дать гражданам надлежащее представление об обстоятельствах и условиях, при которых органы государственной власти имеют право прибегать к оспариваемым мерам»111.

Определенность представляет собой точное, полное и последовательное закрепление и реализацию в праве нормативной правовой воли. Парной категорией термину «правовая определенность» является «правовая неопределенность». И если в отношении понимания содержания правовой определенности в отечественной науке сложилось единое мнение, то правовая неопределенность как юридическая категория является дискуссионной проблемой.

В понимании правовой неопределенности сложилось несколько подходов. В русле первого подхода правовая неопределенность является признаком права, проявляющимся в неконкретности формы и содержания правовых явлений. Представители другого подхода рассматривают правовую неопределенность как свойство права, имеющее как позитивное, так и негативное значение. В позитивном значении правовая неопределенность выступает средством правового регулирования. Это проявляется в абстрактном способе формулирования норм права, диспозитивных и относительно определенных правовых конструкциях, использовании законодателем «рамочных» законов, оценочных понятий и др. В этом качестве неопределенность открыва-

109Бруно Л. Свобода и закон. М.: ИРИСЭН, 2008. С. 79.

110Трунов И.Л. Проблемы правовой определенности российского законодательства // Международное публичное и частное право. 2008. № 6 (45). С. 32.

111URL: http://www.espch.ru (дата обращения 15 апреля 2011 г.)

41

ет возможности для индивидуального регулирования, известного «усмотрения» правоприменительных органов112.

Особенности правового регулирования избирательных отношений уменьшают позитивные возможности неопределенности норм избирательного права. Но последствия неопределенности права как тех- нико-юридического дефекта, заключающиеся в деформациях в построении и выражении правовых норм, в отсутствии точного, полного нормативного правового установления, проявляются довольно ярко. Вследствие этого происходит снижение регулятивных свойств права, что препятствует объективному толкованию его норм, снижает их эффективность. Неопределенность, как утверждают специалисты, ведет к противоречиям в системе законодательства, интерпретациям в обход закона, произвольному применению законодательных нормативов113. В связи с этим неопределенность норм избирательного права мы рассматриваем как их свойство, заключающееся в деформациях в построении и выражении норм избирательного права.

Актуальность разрешения проблемы правовой неопределенности в сфере избирательного права повышается и в связи с необходимостью создания условий для использования оптимальных средств правового регулирования. Правовая неопределенность норм избирательного права, проявляющаяся в ходе избирательного процесса, рамки которого строго ограничены законодательством, препятствует адекватному толкованию электоральных норм, правильному пониманию заложенного в них содержания.

Примером проявления правовой неопределенности положений избирательного законодательства является ситуация, возникшая в ходе избирательной кампании по выборам депутатов совета депутатов г. Новосибирска, голосование по которым прошло 14 марта 2010 г., а официальные итоги были опубликованы 16 марта 2010 г. 114 17 марта 2010 г. Н. — член избирательной комиссии с правом совещательного голоса от одного из кандидатов обратился в окружную избирательную комиссию с заявлением, в котором содержалась просьба о предоставлении ему возможности познакомиться со списками избирателей, про-

112Назаренко Т.Н. Неопределенность в российском праве: Автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. М., 2006. С. 7.

113Современные тенденции законодательного творчества / А.С. Пиголкин, А.И. Абрамова, Т.Н. Рахманина, М.С. Студеникина // Концепция развития российского законодательства / Под. ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орлов-

ского. М., 2004. С. 73.

114Вечерний Новосибирск. 2010. 16 марта.

42

голосовавших досрочно и вне помещения для голосования, а также с бюллетенями, признанными недействительными. Председатель избирательной комиссии ответил отказом, обосновав свой ответ тем, что процедура ознакомления с документами, указанными в заявлении, после установления итогов голосования, определения результатов выборов и их официального опубликования законодательством не предусмотрена. Н. посчитал отказ необоснованным и обжаловал его в суд.

Свое мнение Н. обосновывал ссылкой на п. 23 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»115, в соответствии с которым член избирательной комиссии вправе знакомиться с документами и материалами (в том числе со списками избирателей, с подписными листами, финансовыми отчетами кандидатов, избирательных объединений, бюллетенями), непосредственно связанными с выборами, включая документы и материалы, находящиеся на машиночитаемых носителях, соответствующей и нижестоящих комиссий и получать копии этих документов и материалов (за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, подписных листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральным законом), требовать заверения указанных копий. По мнению заявителя, ссылка на отсутствие в законе специальной процедуры ознакомления с документами не может являться основанием для ограничения его в правах и противоречит требованиям законодательства. Суд, изучив обстоятельства дела, отказал в удовлетворении заявленных требований116.

Возникновение этой ситуации стало возможным в силу неопределенности норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закрепляющих статус члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Это является следствием нечетко определенных нормами избирательного права рамок временного периода действия статуса члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. В соответствии с п. 24 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса

115Российская газета. 2002. 15 июня.

116Решение Кировского районного суда города Новосибирска от 27 мая 2010 г. // Дело № 2 –1790/10.

43

прекращаются в день окончания соответствующей избирательной кампании, т.е. согласно п. 20 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в день представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Именно данное положение позволило Н. обосновать свои требования и считать их законными. Но, по нашему мнению, данная норма реализуется в совокупности с положением, определяющим действия временного периода статуса кандидата, хотя отсылка к нему в ст. 29 Закона отсутствует.

Заявитель не учел, что в период с момента опубликования итогов голосования до представления избирательной комиссией отчета о расходовании средств соответствующего бюджета объем полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса сокращается до минимума. Подтверждением этому является положение п. 2 ст. 45 Закона Новосибирской области от 7 декабря 2006 г. № 58-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области»117, согласно которому кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата, с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов депутатов представительного органа муниципального образования, за исключением правообязанности представления в окружную избирательную комиссию итогового финансового отчета. В связи с тем, что полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса являются производными от полномочий назначавшего его кандидата, то после опубликования итогов голосования (16 марта 2010 г.) член избирательной комиссии с правом совещательного голоса может обращаться в окружную избирательную комиссию только в связи с подготовкой финансового отчета.

По нашему мнению, отказать заявителю в требованиях необходимо было также в связи с особенностями правового регулирования избирательных отношений, которые проявляются в характерной для избирательного процесса стадийности. Закон закрепляет гарантии прав участников избирательной кампании в рамках каждой стадии. В связи с этим положения ст. 29 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определяющие правовой статус членов избира-

117 Советская Сибирь. 2006. 19 декабря.

44

тельных комиссий, на которые ссылается заявитель, носят общий характер. Заявитель неправильно истолковывал это положение. Он утверждал, что реализация закрепленных в законе его прав как члена избирательной комиссии может происходить на всех стадиях избирательного процесса. Но, как уже было отмечено, уточнение правового статуса участников избирательной кампании происходит в рамках каждой стадии избирательного процесса, максимальный объем прав у члена избирательной комиссии возникает по завершении голосования до подведения итогов выборов, когда он может знакомиться со всеми документами, упоминаемыми в ст. 29 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Правом на ознакомление с документами заявитель обладал до подведения итогов выборов, но не воспользовался им. В связи с этим после завершения подсчета голосов и подведения итогов выборов сокращается и объем прав членов избирательных комиссий. Закон предусматривает только одно основание вскрытия опечатанных мешков или коробок с избирательной документацией после подведения итогов выборов — принятие соответствующим судом решения о проведении повторного подсчета голосов избирателей.

Некоторая неопределенность норм избирательного права существует в положениях, регламентирующих порядок уточнения сведений о выдвинутых кандидатах. В соответствии с п. 1.1 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, а избирательное объединение — в документы, содержащие сведения о выдвинутом им кандидате (выдвинутых им кандидатах), представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата (кандидатов), списка кандидатов и их регистрации, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. В законах не всегда определенно закрепляется форма внесения уточнений и дополнений в документы. В частности, исходя из норм закона остается неясным, возможно ли в ходе этой процедуры заменять одни документы другими. Так, при выборах депутатов Законодательного собрания Новосибирской области за два дня до дня регистрации один из кандидатов, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, заменил представленное ранее заявление о согласии баллотироваться

45

другим. Причиной замены было несоблюдение формы заявления. В первом заявлении кандидат давал согласие баллотироваться в Новосибирский областной совет депутатов, название которого в связи с принятием Закона Новосибирской области от 8 июля 2010 г. № 514-ОЗ «О поправках к Уставу Новосибирской области» было заменено на «Законодательное собрание Новосибирской области»118. Именно обстоятельства, связанные с заменой заявления, являлись основанием подачи одним из его соперников заявления в суд об отмене регистрации. Изучив обстоятельства дела, суд постановил, что у избирательной комиссии оснований для отказа в регистрации не было119.

Одним из средств уменьшения неопределенности норм избирательного права являются акты толкования и применения права. Некоторые документы официального разъяснения положений избирательного законодательства не только не уменьшают их неопределенность, но и увеличивают её объем. В этом отношении вызывает интерес в настоящее время уже не действующее Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 38/354-4 «О некоторых вопросах информационного обеспечения выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации и иных выборов в Российской Федерации»120. Оно было направлено на уменьшение неопределенности норм избирательного законодательства в сфере информационного обеспечения выборов. При этом Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, по нашему мнению, не в полной мере реализовала законодательно закрепленные принципы информирования, которые носят общий характер по отношению ко всем формам подачи информационного материала на телевидении.

В п. 1 Постановления закреплялось, что под действие правила подачи информации о выборах в новостных программах единым блоком не попадают авторские информационно-аналитические программы. Устанавливая это исключение для авторских информационноаналитических программ, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не в полной мере приняла во внимание нормы федерального закона, которые не делают таких изъятий в отношении различных форм подачи журналистами информации. Возникает вопрос, почему Центральная избирательная комиссия Российской Феде-

118Советская Сибирь. 2010. 13 июня.

119Решение Новосибирского областного суда от 11 сентября 2010 г. // Дело

№3–80/2010 г.

120Российская газета. 2003. 15 октября.

46

рации сделала исключение в отношении авторского материала, обнародуемого в телевизионных средствах массовой информации, а право на свою точку зрения журналистов, работающих в печатных средствах массовой информации, не приняла во внимание?

Анализ законодательства и судебной практики позволяет сделать вывод, что понятие неопределенности тесно связано с такой правовой категорией, как «судебное усмотрение». Покровский И.А. отмечал, что нормоустановитель мог умышленно (где ему это по тем или иным причинам не удалось выразить свою мысль в общей неопределенной форме) предоставить восполнение подобного «каучукового» параграфа свободному усмотрению суда121. С учетом сказанного судебное усмотрение можно рассматривать как технико-юридическое средство уменьшения неопределенности, «русло» перехода неопределенности в правовую определенность. Но необходимо отметить, что иногда суд при анализе норм права выходит за рамки их уточнения, расширяя содержание правовых положений.

В этом отношении интересно дело, связанное с выборами главы Каргатского района Новосибирской области. Муниципальная избирательная комиссия Каргатского района Новосибирской области обратилась в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата на должность главы Каргатского района Новосибирской области П., ссылаясь на то, что последний в ходе избирательной кампании осуществлял подкуп избирателей. 29 ноября 2008 г. во время проведения публичного предвыборного мероприятия в селе Маршанское в сельском доме культуры П. лично бесплатно раздавал цветы и конфеты (подарочный вариант в коробках), сопровождая эти действия призывами прийти на выборы и голосовать за него. Суд Каргатского района удовлетворил требование муниципальной избирательной комиссии.

Новосибирский областной суд с выводами суда первой инстанции не согласился. В кассационном решении отмечалось, что в судебном заседании не был установлен факт именно подкупа избирателей. Допрошенные судом свидетели показали, что П. дарил цветы и конфеты не всем избирателям, а только некоторым многодетным матерям, поздравляя их с праздником — Днем матери122. Решение кассационной инстанции фактически расширило содержание п. 2 ст. 58 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

121Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права М.: Статут, 1998. С. 97.

122Кассационное определение Новосибирского областного суда от 16 декабря 2008 г.

47

в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с ним кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, а также иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей, участников референдума, агитационную работу); производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение; проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании; предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях, а также воздействовать на избирателей посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ (в том числе по итогам голосования), оказания услуг иначе, чем на основании принимаемых в соответствии с законодательством решений органов государственной власти, органов местного самоуправления. По мнению суда, по общему правилу кандидат не обладает правом вручать подарки, но исключение составляют праздники, на которых кандидаты могут в качестве поздравления вручать подарки и иные материальные ценности. Фактически суд вывел данные отношения за рамки избирательной кампании.

При этом за рамками судебного решения остались проблемы финансирования деятельности, связанной с вручением подарков. В случае, если они приобретаются из средств избирательного фонда, то вручение подарков является составной частью избирательной кампании кандидата, так как в соответствии с п. 2 ст. 59 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» средства избирательных фондов могут использоваться кандидатами, избирательными объединениями только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании. Если подарки приобретались не из средств избирательного фонда, то фактически мы выводим деятельность, связанную с их вручением кандидатом в период избирательной кампании, направленную на формирование позитивного мнения о кандидате, за рамки избирательной кампании.

Неопределенность норм избирательного права может находить выражение и в неполной их систематизации в рамках закона, неполной

48

связанности с положениями соответствующего института. Так, в Законе Новосибирской области «О выборах депутатов Законодательного собрания Новосибирской области» в ст. 43 «Представление избирательных документов для регистрации кандидатов, областных списков кандидатов» перечисляются документы, которые необходимо предоставлять в соответствующую избирательную комиссию для регистрации кандидата (списка кандидатов). Среди перечисленных документов отсутствует первый финансовый отчет, необходимость предоставления которого вместе с этими документами предусматривается п. 3 ст. 68 Закона: «Кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее областной список кандидатов, одновременно с представлением документов для регистрации представляют первый финансовый отчет».

Но в региональных законах, в статьях, посвященных регистрации кандидатов (избирательных объединений), финансовых отчетов в перечне документов нет, хотя они упоминаются в других статьях. Не проще ли определить четкий перечень документов, необходимых для регистрации? В связи с этим у избирательных комиссий будет меньше возможности отказать в регистрации.

Подводя итоги вышесказанного, необходимо отметить, что неопределенность норм избирательного права является технико-юридическим дефектом их выражения, который может заключаться в отсутствии в законодательстве процедуры уточнения сведений о кандидатах, неполном определении статуса субъектов избирательного права, некорректном уточнении законодательных положений на правоприменительном уровне. Одной из причин появления неопределенности в российском избирательном законодательстве, по нашему мнению, является поспешность, с которой в последние годы принимаются избирательные законы.

Анализ судебной практики позволяет рассматривать её как техни- ко-юридическое средство, «русло» перехода причинной неопределенности в правовую определенность. Но судебная практика должна формироваться в русле общего содержания закона, его сущности, в русле общих принципов избирательного права. Судам необходимо избегать привязки юридического формализма к конкретным условиям жизни, ведь закон не устанавливает рамки дозволенного, т.е. принятие решения (выполнение действия) не должно быть связано с наличием конкретных оснований.

49

ГЛАВА 2. ПРИНЦИПЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО РЕЖИМА

2.1. Понятие и система принципов избирательного права: проблемы формального объективирования

По мнению многих правоведов, именно принципы права составляют основу правового режима. В принципах зачастую нормализируются не только отправные идеи правового регулирования, но и важнейшие характеристики правового режима: положение субъектов правоотношения, используемые способы регулирования, средства обеспечения и защиты прав, юридические презумпции и т.д. Общепринятым является мнение, что во многих правовых образованиях основу правового режима составляют принципы права123. Именно многообразие принципов избирательного права, с одной стороны, и их четкая систематизация, с другой, позволяют охарактеризовать содержание избирательного режима с точки зрения его структурированности.

Рассматривая принципы права и их роль в механизме правового регулирования, С.С. Алексеев понимает под ними «руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе»124. По мнению Р.З. Лившица, принципы права составляют главное содержание права, обладают универсальностью, высшей императивностью и общезначимостью125. На важное значение принципов права обращал внимание Л.С. Явич, отмечавший, что они характеризуют содержание права в концентрированном виде, характеризуют структуру права и соотношение между источниками права, законодательством и правосудием, законом и государственной властью. Они несущая конструкция права, вокруг которой формируются его нормы, институты, отрасли и вся система126. Кожевников В.В. рассматривает принципы права как общеобязательные, исходные нормативноюридические положения, отличающиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью и нормативностью, определяющие содержание правового регулирования и выступающие критерием правомерности правового поведения и деятельности участников регулируемых правом отношений. Присущие принципам права свойства

123Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. С. 50.

124Теория государства и права / С.С. Алексеев и др. М.: Норма; Инфра-М, 1998. С. 203.

125Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 37, 151.

126Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 151.

50