Metod (2559)

от науки уголовного261 и трудового262 права, достаточно четких рекомендаций по определению эффективности конституционно-правовых норм, в том числе норм избирательного права. В связи с этим в правовой науке по данному вопросу отсутствует единая точка зрения. Существует мнение, что эталоном оценки эффективности правовой нормы является её цель, поскольку «именно в цели нормы аккумулируются социальные интересы, соответствие нормы общественным потребностям, её связи с другими нормами права»263. Подход, заложенный в основу этой концепции, базируется на социологии права, рассматривает право как инструмент социального управления. Результатом действия правовых норм является юридическая и социальная эффективность. Юридическая эффективность означает соответствие поведения людей норме права. Социальная эффективность характеризует социальную цель, которая находится вне сферы правового регулирования264. Под целью понимается мысленно представляемый результат, достижение которого связывается с применением конкретных правовых норм. В связи с этим под целеполаганием правовых норм можно понимать стадию нормотворческого процесса, которая включает в себя формирование и установление цели правовых норм, исходя из мотивов принятия нормативного правового акта в целом. Предполагается, что эффективные нормы права должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к ожидаемым социально-правовым результатам: упрочению правового порядка, снижению уровня правонарушений, созданию условий для беспрепятственной реализации прав граждан и иных субъектов права, т.е. под целеполаганием правовых норм можно понимать определение основного направления их реализации.

По мнению ряда авторов, эффективность правовой нормы определяется соотношением между целью и результатом, поэтому нельзя

261Каюмова Э.Р. Факторы, влияющие на эффективность применения уго- ловно-процессуальных норм // «Черные дыры» в Российском законодательстве // Юрид. журнал. 2007. № 4. С. 333–334; Апенов С.М. Социальная обусловленность норм уголовного права как одно из условий их эффективности // Закон и право. 2008. № 7. С. 32–34.

262Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М.: Юрид. лит., 1971; Скиллер-Котунова Е.В. Эффективность процессуальных норм в сфере

труда // Международные юридические чтения: М-лы науч.-практ. конф. (14 апреля 2005 г.). Омск: Изд-во Омск. юрид. ин-та, 2005. Ч. 3. С. 192–201.

263Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. К методике изучения эффективности норм // Советское государство и право. 1971. № 9. С. 73.

264Эффективность законодательства в экономической сфере / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 155.

111

признать цель правовой нормы мерилом её эффективности, не принимая во внимание также и полученный практический результат265. Эффективность законодательства как продукта деятельности государства означает достижение соответствия между целями государства, выраженными в законодательных нормах, и реально наступившими результатами. Рассматривая эффективность норм права как соотношение целей законодателя и реально наступивших результатов, следует иметь в виду, что правотворческий субъект не может формулировать цели произвольно, по своему усмотрению, в отрыве от социальной реальности, её закономерностей и особенностей. Также законодатель не может формулировать цели «в отрыве» от собственного правосознания, от своих психических качеств, идей, представлений. Цели и собственно содержание норм законодательства формируются на основе взаимодействия права, его норм и принципов с правосознанием законодателей, структурами законодательного органа под влиянием комплекса различных факторов — целей государственной политики, экономических условий, общественного мнения и т.д.

Целевая концепция эффективности правовых норм признаётся важным достижением юридической науки. По сути, эта концепция позволяет оценить эффективность государственной политики266. Если нормативно-правовой акт обеспечивает реализацию его целей частично либо не обеспечивает полностью, то такой акт признается малоэффективным или неэффективным. Поэтому, выявляя соотношение социально-правовых результатов действия норм права с их целями, можно сделать достоверный вывод о том, насколько эффективными они являются267. Но, как отмечает Ю.А. Тихомиров, именно формулирование целей правовых норм предопределяет показатели их эффективности. Эти показатели могут представлять собой количественное выражение целей норм и результатов их достижения в однозначных единицах, переведенных в операциональное определение268.

265 Петров И.Н. Ответственность хозорганов за нарушения обязательств. М.: Юрид. лит, 1974. С. 10; Каменева Е.Н. Дефектные акты органов внутренних дел и исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8.

266Жинкин С.А. Психологические проблемы эффективности права. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2009. С. 21, 22, 25.

267Законотворчество в Российской Федерации (науч.-практ. и учеб. пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. С. 151.

268Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. № 4. С. 3.

112

Обобщая существующие точки зрения, можно сделать вывод, что при оценке эффективности правовой нормы следует соотносить поставленную при её принятии цель и достигнутый в ходе реализации результат. В русле данного подхода цель правового регулирования будет являться критерием оценки эффективности лишь в соотношении с результатом действия нормы. При этом надо иметь в виду, что достижение необоснованной цели — также является результатом действия нормы, но такой результат нельзя считать эффективным269. В этом случае можно вести речь о так называемой эффективности с отрицательным вектором или нулевой эффективностью270. В связи с этим норвежский правовед Т. Экхов ввел понятие «латентная функция законов». По его мнению, издание заведомо бездействующих законов могло преследовать цель предотвращения конфликтов в определенных социально-правовых сферах. Одних лиц удовлетворяет наличие законов, других — их неэффективность271.

Проблемы эффективности правовых норм Р.О. Халфиной решались посредством рассмотрения процесса правоприменения как совокупности управленческих решений. В основе её концепции лежала связь между правовым регулированием и социальным управлением. По её мнению, процесс создания правовых норм и механизм социального управления похожи. Более того, место, роль и значение права в управлении наглядно раскрываются при анализе модели управленческого цикла и определении места, которое занимает право на каждой стадии этого цикла. Первой стадией управленческого цикла является формулирование цели. Вторая стадия управленческого цикла — дескриптивная — сбор и обработка информации для принятия решения. Третья стадия — прескриптивная — принятие управленческого решения, которое должно соответствовать нормам права. Четвертая стадия — реализация решения, организация его выполнения. Пятая стадия — ретроспективная — обобщение и анализ результатов выполнения решения. Управленческий цикл наглядно демонстрирует значение и роль права как формы отношений в процессе управления. Право создает общую нормативную систему, воздействующую на формирование управленческих решений. Для реализации решения, достижения цели необходимо применение соответствующих право-

269Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. М.: Юрид. лит., 1980. С. 68.

270Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М.: Юрид.

лит., 1971. С. 21–22.

271 Там же. С. 23.

113

вых средств и соблюдение всех требований, предъявляемых собственными закономерностями права272.

Важной составляющей эффективности признаются также параметры процесса реализации правовой цели, и прежде всего — характеристики используемых для её достижения средств. При этом средства выступают не только показателями, индикаторами эффективности права. Их определенные свойства, качественные и количественные характеристики во многом предопределяют степень эффективности, выступают её непосредственными условиями, важнейшими факторами формирования. Именно юридические средства в силу своих объективных свойств оказывают наибольшее влияние на результаты правовой политики государства273.

Алексеев С.С. считает, что правовые средства не образуют какихто особых, принципиально отличных от традиционных, зафиксированных в общепринятом понятийном аппарате явлений правовой действительности. Вопрос о правовых средствах заключается не столько в обособлении в отдельные подразделения тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько в видении их в особом ракурсе — их функциональном предназначении, их роли как инструментов оптимального решения социальных задач274. По мнению А.В. Малько, правовые средства — это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологиях), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечиваются достижения социально полезных целей275. Общим для этих определений является рассмотрение авторами правовых средств в качестве инструментов, которые используются субъектами права. Юридические средства-инструменты (установленные на нормативном уровне права, обязанности, запреты, поощрения, санкции, льготы, документы и т.д.) как бы материализуются в юридической практике, «оживают», приходят в движение и непосредственно работают в форме средств-

272Халфина Р.О. Право как средство социального управления / Отв. ред.

М.И. Пискотин. М.: Наука, 1988. С. 80–91.

273Шундиков К.В. Средства российского законодательства: проблемы эффективности // Вопросы теории государства и права. Новые идеи и подходы: Межвуз.

сб. науч. тр. Саратов: СГАП, 2000. Вып. 2 (11). С. 96.

274Алексеев С.С. Теория права. М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 151–152.

275Малько А.В. Цели и средства в праве. Теория государства и права. М., 2002. С. 465.

114

деяний, образуя отдельные механизмы правореализации276, направленные на достижение цели правового регулирования.

Изложенные положения эффективности норм права лежат в основе прогнозов эффективности действия нормативных правовых актов. Но институт прогнозирования предъявляет особые требования к объекту прогнозирования. В этом качестве не может выступать любая реально действующая норма права. Если норма права действует, реализуется в конкретных отношениях, то её эффективность выявляется в процессе анализа реальных результатов и условий её действия. И соответственно такая эффективность будет реальной, а не прогнозируемой. Прогноз же призван предвосхитить и достаточно полно описать несуществующие на момент исследования явления и процессы. Это условие прогноза удается выполнить лишь в случаях, когда объектом исследования выступают проектируемые, не вступившие в действие нормы права277. За основу данного вида прогноза берется цель принимаемой нормы и механизмы, направленные на её реализацию. Их анализ позволяет выявить события, которые будут возникать в процессе применения правовых норм.

В связи с вышесказанным можно заключить, что определяющее значение для обеспечения эффективности нормативного правового акта имеет стадия нормотворчества, в ходе которой определяется его цель. Процесс нормотворчества, как отмечается в литературе, является достаточно сложным процессом, когда оценивается не только целесообразность проекта нормативного правового акта, но и его обоснованность, своевременность, оптимальность и другие критерии278. Особое значение это имеет в ходе законодательного процесса как на федеральном, так и на региональном уровнях. Результатом этого процесса является принятие закона — акта, обладающего наибольшей нормативной концентрированностью и стабильностью правовых норм и рассчитанного на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения на неопределённо множественное число случаев применения.

Закон в научной литературе рассматривается с формальной и материальной точки зрения. С формальной стороны закон является властно-распорядительным, общеобязательным актом, который обле-

276 Шундиков К.В. Цели, средства и результаты в правореализационном процессе // Правоведение. СПб.: Изд-во С.-Петербургск. ун-та, 2001. № 4. С. 32.

277Законотворчество в Российской Федерации (науч.-практ. и учеб. пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 153.

278См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника. М.: Эксмо, 2007. С. 158–165.

115

кается в форму официального документа и публично объявляется. С материальной стороны закон выражает волю народа, опосредованную через специально делегированных представителей. На процесс формирования и принятия закона оказывают существенное влияние также иные политические силы. В результате в законе как акте волеизъявления выражается всегда определенный компромисс. Таким образом, воля, лежащая в основе материального содержания закона, прежде всего объективируется в форме компромисса различных интересов. В законе данная, объективируемая в форме компромисса общая демократическая воля выступает как властно-распорядительный акт, адресованный всему обществу, как публичный документ279.

В настоящее время в литературе отмечается, что опыт подготовки и принятия конкретных законодательных решений зачастую свидетельствует об отсутствии их глубокой научной проработки, о недооценке возможных последствий действия принимаемых законов, слабых правовых механизмов их реализации280. Определяющей причиной является и специализация законодательства, которая требует высокой квалификации от людей, осуществляющих подготовку законов, законодателей. На качестве законов, регулирующих определенную сферу отношений, сказывается их множественность и частое изменение, которые приводят к потере их социальной полезности и уважения со стороны правоприменителя. В контексте этой проблемы Г.Ф. Шершеневич в своей работе «Общая теория права» писал: «Прежде всего недостаток права обнаруживается в возрастающей множественности и сложности норм права, затрудняющих его усвоение». В отношении современного российского избирательного права актуально звучит следующее его мнение: «Стоит только начать законодательствовать, и не будет этому конца»281. В связи с этим хочется отметить, что до 2002 г. рамочный избирательный закон существенно менялся одни-два раза за федеральный электоральный цикл, составляющий четыре года. В действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на настоящий момент поправки вносились пятьдесят два раза. Три раза положения закона были

279Горбань В.С. Понятие, теория и проблемы формирования общей концепции эффективности законодательства. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 28.

280Нормография: теория и методология нормотворчества: Учеб.-метод. пособ. / Под. ред. Ю.Г. Арзамасова. М.: Академ. проект; Трикста, 2007. С. 183.

281Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М.: Изд-е Бр. Башмаковых, 1910.

Т. 1. С. 144.

116

признаны Конституционным судом Российской Федерации неконституционными.

Анализируя современное избирательное законодательство, М.С. Матейкович отмечает: «Представляется, что современное российское избирательное законодательство крайне перегружено правовыми нормами, по сути, оно безразмерно. Есть Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конкурирующий по объему с Налоговым и Бюджетным кодексами, а его некоторые статьи такие длинные и запутанные, что сами по себе могли бы составить отдельный закон. Есть еще два Федеральных закона — «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», которые на 90 % содержат аналогичные положения. Кроме того, издано несколько положений о выборах депутатов законодательных собраний первого созыва вновь образованных субъектов, приняты сотни региональных законов. При этом осталось правовое поле и для нормотворчества Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, инструкции которой регламентируют каждый шаг избирателя и организатора выборов»282.

Частое изменение законов является одним из «восьми способов потерпеть неудачу, составляя закон», определенных известным американским философом Л. Фуллером. На основе анализа государственных реформ, проведенных выдуманным героем — Каралем, Л. Фуллер продемонстрировал теорию неэффективной работы законодателя, показал влияние правовых, психологических, политических и иных аспектов на процесс правоприменения. С положениями этой теории современный российский законодатель сталкивается и в настоящее время. К «неудачам», от которых предостерегает Л. Фуллер, относятся: 1) недоступность для ознакомления заинтересованной стороной законов; 2) злоупотребление законами, имеющими обратную силу, которые не только не способны направлять действия, но и подрывают целостность законов, ставя их под угрозу изменений задним числом; 3) неспособность сделать законы понятными; 4) принятие противоречивых законов или 5) законов, требующих поведения, которое превышает пределы возможностей тех, кто их должен вы-

282 Матейкович М.С. Есть ли пределы совершенствованию избирательного законодательства в России?// Российское право в Интернете. 2009. № 5 (Спецвыпуск) // URL: http://www.rpi.msal.ru/prints/200905_11mateikovich.html (дата обращения 15 ноября 2010 г.).

117

полнять; 6) неспособность установить какие-либо нормы вообще, так что каждое дело решается в рамках конкретного случая; 7) столь частое внесение изменений в законы, что подданный не может использовать их для направления своих действий; 8) несоответствие между писаными законами и их фактическим применением283.

Выделяется несколько типов целеполагания, связанных с правовым регулированием. Во-первых, речь может идти о конкретных целях государственной политики, реализация которых желательна с точки зрения публичной власти. В этом контексте можно говорить о воплощении идей «социального инжиниринга», активного преобразования общественных отношений в направлении, которое публичная власть полагает желательным. В рамках этой логики правовой механизм представляет собой лишь «пустую» форму, полезную, с точки зрения государственной политики, именно своей эффективностью, повышенной способностью к реализации благодаря принудительности. Такая «модель» целеполагания подразумевает возможность наделить «внешней» целью любое правовое предписание.

Другая логика основана на поиске «внутренних» целей, имманентных самой правовой форме. Основа этой идеи состоит в том, что право является специфическим регулятором общественных отношений не только в силу особой эффективности, понимаемой как принудительность. С этой точки зрения право в целом и каждая правовая норма в отдельности выражают прежде всего цели предсказуемости, стабильности и равного отношения закона к субъектам. Все другие цели, которые может воплощать в нормах публичная власть, имеют право на существование лишь постольку, поскольку они не противоречат указанным выше целям284.

Особенности отражения целей правового регулирования в законодательстве выражаются в особых логико-нормативных конструкциях построения соответствующих правовых положений. Наиболее распространенными формами правового закрепления ориентиров при этом являются цели-модели, цели-мотивы и цели-задачи. Юридическая цель-модель есть идеальный образ предполагаемого результата, на достижение которого направлена деятельность. Так, в соответствии со ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» все кандидаты обладают равными правами и несут рав-

283Лон Л. Фуллер. Мораль права. М.: ИРИСЭН, 2007. С. 53.

284Правовые акты: оценка последствий / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: ИД «Юриспруденция», 2010. С. 7–8.

118

ные обязанности. Это положение устанавливает модель определенного социального состояния, к реализации которой стремится законодатель. Цель-задача — более конкретизированная модель, включающая условия и средства, необходимые для реализации целей285.

Целеполагание будущего закона тесно связано с его концепцией и обоснованностью, которые должны быть сформулированы на первой стадии законодательного процесса — законодательной инициативы. Исходя из содержательных характеристик этой стадии, В.Б. Исаков даёт ей следующее наименование — формирование идеи (концепции) законопроекта286. По мнению В.М. Баранова, идея законопроекта предшествует его концепции. Концепция законопроекта — более поздняя стадия законотворческой деятельности, т.е. она создается, когда идея уже оценена и принято решение «развивать» её в законопроект287. Разведение в правовой базе категории «идея законопроекта», включающей в себя и его цель, с категорией «концепция законопроекта» позволит упростить начало законодательного процесса, облегчить реализацию права законодательной инициативы. Для реализации права законодательной инициативы её субъекту будет необходимо лишь сформулировать идею законопроекта, его цель, которые будут оформлены в проект закона специалистами соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти.

Концепция проектов законов, выносимых на обсуждение и принятие в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации, должна соответствовать ряду правил, которые нашли закрепление в Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»288. В соответствии с ним концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

285Малько А.В., Шундиков К.В. Целевая и инструментальная информация в языке законодательства // Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: М-лы междунар. круглого стола (Черновцы, 21–23 сентября 2006 г.) / Под ред. В.М. Баранова и др. Черновцы, 2007. С. 129–130.

286Исаков В.Б. Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса// Юридическая техника. 2007. № 1. С. 172–178.

287Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, тех- нико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 10.

288Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г.

№576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 32. Ст. 3335.

119

–основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

–место будущего закона в системе действующего законодательства

суказанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

–общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

–социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Немного иначе представляет концепцию законопроекта нижняя палата Российского парламента. В Регламенте Государственной думы289 хотя и отсутствует понятие концепции, дается общая её характеристика. В ч. 1 ст. 105 Регламента закрепляется, что при внесении законопроекта в Государственную думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должна быть представлена пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта. Фактически, исходя из Регламента Государственной думы, «концепция» представляет собой не отдельный документ, а часть пояснительной записки, в которой должна находить отражение и цель законопроекта.

На уровне субъектов Российской Федерации требования к норма- тивно-правовым актам закрепляются в законах субъектов о норма-

289 Постановление Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134–II ГД «О Регламенте Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.

120