Metod (2559)

низации правовых норм. Как уже отмечалось выше, в отечественной правовой науке постепенно отходят от понимания объективного избирательного права как комплексного института конституционного права и отмечают тенденцию его перерастания в правовое образование более высокого уровня организации — подотрасли конституционного права. В связи с этим в нормотворческой деятельности особое значение приобретает оптимальное использование правовых режимов, закрепление средств их обеспечения.

Категория «избирательный режим» позволяет сформировать четкие представления об особенностях правового регулирования избирательных отношений, выявить тенденции дальнейшего развития российского избирательного права. Содержание избирательного режима позволяет комплексно рассмотреть механизмы правового регулирования избирательного права. Категория «правовой режим» в отношении определения средств регулирования избирательных отношений начала использоваться в отечественной правовой литературе еще в начале 2000-х гг.56

Под избирательным режимом можно понимать определенный специальный порядок регулирования, направленный на реализацию активного и пассивного избирательного права, обеспечиваемый совокупностью правовых средств, закрепленный юридическими нормами, в основе которого лежат позитивные обязывания, обеспечивающиеся дозволениями и запрещениями. Хотя избирательное право производно от конституционного и является его частью, избирательный режим имеет свои особенности, проявляющиеся в присущих ему средствах обеспечения, к которым можно отнести: 1) правовые нормы, посредством которых он устанавливается; 2) особый порядок правового регулирования; 3) принципы избирательного права, определяющие рамки действия избирательного режима.

1. Правовые нормы, посредством которых устанавливается избирательный режим, закрепляются в источниках избирательного права. Межотраслевой характер источников избирательного права определяет комплексный характер избирательного режима, в котором находит отражение нормативный инструментарий различных отраслей российского права: конституционного права, административного права, финансового права и др. Избирательный режим выходит за пределы нормативных правовых актов, его устанавливающих, и является связующим элементом между содержанием и формой права. Формы пра-

56 Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2001. С. 362.

21

ва в правовом режиме выступают в качестве механизмов, посредством которых он приводится в действие. Рассмотрение избирательного права как комплексной подотрасли конституционного права открывает возможность предметного исследования элементов правового регулирования, сфер взаимодействия в рамках избирательных отношений механизмов частного и публичного права57.

Активная законотворческая работа может завершить процесс преобразования института избирательного права в самостоятельную, общепризнанную подотрасль российского конституционного права. Важным «формирующим инструментом» в этом процессе становятся кодификационные работы, которые являются основополагающим средством формулирования в процессе правотворчества нормативных обобщений. По мнению С.С. Алексеева, в результате кодификации законодательства крупный институт «обрастает» институтами и нормами других отраслей, происходит их согласование, известное сближение, приводящее к возникновению единства58.

В развитие положений теории государства и права в науке конституционного права был сделан вывод, что развитие обширного института конституционного законодательства к более высокому уровню правовой организации связано с его кодификацией на федеральном уровне. В обоснование кодификации был вывод о том, что с момента принятия первого рамочного Федерального закона № 56-ФЗ от 10 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» систематизация российского избирательного законодательства не производилась ни разу. «Избирательному законодательству уже более десяти лет свойственно линейное развитие и разрастание объема нормативного материала. Вместе с тем, периодическое проведение систематизации законодательства является исключительно важным условием поддержания работоспособности, эффективности и качества законодательных актов»59. При этом ряд исследователей характеризуют действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в

57Коршунов Н.М. Частное и публичное право: проблемы формирования основ современной теории конвергенции // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 69.

58Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 227.

59Головин А.Г. Основы построения и тенденции развития системы избира-

тельного законодательства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 21, 29.

22

референдуме граждан Российской Федерации» в качестве акта, кодифицирующего избирательные права и избирательные процедуры60.

В постсоветской России уже неоднократно появлялись предложения о необходимости дальнейшей кодификации избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации61 и принятия всероссийского кодифицированного акта, регулирующего избирательные отношения. Эти инициативы выдвигались как представителями публичной власти, так и общественными организациями. В сентябре 2000 г. на научно-практической конференции в Пятигорске бывшим председателем ЦИК России А.А. Вешняковым было высказано предложение о принятии на региональном уровне всеохватывающего избирательного кодекса России62. Позднее, однако, он отказался от высказанного предложения, но сугубо по соображениям целесообразности — в связи с продолжительностью процедуры рассмотрения кодекса в Государственной думе и близостью очередных выборов. По мнению М.С. Матейковича, такой кодифицированный нормативный правовой акт не только позволил бы избежать дублирования норм, противоречивости, чрезвычайной нестабильности избирательного законодательства, но и в полной мере соответствовал бы конституционному разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами63. Необходимость принятия избирательного кодекса может определяться и чрезмерным расширением действующего Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», что позволило ему, как отмечает М.С. Матейкович, конкурировать по объему с Налоговым и рядом других кодексов64. По справед-

60Концепции развития Российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 129.

61Юсов С.В. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой российской государственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. С. 12.

62Вешняков предлагает выработать избирательный кодекс // Независимая газета. 2000. 16 сентября. С. 2.

63Матейкович М.С. Есть ли пределы совершенствованию избирательного

законодательства в России? // Российское право в Интернете. 2009. № 5. (Спецвыпуск) // URL: http://www.rpi.msal.ru/prints/200905_11mateikovich.html (дата обращения 15 октября 2010 г.).

64 Матейкович М.С. Развитие избирательного законодательства субъектов РФ: проблемы и перспективы // Современное состояние избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: проблемы реализации и пути

23

ливому замечанию профессора А.Н. Кокотова, в этом законе давно потеряна грань между рамочным и детальным регулированием65. В связи с этим, по нашему мнению, принятие избирательного кодекса систематизировало бы избирательное законодательство, оформило бы его активное развитие в последнее десятилетие, смогло минимизировать отмечаемую в литературе «перегрузку» конституционного права конкретикой электоральных правовых норм66.

В феврале 2008 г. эксперт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А.Г. Головин выразил мнение о необходимости разработки и внедрения специального избирательного кодекса, при этом он допускал возможность значительного изменения действующего в настоящее время избирательного законодательства67. В июне 2010 г. независимый Пресс-центр Ассоциации некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей» «ГОЛОС» презентовал свой текст проекта Избирательного кодекса Российской Федерации, разработанного экспертным сообществом России в рамках двухлетнего общественного проекта68.

Любая систематизация законодательства, как и кодификация, осуществляется после того, как нормативный материал достаточно стабилизировался, так как это является закономерностью развития правовой системы. Нужно время, чтобы созданное в значительной части законодательство устоялось, стабилизировалось69. Обоснованием необходимости принятия избирательного кодекса России может являться и завершение переходного периода в развитии избирательного законодательства, который начался с принятием действующей Конституции Российской Федерации и завершился с формированием полноценного партийного законодательства.

совершенствования: М-лы Всерос. науч.-практ. конф., Тюмень, 18 июня 2010 года. Тюмень: Изд-во Тюменск. гос. ун-та, 2010. С. 6.

65Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 31.

66Биктагиров Р.Т., Кинзягулов Б.И. Курс современного избирательного и

референдумного права России: теория, законодательство, практика: Общая часть. Уфа: ГУП РБ «Уфимский полиграфкомбинат», 2007. Т. 1. С. 55.

67URL: http://www.novopol.ru/-izbiratelnyiy-kodeks-rf-izmenyat-text37504.html (дата обращения 15 ноября 2010 г.).

68URL: http://www.golos.org/a3611.html (дата обращения 15 ноября 2010 г.).

69Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 31.

24

Переходный период в развитии избирательного законодательства определен переходным этапом в развитии отечественной правовой системы в целом. Рассматривая государственность переходного периода, В.В. Сорокин выявил её следующие закономерности: чем менее развита правовая система, менее дифференцированна, тем менее абстрактны, декларативны, менее определены, устойчивы нормативноправовые акты70. В переходный период правовая система на неопределенный по длительности срок попадает в полосу неравномерного развития, её внутри- и межсистемные связи и отношения принимают форму нестабильного равенства. Сам процесс перехода правовой системы в новое качество наполнен разнообразными конфликтными ситуациями и деформациями, такими как: хаотичность, рассогласованность процесса правообразования, бездействие правовых норм, повышение пробельности, коллизионности права, интенсивность правового регулирования, множественность и громоздкость нормативноправовой базы, фрагментарность и радикализм правосознания71.

Сорокин В.В. отмечает отсутствие смысла в принятии кодификационных актов, если преобразования, итоги которых они призваны закрепить, еще не завершены72. С другой стороны, по мнению некоторых ученых, переходный период не является препятствием для кодификационных работ. По мнению Н.Н. Литягиной, несовершенство законодательства может являться препятствием к изданию Свода законов, а не кодификации73. Баранов В.М. отмечает, что в переходный период целесообразно «готовить и принимать не многочисленные частного плана законы, а крупные, полноценно регулирующие большие сферы общественных отношений кодификационные акты. Пусть они будут недолговечны, но при такой законодательной политике эволюция завершится быстрее»74.

Необходимо отметить, что к кодифицированным актам в правовой науке сложилось неоднозначное отношение, в том числе к процессу кодификации в сфере избирательного законодательства. По

70Сорокин В.В. Теория государства и права переходного периода. Барнаул: АГУ, 2007. С. 223.

71Кожевников В.В. Методология и история права. Омск: ОмГУ. 2009. Ч. 2.

С. 399.

72Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 7. С. 60.

73Литягин Н.Н. Ревизия и систематизация законодательства // Государство

иправо. 2003. № 4. С. 30.

74Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2003. С. 175.

25

мнению Ю.А. Тихомирова, принятие избирательного кодекса как на федеральном уроне, так и на уровне субъекта Российской Федерации приведет к дублированию или нарушению федеральной законодательной компетенции. По его мнению, форма кодекса неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений75. С одной стороны, основными критериями кодексов являются высокая юридическая целостность и внутренняя согласованность, стабильность и устойчивость содержащихся в них норм, а также широкий круг регулируемых отношений. Кодекс делает возможным установление связи между его содержанием и регулируемыми им отношениями, что обеспечивает ему высокую юридическую силу. Создание единого кодифицированного акта облегчает процесс внесения поправок. Изменения вносят не в несколько законов, регулирующих различные виды выборов, а в кодекс, их заменивший. Например, Избирательный кодекс Свердловской области, вступивший в силу с 1 декабря 1997 г., отменил 13 областных законов, регламентирующих соответствующие избирательные отношения на территории региона76.

С другой стороны, существует точка зрения, что создание отдельных кодифицированных актов, регулирующих отношения, связанные с выборами, только усложняет правоприменительную деятельность. Возможна и внутренняя противоречивость норм таких актов, которая отмечается в научной литературе. Например, Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 5 ноября 1999 г. устанавливал, что предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата. При проведении повторных выборов вновь баллотирующийся кандидат без повторного сбора подписей вправе начать предвыборную агитацию со дня, следующего за днём, установленным для завершения сбора подписей, либо со дня регистрации первого из вновь зарегистрированных кандидатов, а при проведении повторного голосования агитация возобновляется со дня официального опубликования решения о назначении повторного голосования. В литературе отмечалась проблема соотношения понятий «повторные выборы» и «повторное голосование». Если они считаются тождественными, то в чем смысл такого повтора? Если они не тождественны, то, очевидно, речь идёт о голосовании граждан в ходе референдума, плебисцита или отзыва депутата либо должностного

75Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Форму-

ла права, 2010. С. 271.

76Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федера-

ции. М.: Юристъ, 2002. С. 219.

26

лица. Но это нелогично. Тем более, что в ч. 2 ст. 52 указывалось: «Агитация по вопросам референдума, плебисцита, отзыва начинается со дня официального опубликования (обнародования) уполномоченным на то органом решения о назначении референдума, плебисцита, голосования об отзыве»77.

Несмотря на позитивное влияние кодификации на развитие регионального избирательного законодательства, в научной литературе отмечается ряд трудностей, которые можно выделить на современном этапе кодификационных работ. Любая кодификация не достигает всеобъемлющего охвата правового регулирования общественных отношений определённого вида. Отдельные нормы избирательного права содержатся в законодательных актах, относящихся к другим отраслям права. В частности, ответственность за нарушение избирательного законодательства предусматривается административным и уголовным законодательством78. В англо-американской литературе противники кодификации выдвигают следующие аргументы:

–кодекс препятствует естественному развитию права и «замораживает» его;

–кодекс не может предвидеть и охватить все возможные случаи, которые возникнут в реальной жизни;

–он построен на логике и требует бездумного подчинения ей, но естественное развитие права зависит от жизненного опыта, а не от логики;

–кодекс преувеличивает роль законодательного органа в законодательстве79.

Необходимо отметить, что наличие кодифицированного акта не является определяющим признаком отрасли или подотрасли права. В основе многих отраслей и подотраслей отечественной правовой системы отсутствует единый кодифицированный акт. Примерами могут являться коммерческое право, предпринимательское право, админи- стративно-процессуальное право и др.

77Невинский В.В. Совершенствование избирательного законодательства как основа повышения эффективности выборов в субъектах Российской Федерации

//Избирательное право и избирательный процесс в субъектах Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы. Барнаул, 2000. С. 53–54.

78Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России. СПб.: Издво Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2003. С. 141.

79Осакве Кр. Типология современного российского права на фоне правовой карты мира // Государство и право. 2001. № 4. С. 16.

27

2. Явич Л.С. отмечал, что для дифференциации правовой системы на автономные отрасли имеет значение не всякое подразделение общественных отношений, а лишь то, которое влечет за собой образова-

ние специфических методов правового регулирования. В связи с этим для конструирования отраслевого юридического метода следует исключить произвольный набор приемов и способов воздействия права на общественные отношения, нивелирующих различия между отдельными отраслями права80. По мнению С.С. Алексеева, метод правового регулирования отличается известной замкнутостью и непримиримостью к отношениям, регулируемым нормами иных отраслей81. Анализируя концептуальные основы метода правового регулирования, С.Д. Князев делает вывод, что метод, как и предмет регулирования, является своеобразной лакмусовой бумажкой любой отрасли (подотрасли) права, указывающей на специфический, оригинальный характер воздействия её норм на регулируемый круг общественных отношений и позволяющей идентифицировать используемые ею приемы и способы регуляции в общем арсенале средств, присущих механизму правового регулирования82.

Именно концепция правового регулирования электоральных отношений, наряду с другими обстоятельствами, может свидетельствовать о выходе избирательного права за традиционные рамки института и обретении им статуса подотрасли государственного права, характеризующейся внутренне согласованной горизонтальной и вертикальной структурой83.

Метод избирательного права определяется особенностями консти- туционно-правового регулирования. По мнению О.Е. Кутафина, хотя конституционно-правовое регулирование общественных отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон84. С этим согласны М.П. Авдеенков и Ю.А. Дмитриев, которые отмечают, что метод волевого воздействия в

80Явич Л.С. Общая теория права / Под ред. А.И. Королева. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1976. С. 128–130.

81Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юрид. лит., 1981. Т. 1. С. 245.

82Князев С.Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение // Академический юридический журнал. 2010. № 2 (40). С. 11–12.

83Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации: Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. С. 5.

84Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2003. С. 21.

28

сочетании с отдельными элементами договора характерен для государственного (конституционного) права и иных отраслей публичного права85. О том же говорит В.Д. Сорокин, отмечая высокую универсальность метода правового регулирования, реализующегося посредством дозволения, запрещения и обязывания. Именно от соотношения этих компонентов зависят особенности метода правового регулирования86.

Определяя характер избирательного режима, необходимо отметить, что основой его конструирования является процесс реализации активного и пассивного избирательного права. Особое значение юридической фиксации избирательных прав граждан в контексте содержания электорально-правового режима обусловлено и тем, что право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, равно как и иные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием87. Данное положение подтвердил и Конституционный суд Российской Федерации, который в Постановлении от 9 ноября 2009 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях», ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного собрания Краснодарского края» и ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова»88 подчеркнул, что граждане являются единственны-

85Авдеенков М.П., Дмитриев Ю.С. Основы теории конституционного права. М.: Весь Мир, 2005. С. 33–34.

86Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право // Избранные труды. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2005. С. 189–190.

87Князев С.Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение

//Академический юридический журнал. 2010. № 2 (40). С. 13.

88Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 9 ноября 2009 г. № 16–П «По делу о проверке конституционности п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях», ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного собрания Краснодарского края» и ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой

29

ми конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права. В связи с этим именно в процессе реализации субъективного избирательного права проявляются особенности правового регулирования избирательных отношений. Справедливым является вывод С.Д. Князева, который предлагает рассматривать метод избирательного права под углом зрения специфической концепции правового регулирования, которая выражает адекватное предпочтение набора и предназначения инструментальных средств воздействия образующих его юридических норм на электоральные отношения89.

Общеизвестно, что составными частями метода правового регулирования выступают дозволения, запреты и позитивные обязывания, от соотношения которых зависят его особенности. Базовыми среди трех способов правового регулирования в избирательном праве являются позитивные обязывания. Именно на них строится избирательный режим и базируются дозволения и запреты.

Реализовать активное избирательное право избиратель может только непосредственно, т.е. он обязан лично прийти на избирательный участок, предоставить документ, удостоверяющий личность, и заполнить избирательный бюллетень в соответствии с требованиями законодательства. Рамки действия российского избирателя ограничены его законодательно закрепленными обязанностями. У него нет возможности выбрать способ голосования, как это предусмотрено в законодательстве других стран. Например, в соответствии со ст. 21 Закона Великобритании о народном представительстве и ст. L.71–L.78 Избирательного кодекса Франции активное избирательное право можно реализовать по доверенности. Возможность голосования по почте предусмотрена параграфом 36 Федерального закона о выборах ФРГ90.

Изменения в сторону расширения дозволительных начал в сфере реализации активного избирательного права наметились в начале 2000-х гг. Во-первых, у российского избирателя появилась возможность голосовать по почте. Но в настоящее время право выбора способа голосования недоступно большинству избирателей России. В соответствии со ст. 64 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ре-

гражданина В.З. Измайлова» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 47. Ст. 5709.

89Князев С.Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение // Академический юридический журнал. 2010. № 2 (40). С. 13.

90Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Весь Мир, 2004. С. 131, 212, 314.

30