Менеджмент систем качества
..pdfпании внедрять системы качества, так и с внешними — требованиями заказчика, условиями конкурентоспособной борьбы и др. К важнейшим внешним причинам следует отнести рекомендации органов и систем сертификации включать оценку системы качества в процедуру серти фикации продукции. Так, в ЕЭС семь из одиннадцати действующих директив, устанавливающих обязательную сертификацию продукции, предусматривают оценку или сертификацию систем качества. По прог нозам специалистов, к 1997 г. число компаний, сертифицировавших свои системы качества на соответствие стандартам ИСО серии 9000, возрастает до 250 тысяч.
Политика в области качества может быть сформулирована на осно ве далее приводимых принципов.
Во-первых, для возникновения доверия к новым системам необ ходимо, чтобы их эффективность была достаточно очевидна. Таким образом, открытость на всех уровнях является необходимым условием доверия.
Открытость, прежде всего, предполагает одинаковый доступ к информации для всех без исключения изготовителей, органов государ ственной власти и потребителей, если эта информация относится к требованиям безопасности, стандартизации, методам испытаний или сертификации. Принцип открытости должен также распространяться и на методы, посредством которых осуществляются стандартизация, испытания и сертификация. Для этого необходимо обеспечить надле жащую степень репрезентативности и консультативности при разра ботке стандартов. Испытания и сертификация также должны про водиться открыто, в сочетании с принятием соответствующих мер. Важным условием соблюдения принципа открытости является вклю чение испытаний и сертификации в соответствующую европейскую инфраструктуру, гарантирующую репрезентативность, консуль тативное^ и доступность информации.
Политика в области качества должна учитывать различные меры, разработанные и реализованные на региональном, национальном и европейском уровне в форме законодательных актов или иным спосо бом. Только в этом случае будет создано единое правовое, заслужива ющее доверия и эффективное техническое пространство, гаранти рующее бесперебойность в действиях на внутреннем рынке.
Во-вторых, в целом промышленная политика ЕЭС основывается на базовом принципе, целью которого является повышение конкурентос пособности в широком плане за счет устранения недостатков и усиления преимуществ без сосредоточения усилий в отдельных на правлениях. С этой точки зрения политика качества является одним из стратегических элементов такого подхода, который существует наряду с политикой, определяющей деятельность в области исследований, развития, обучения и т. д.
В-третьих, политика в области качества планирует стимули рование подходов, основанных на использовании человеческого потен циала как ключевого фактора, на гибкой интеграции различных национальных культур государств—членов сообщества. Одновремен
но эта политика призвана обеспечить улучшение производственного климата и взаимопонимания между руководителем и исполнителем за счет формирования общих целей, направленных на улучшение стан дартов и качества жизни.
В-четвертых, реализация политики качества должна обеспечить развитие и укрепление соответствующих элементов (институтов) ин фраструктуры качества и более тесное сотрудничество между ними и компаниями, что сделает деятельность последних более эффективной и приспособленной к новым требованиям рыночной экономики.
В-пятых, положения политики качества базируются на новой общей концепции качества. Традиционно качество отражает совокупность показателей продукции — степень соответствия требованиям, прием лемость для использования, соответствие дополнительным (специфи ческим) показателям, доступность цены и т. д. Новый подход к качест ву, принимаемый сообществом, означает формирование новой фи лософии в стратегии управления фирмами, основанной на включении работников в процесс непрерывного улучшения всех фаз производст венного цикла и деятельности всех подразделений компании для удов летворения запросов потребителей. Такая концепция качества расширяет понятие «клиент»: внутри компании каждый работник является клиентом для того, кто стоит перед ним в производственном цикле, и, в свою очередь,— поставщиком для того, кто стоит после него.
И потому реализация политики качества преследует две цели: разработать принципы взаимного признания законодательных
положений и других нормативных документов стран—участниц сооб щества с тем, чтобы обеспечить свободное движение товаров внутри Общего рынка;
создать и обеспечить динамичное развитие внутри сообщества «культуры качества».
Важную роль в обеспечении соответствия продукции стандартам, поддержания доверия и охраны общественных интересов играют не зависимые испытательные лаборатории и сертификационные органы. Компетентность и уровень квалификации таких органов бывают различными, как и их число в странах—членах ЕЭС. В Европе насчиты вается свыше 1000 сертификационных органов и 10 000 испытательных лабораторий, имеющих различный объем деятельности, юридический статус и степень признания. В менее промышленно развитых регионах ЕЭС количество удовлетворяющих требованиям испытательных лабо раторий и сертификационных органов весьма незначительно и их су ществование связано с рядом проблем. В связи с тем, что испытания и сертификация становятся важнейшей частью структуры внутреннего рынка, ЕЭС принимает все меры, чтобы восполнить этот пробел.
Большинство директив ЕЭС возлагает на изготовителя всю полноту ответственности за ущерб, причиненный дефектами. Испытания и сертификация, в особенности в тех случаях, когда они проводятся с целью установления соответствия обязательным требованиям, в значительной степени предотвращают попадание на рынок недоброка
чественной продукции и тем самым снижают вероятность нанесения ущерба. Испытания и сертификация могут освободить изготовителя от ответственности за качество только в тех случаях, когда обязательные требования, установленные органами государственной власти, не оставляют ему никакого выбора.
В большинстве случаев предписания ЕЭС не влияют на такого рода ответственность, так как они оставляют изготовителю право выбора технических требований. В соответствии с новым подходом изго товитель не обязан соблюдать европейские стандарты, упомянутые в директивных, и имеет право выбора методов подтверждения соот ветствия директивам. Испытания и сертификация способны умень шить риск и сократить экономические затраты в случае нанесения ущерба. Таким образом, политика ЕЭС в этой области налагает на изготовителя ответственность за качество продукции, а также побуж дает его посредством соответствующего законодательства предпри нимать определенные меры независимо от несения ответственности за качество.
В некоторых странах—членах ЕЭС в ряде отраслей промышленности изготовители сами гарантируют соответствие своей продукции обяза тельным требованиям к безопасности, в других же для этого привлека ется независимая третья сторона. Выбор механизма контроля и усло вий его действия может быть различным в разных странах и отраслях промышленности так же, как и степень обязательности сертификации. Такое различие объясняется неодинаковыми правами изготовителей, разной степенью развитости национальных испытательных и серти фикационных инфраструктур, национальной политикой в области за конодательства и различным подходом к вопросу ответственности за качество. Причем, отличие заключается в методах достижения цели, а не в самих результатах.
Почти все директивы ЕЭС предусматривают взаимное признание сертификатов на основе разовой оценки данного изделия и на основе сертификатов, выданных органами государственной власти или под их ответственность. Таким образом, считалось, что сертификация и вза имное признание результатов испытаний находятся в компетенции государственной власти, а не технических организаций.
В новом подходе Совета ЕЭС в технической гармонизации четко разграничивается роль основных требований (обязательных) и стан дартов (необязательных) и подчеркивается, что продукция, изготов ленная в соответствии с гармонизированными стандартами, считается отвечающей основным требованиям, установленным в директиве. Та кое разграничение дает изготовителю некоторую свободу при установ лении соответствия основным требованиям. Если изготовитель исполь зует гармонизированные стандарты, процедура контроля для него упрощается. Если же он производит продукцию в соответствии с основ ными требованиями, то это связано с привлечением независимой третьей стороны для подтверждения соответствия этим требованиям.
Комплексный подход направлен на переход от обязательных юридических ограничений к более позитивной политике взаимного
признания, основанного на подлинном взаимном доверии, обусловлен ном технической компетентностью и открытостью.
В Белой книге Комиссии по созданию внутреннего рынка и Едином европейском акте главный акцент теперь сделан не на обеспечение свободной циркуляции товаров, а, скорее, на создание внутреннего рынка, основанного на развитии единой однородной технической среды для изготовителей. Это предусматривает обеспечение конкуренции между изготовителями и использованием испытательных лабораторий и сертификационных органов.
Решение данной задачи является необходимым условием успеха политики ЕЭС в области промышленности в целом, так как испытания и сертификация лежат в основе любой промышленной деятельности. Развитие в рамках ЕЭС системы испытаний и сертификации, основан ной на комплексном подходе, позволит как изготовителям, так и орга нам государственной власти сократить ряд неоправданных затрат. За конодательство в области охраны здоровья и безопасности, а также защиты окружающей среды и интересов потребителя должно обес печивать высокий уровень защищенности. Это достигается, помимо всего прочего, посредством повышения уровня качества продукции на основе стандартизации в масштабах Европы и применения изготовите лями эффективных методов обеспечения качества.
3.2. Российские законодательные основы в области качества
Формирование национального технического законодательства в Российской Федерации (далее РФ) обусловило необходимость создания обязательного для органов государственного управления субъектов хозяйственной деятельности и общественных объединений правовых основ защиты интересов потребителя и государства средствами стан дартизации, метрологии и сертификации.
В 1992 г. был принят Закон РФ «О защите прав потребителей». В условиях формирования рыночных отношений, развития предпри нимательства, нарастания общественных движений и объединений данный законодательный акт создал основы регулирования отношений в области защиты прав потребителей, дополняя Гражданский Кодекс Российской Федерации. Практическая реализация положений этого закона в период 1992—1995 гг., развивающееся национальное законо дательство обусловили необходимость внесения корректив в первона чальную версию этого документа, в связи с чем в декабре 1995 г. в него были внесены изменения. Одновременно были внесены изменения и в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
Правовое регулирование отношений в области защиты прав пот ребителей имеет прежде всего в виду регулирование отношений, возникающих между потребителями и изготовителями, исполните лями, продавцами при продаже товаров (работ, услуг). Приоритетным правом, как это предусмотрено законом, является право потребителя на приобретение товаров надлежащего качества, безопасных для его
жизни и здоровья, получение информации о товарах и их изго товителях, государственную и общественную защиту их интересов.
Ввиду многоаспектное™ рассматриваемой проблемы остановимся на наиболее важных организационно-технических положениях этого закона.
Вначале обратим внимание на два основных понятия, используе мых в этом законе. Во-первых, «потребитель» — это гражданин, име ющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исклю чительно для личных (бытовых) нужд, которые не связаны с извле чением прибыли. Во-вторых, понятие «стандарт» предполагает не только государственный стандарт Российской Федерации ( ГОСТР) или межгосударственный стандарт, действующий на территории Россий ской Федерации, (ГОСТ), но и санитарные нормы и правила, строитель ные нормы и правила и другие документы, устанавливающие обяза тельные требования к качеству товаров (работ, услуг). При этом следует отметить, что впервые в отечественной практике технического законодательства и стандартизации определено понятие «безопас ность товара (работ, услуг)». Данное понятие подразумевает безопас ность этих объектов для жизни, здоровья и имущества потребителя и окружающей среды. При этом условия использования, хранения, тран спортирования и утилизации товара, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги) должны быть «обычными». Не будем вдаваться в философские и технические аспекты данной форму лировки, а еще раз подчеркнем ее новизну в отечественной практике.
Качество товара определяется, как это предусмотрено законом, условиями договора между продавцом (исполнителем) и потребителем. Однако в случае наличия в стандарте обязательных требований к качеству товара продавец обязан передать потребителю товар, соот ветствующий этим требованиям.
Изготовитель обеспечивает безопасность товара в течение установ ленного срока службы или срока годности. В случае, когда этот срок им не установлен, то его обязательства по обеспечению безопасности товара составят 10 лет со дня передачи потребителю, как это предус мотрено законом.
В соответствии с этим законом товары (работы, услуги), на которые законами или стандартами установлены требования, обеспечивающие безопасность жизни, здоровья потребителя и охрану окружающей сре ды, подлежат обязательной сертификации. Данное положение отно сится и к таким объектам, как средства, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья потребителя. Перечни таких объектов, подлежащих обязательной сертификации, утверждаются Правительством РФ. Про дажа таких товаров, в том числе импортных, без информации о прове дении обязательной сертификации законом не допускается.
Не будем касаться таких положений закона, как информационное обеспечение потребителя, имущественная ответственность за причи ненный вред, компенсация морального ущерба, судебной защиты прав потребителей и др. Остановимся на полномочиях федеральных органов исполнительной власти в части защиты прав потребителей.
Во-первых, федеральный антимонопольный орган и его терри ториальные структурные образования осуществляют государственный контроль за соблюдением законодательных и иных правовых актов Российской Федерации в области защиты прав потребителей.
Во-вторых, в целях обеспечения безопасности товаров федераль ные органы по стандартизации, метрологии и сертификации, санитар но-эпидемиологического надзора, охране окружающей среды и при родных ресурсов и т. д., осуществляющие контроль за качеством и безопасностью в пределах своей компетенции:
контролируют соблюдение требований, предъявляемых к безопас ности;
направляют предписания об устранении нарушений, о снятии това ра с производства, прекращении его выпуска и продажи;
предъявляют иски в суды и арбитражные суды.
Эти же федеральные органы в пределах своей компетенции уста навливают обязательные требования к безопасности товаров (работ, услуг) и осуществляют контроль за их соблюдением.
Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью то варов (работ, услуг), а также организация и проведение работ по их обязательной сертификации возложены законом на Госстандарт России.
В условиях перехода экономики страны на рыночные отношения, расширения прав и экономической самостоятельности предприятий существенно возрастает роль стандартизации в регулировании на го сударственном уровне взаимоотношений разработчиков, изготовите лей, потребителей, органов государственного и общественного управ ления по вопросам номенклатуры и качества продукции, работ и услуг и в первую очередь для обеспечения их безопасности, охраны окружа ющей среды.
Введение в 1993 г. Закона РФ «О стандартизации» предусматривает установление норм, требующих государственного регулирования на территории России, единого механизма реализации государственной политики Российской Федерации по вопросам стандартизации, опреде ление компетенции органов государственного управления, а также прав и обязанностей в области стандартизации предприятий, граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью. При его разра ботке использован опыт и практика отечественной стандартизации, законодательства ряда промышленно развитых государств (Германия, США, Япония, Франция, Великобритания, Италия и др.), директивы и другие документы Международной организации по стандартизации (ИСО).
Понятие «стандартизация», приведенное в данном законе, гармони зировано с соответствующими понятиями Руководства ИСО/МЭК 2. Стандартизация, как деятельность по установлению норм, правил и характеристик, осуществляется в целях обеспечения:
безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;
технической и информационной совместимости и взаимозаменяе мости продукции;
качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии;
единства измерений; экономии всех видов ресурсов;
безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникно вения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций;
обороноспособности и мобилизационной готовности страны. Государственное управление стандартизацией в РФ, включая ко
ординацию деятельности государственных органов управления и орга нов исполнительной власти на местах, осуществляет Госстандарт Рос сии, который формирует и реализует государственную политику в области стандартизации, осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стан дартов, участвует в работах по международной (региональной) стан дартизации.
К нормативным документам по стандартизации, действующим на территории РФ, относятся:
государственные стандарты Российской Федерации (ГОСТ Р); межгосударственные стандарты стран — членов СНГ (ГОСТ); применяемые в установленном порядке международные (регио
нальные) стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандар тизации;
общероссийские классификаторы технико-экономической инфор мации;
стандарты отраслей; стандарты предприятий;
стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных организаций.
Законом предусмотрено, что нормативные документы на про дукцию и услуги, подлежащие обязательной сертификации, должны содержать требования, на соответствие которым она осуществляется, методы испытаний и контроля, правила маркировки и требования о сертификации в товаросопроводительной документации.
Обязательными для соблюдения являются требования государст венных стандартов по обеспечению безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, по обес печению технической и информационной совместимости, взаимозаме няемости продукции, единства методов их контроля и маркировки.
Нормативные документы по стандартизации применяются орга нами государственного управления и субъектами хозяйственной дея тельности на стадиях разработки, подготовки продукции к производст ву» ее изготовления, реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации), хранения, транспортирования, ремонта и утилизации. На этих же стадиях осуществляется государственный контроль и над
зор за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности обяза тельных требований государственных стандартов.
Правовые основы обеспечения единства измерений в РФ, регу лирование отношений органов государственного управления с юриди ческими и физическими лицами по вопросам изготовления, выпуска, эксплуатации, ремонта, продажи и импорта средств измерений опреде ляет Закон РФ «Об обеспечении единства измерений».
К компетенции Госстандарта России, осуществляющего государст венное управление деятельностью по обеспечению единства изме рений в РФ, относится:
межрегиональная и межотраслевая координация деятельности по обеспечению единства измерений в РФ;
представление Правительству РФ предложений по единицам допу скаемых к применению величин;
установление правил создания, утверждения, хранения и приме нения эталонов единиц;
определение общих метрологических требований к средствам, ме тодам и результатам измерений;
осуществление метрологического надзора и контроля; осуществление контроля за соблюдением условий международных
договоров России о признании результатов испытаний и поверки средств измерений;
руководство деятельностью Государственной метрологической служ бы и иных государственных служб обеспечения единства измерений;
участие в деятельности международных организаций по вопросам обеспечения единства измерений.
Госстандарт России утверждает нормативные документы по обес печению единства измерений, устанавливающие метрологические правила и нормы и имеющие обязательную силу на территории РФ.
Различают государственный метрологический контроль и государ ственный метрологический надзор. Первый включает утверждение типа измерений, поверку средств измерений, лицензирование деятель ности по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств изме рений. Надзор осуществляется: за выпуском, состоянием и приме нением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических норм и правил; за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций; за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.
Сферой государственного метрологического контроля и надзора являются:
здравоохранение, ветеринария, охрана окружающей среды, обеспе чение безопасности труда;
торговые операции и взаимные расчеты между покупателем и про давцом;
государственные учетные операции; обеспечение обороны государства;
геодезические и гидрометеорологические работы;
банковские, налоговые, таможенные и почтовые операции; производство продукции для государственных нужд; испытания и контроль за качеством продукции при определении
соответствия обязательных требований государственных стандартов; обязательная сертификация продукции и услуг; измерения по поручению органов суда, прокуратуры, арбитражного
суда, государственных органов управления; регистрация национальных и международных спортивных рекордов.
Законами РФ «О стандартизации» и «Об обеспечении единства измерений» предусмотрено, что при разработке федеральных и иных государственных программ, финансируемых полностью или частично из средств республиканского бюджета РФ, в том числе программ соз дания и развития производства оборонной продукции, должны быть предусмотрены разделы нормативного и метрологического обеспе чения.
Сущность нормативного и метрологического обеспечения программ и проектов заключается в своевременном создании и соблюдении в процессе их реализации системно-увязанного комплекса стандартов и эталонов РФ, а также средств и методов измерений, испытаний и контроля, устанавливающих и обеспечивающих достоверность реали зации указанных программ и проектов по проверке требований без опасности и показателей качества продукции, работ (процессов) и услуг, защиту прав и законных интересов граждан, экономики РФ, в том числе от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений. Нормативы и эталоны единиц, основанные на прогнозе развития научно-технического потенциала страны,— необходимые элементы любой программы, научно-технической и социально-эко номической политики государства в целом. Именно научно-техничес кое и организационно-методическое нормирование, закрепленное в документах и обеспеченное необходимыми средствами и методами измерений, в сочетании с правилами объективного контроля и оценки дают государству надежный технический рычаг управления эко номикой, потребителю и производителю — основу для взаимо действия. Кроме того, стандарты, средства обеспечения единства изме рений и процедуры сертификации продукции, процессов и услуг являются эффективными инструментами устранения технических барьеров и в то же время защищают внутренний рынок, отечественно го Товаропроизводителя и потребителя от некачественной продукции иностранных фирм.
С учетом многолетней практической деятельности Госстандарта России по нормативному и метрологическому обеспечению программ ны^ мероприятий (народнохозяйственных планов, производственно экономических комплексов, программ комплексной стандартизации продукции и военной техники, общетехнических систем стандартов, программ метрологического обеспечения отраслей народного хозяйства ц т. д%) в 1996 г. были разработаны нормативные документы, регла ментирующие общие требования к формированию соответствующих
разделов целевых программ и порядку проведения экспертизы их со держания.
Приведенные в этих документах правила обеспечивают: полноту охвата мероприятий федеральных программ и крупных научнотехнических проектов заданиями по нормативному и метрологическо му обеспечению; своевременность создания технических норм, этало нов единиц, средств и методов измерений, нормативных документов и т. п.; возможность использования научно-технического и организационнометодического нормирования, касающегося объекта целевой програм мы, в сочетании с обеспечением объективного контроля и оценки реализуемых заданий целевой программы посредством сертификации.
Принятие в 1993 г. Закона РФ «О сертификации продукции и услуг» создало правовую основу нетрадиционного для нашей страны средства регулирования безопасности и качества продукции и услуг, как обяза тельная и добровольная сертификация.
Сертификация, как деятельность по подтверждению соответствия продукции, услуг и иных объектов, осуществляется в целях:
создания условий для деятельности хозяйствующих субъектов различных форм собственности на едином товарном рынке России, а также для участия в международном экономическом, научно-техниче ском сотрудничестве и международной торговле;
содействия потребителям в компетентном выборе продукции; защиты потребителя от недобросовестности изготовителя (продав
ца, исполнителя); контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни,
здоровья и имущества; подтверждения показателей качества продукции, заявленной изго
товителем.
Формируя и реализуя государственную политику в области сертификации, устанавливая общие правила и рекомендации по ее проведению на территории РФ Госстандарт России и другие федераль ные органы исполнительной власти (в случаях, предусмотренных зако нодательством) осуществляют организацию и проведение работ по обязательной сертификации в РФ. Более детально основы сертифи кации продукции и услуг изложены в разд. 7.
Таким образом, правовое пространство, включающее основополагаю щие Законы РФ «О защите прав потребителей», «О стандартизации» и «Об обеспечении единства измерений», «О сертификации продукции и услуг» и нормативное и организационно-методическое обеспечение, закрепленное в нормативных документах и включающее необходимые средства и методы измерений, во взаимосвязи с процедурами сертификации образует организационно-технический механизм, да ющий государству возможность управлять экономикой, основу для регулирования взаимоотношений между субъектами хозяйственной де ятельности, а также является инструментом регулирования цивилизо ванных технических барьеров во внешнеэкономической деятельности страны. Научно-технический уровень применяемых стандартов, нор мативов, норм и правил априори должен соответствовать уровню