20120921

товаров и продукции на сумму, которая не превышает 1, 5 млн. рублей, лицо не привлекается ни к уголовной, ни к административной ответственности.

Незаконные организация и проведение азартных игр

(ст. 1712 ). Правовое регулирование игорного бизнеса в мировой практике осуществляется по-разному, но в целом можно выделить три модели: запретительную, ограничительную и либеральную. Первая модель (Израиль, Иран, Турция и др.) предусматривает полный запрет на азартные игры, нарушение которого предусматривает жесткие виды уголовной и иной ответственности. В Израиле за несоблюдение такого запрета уголовным законодательством страны предусматривается применение различных санкций, в том числе такое наказание, как пожизненное лишение свободы46. Разрешенными, но находящимися под контролем государства могут быть лишь некоторые виды лотереи и тотализатора.

Вгосударствах, развивающих вторую модель, действуют различные ограничения и специальные меры контроля: выделение определенных целевых территорий для развития игорного бизнеса (Россия, Китай); запреты на отдельные виды и формы азартных игр (например, казино запрещены в Швейцарии, Испании, Скандинавских странах).

Вгосударствах с либеральной моделью регулирования игорного бизнеса (Германия, Монако, Белоруссия и др.) в основном применяется лицензионно-разрешительный порядок деятельности, хотя и здесь встречаются специальные ограничения: например, в Монако и Египте к азартным играм не допускается местноенаселение. Общимправиломявляетсязапретнадеятельность игорных заведений вблизи военных баз, образовательных, спортивных, религиозных учреждений, а также в местах, труднодоступных для полиции47.

46См.: Коробов Н. Р. Противодействие азарту: экономические и правовые вопросы. М., 2004. С. 47.

47См.: Минашкин А. В. Особенности государственного регулирования игорного бизнеса за рубежом // Труды МЭЛИ: электронный жур-

нал. 2010. URL: http://rarib.ru/pdir/zarubeg/36.swf

191

Использование налоговых поступлений от игорного бизнеса ввиду достаточно острой полемики вокруг пользы игорных заведений в европейских странах также является своеобразным. В частности, в Англии всемирно известные Вестминстерский мост

иБританский музей построены на средства, поступившие в казну от субъектов игорного бизнеса. Аналогичная ситуация наблюдается и в Соединенных Штатах Америки, где использование налоговых поступлений от деятельности казино, букмекерских контор и тотализаторов имеет целевой социально значимый характер (строительство церквей, публичных библиотек, университетов, в частности Гарвардского, Йельского, Принстонского, Колумбийского и др.)48.

Российский законодатель после долгих колебаний, дискуссий и полной анархии в сфере игорного дела в 90-х гг. принял за основу вторую модель. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ (в ред. от 18.07.2011 г.) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»49 были определены правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и установлены ограничения по осуществлению данной деятельности в целях защиты нравственности, прав

изаконных интересов граждан.

Настоящим законом было ограничено размещение игорных заведений, введенопонятиеигорнойзоны, защищеныправанесовершеннолетних при организации и проведении азартных игр, а также введены другие новеллы, направленные, с одной стороны, на ограничение организации азартных игр и, с другой стороны, на защиту прав и законных интересов населения. На территории

48См.: Степашина М. С. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2011.

49Собрание законодательства РФ. 2007. № 1, ч. 1, ст. 7; 2011. № 30,

ч. 1, ст. 4590.

192

Российской Федерации созданы четыре игорные зоны, а именно «Сибирскаямонета» (Алтайскийкрай), «Азов-Сити» (Ростовская область, Краснодарскийкрай), «Янтарная» (Калининградскаяобласть), «Приморская» (Приморский край). Деятельность казино и залов игровых автоматов вне этих зон прекратилась с 1 июля 2009 г., в то время как букмекерские конторы и тотализаторы продолжают свою работу на всей территории России.

Считается, что причиной создания четырех игорных зон на территории Российской Федерации явилось чрезмерное распространение игорных заведений на территории поселений и их нахождение вблизи жилых кварталов и объектов социальнокультурной сферы (учебных заведений, больниц, государственных учреждений и т. д.). Кроме того, организация работы игорных заведений проводилась с нарушением требований действовавшего на тот момент законодательства, зачастую нелегально, не только юридическими лицами, но и индивидуальными предпринимателями. В соответствии с новым законом в сфере игорного бизнеса смогут работать только юридические лица.

Кроме того, введение законодателем подобной новеллы по созданию на территории РФ игорных зон обусловлено не только социальными и нравственными целями, но также и тем фактом, что государство стремится к установлению монополии на регулирование организации игорного бизнеса и получение части доходов от такой деятельности посредством установления особых условий налогообложения игорных заведений50.

Однако в силу различных причин ни в одной из перечисленных зон игорный бизнес развития не получил. Частично он ушел в нелегальную сферу, частично, используя пробелы нормативной базы, стал действовать под видом спортивных и иных лотерей и тотализаторов. Одной из причин такого положения вещей являлась неэффективная борьба с азартным «подпольем» уголовноправовыми средствами. Статья 171 о незаконном предпринимательстве мало отпугивала предприимчивых дельцов в силу недостаточности санкции, размытости диспозиции и слабой работы

50 См.: Степашина М. С. Указ. соч. 193

правоохранительных органов. Назрела необходимость введения в УК специальной нормы.

Интересно, что попытки специальной криминализации незаконнойорганизацииипроведенияазартныхигрбылипредприняты еще в 2007–2008 гг. Так, в 2007 г. Московская городская дума рассмотрела вопросы установления уголовной и административной ответственности за правонарушения в области организации

ипроведения азартных игр и приняла постановление № 201, которое в соответствии со ст. 104 Конституции РФ и ст. 35 Устава города Москвы предусматривало внесение в порядке законодательнойинициативыпроектафедеральногозаконаовнесенииизменений в УК РФ и КоАП51. Не случайно, что именно столичные законодатели стали предпринимать активные попытки противодействия незаконным азартным играм. После очевидного провала«переселения» азартнойиндустриивлегальныеигорныезоны, последующего ее переформатирования в подпольный вариант с элементами «крышевания» со стороны различных правоохранительных и контролирующих органов именно столичный регион долженбылстатьсосредоточиемнелегальногоигорногобизнеса.

Указанный проект предусматривал установление уголовной

иадминистративной ответственности за правонарушения в области организации и проведения азартных игр на территории РФ. В частности, предлагалось ввести ст. 1721 «Незаконная деятельность по организации и проведению азартных игр», предусматривающую ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр без лицензии, когда такая лицензия обязательна, либо без разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне (ч. 1), а равно за то же деяние, совершенное организованной группой либо сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере (ч. 2).

51 Постановление Московской городской думы № 201 от 19 сентября 2007 года «О проекте федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». URL: http://www. duma.mos.ru/cgi-bin/zakon

194

Не обсуждая достоинства и недостатки всех элементов предлагаемой нормы, заметим, что нарушения правил дифференциации ответственностивидныприпервомпрочтении. Вч. 1 предлагаемой статьи отсутствует криминообразующий количественный признак, тогда как в части второй предусмотрен квалифицирующий признак – «в особо крупном размере». Обычной в таких конструкциях являетсясвязка: «вкрупномразмере» (восновномсоставе) – «вособо крупном размере» (в квалифицированном). В таком сочетании, во-первых, нет большого скачка в законодательном отражении общественнойопасностисодеянногои, во-вторых, четкоотграничивается преступное поведение от непреступного, тем самым решаются проблемымежотраслевойдифференциацииответственности.

Обосновывая отрицательное Заключение на законопроект, отраслевой Комитет Госдумы РФ указал, что уголовная ответственность за незаконное предпринимательство наступает только в случае, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. В предлагаемой авторами законопроекта редакции ч. 1 ст. 1721 отсутствуют такие элементы состава преступления, как крупный ущерб либо извлечение дохода в крупном размере. Таким образом, по мнению авторов Заключения нарушается принцип дифференциации ответственности, что не позволяет разграничить уголовную ответственность, предусмотренную проектируемой ст. 1721, и административную ответственность52. Аналогичные аргументы против дальнейшего рассмотрения законопроекта содержались и в Заключении Верховного Суда РФ53.

52См.: Решение Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражномуипроцессуальномузаконодательствуот07.10.2008 г. №32(5) «О проекте Федерального закона № 26181-5 «О внесении изменений

вУголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». URL: http://www. duma.mos.ru/cgi-bin/zakon

53См.: Официальный отзыв Верховного Суда РФ от 08.11.2007 г. № 5/общ-579 «На проект Федерального закона «О внесении изменений

вУголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». URL: http://www. duma.mos.ru/cgi-bin/zakon

195

Представителям науки уголовного права приятно сознавать, что в комитетах Государственной Думы и Верховном Суде столь трепетно относятся к законодательному учету правил дифференциации уголовной ответственности. Однако вопрос в другом: почему такое внимание носит избирательный характер и что мешало предложить простую поправку в законопроект, предусматривающую закрепление в ч. 1 признака «извлечение дохода в крупном размере», а в ч. 2 – «извлечение дохода в особо крупном размере»? Напомним об удивительном пренебрежении законодателякучетуправилдифференциацииответственностиприрегламентации и других норм Особенной части УК в последние годы, например: построение квалифицированных составов в ст. 134, 135, в которых не учитывается деяние, предусмотренное ч. 1; ошибочное закрепление признака крупного размера в ч. 2 ст. 174 как квалифицирующего, а в ч. 1 ст. 1741 как признака основного состава, приведшее к тому, что действия субъекта по ст. 174 не имеют криминообразующего порога, тогда как в ст. 1741 он равен шести миллионам, а, следовательно, действия лица, пособничающего в отмывании, признаны более опасными, чем действия лица, отмывающего свои преступные доходы, и т. д.

Интересный аргумент против введения в уголовный закон исследуемой статьи был изложен в официальном отзыве Правительства РФ от 26.02.2008 г. № 784п-П13, в котором отмечается, что деяния, предусмотренные предлагаемой нормой, охватываются ст. 171, которой установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), и во введении специальной нормы нет необходимости54. Проблемы регламентации специальных норм всегданаходятсявдискуссионномполе, новэтомслучаенеобходимость введения специальной ответственности за организацию и проведение азартных игр была очевидной, тем более что через

54См.: Официальный отзыв Правительства РФ от 26.02.2008 г.

№784п-П13 «На проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультанатПлюс».

196

три года позиция Правительства изменилась кардинально – ровно наоборот.

Естественно, что, не встретив никакой поддержки, законопроект был отклонен55. Не хочется говорить о заговоре, но очевидно, что не последнюю роль в этом сыграли два основных фактора: латентное влияние игорного лобби и отсутствие кремлевской поддержки этой важной законодательной инициативе. К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время только президентские новеллы в сфере уголовного правотворчестваидутна«зеленыйсвет», безсерьезногокритическогоанализа и обсуждения законодательных изменений и новелл в научной и практической среде. Отсюда и бессистемность, непоследовательность и техническая ущербность уголовного правотворчества и уголовной политики последних лет.

Потерявтригода, получивширокоераспространениетеневого игорного бизнеса и грандиозные скандалы с «крышеванием» подпольных казино со стороны различных правоохранительных структур, Президент РФ 2 апреля 2010 г. внес в Государственную Думу проект Федерального закона № 524473-5. Все отзывы на законопроект, естественно, были положительными, равно как был и скоротечен процесс его принятия. 6 июля 2011 г. документ принят Государственной Думой во 2-м чтении (постановление № 5631-5 ГД); в этот же день принят в окончательной редакции (постановление № 5632-5 ГД); 13 июля 2011 г. одобрен Советом Федерации(постановление№340-СФ); 20 июля2011 г. подписан Президентом РФ56.

55См.: Постановление№1215-5 ГДРФот07.11.2008 г. Паспортпроекта Федерального закона № 26181-5 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушениях» (повопросуустановленияуголовной и административной ответственности за правонарушения в области организации и проведения азартных игр) // СПС «КонсультантПлюс».

56См.: Паспорт проекта Федерального закона № 524473-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления ответственности за незаконные организацию

ипроведение азартных игр, а также усиление ответственности за преступления экстремистской направленности) // СПС «КонсультантПлюс».

197

В итоге появилась ст. 1712, предусматривающая ответственность за незаконную организацию и проведение азартных игр57. Порядковый номер новой статьи был справедливо «привязан» к ст. 171 как к общей норме.

НКРФ(ст. 364) определяетигорныйбизнескакпредпринимательскую деятельность, связанную с извлечением организациями или индивидуальными предпринимателями доходов в виде выигрыша и (или) платы за проведение азартных игр и (или) пари, не являющуюся реализацией товаров (имущественных прав), работ или услуг. Проведение азартных игр не рассматривается налоговым законодательством как реализация товаров (работ, услуг), поэтому не облагается ни налогом на прибыль, ни налогом на добавленную стоимость, однако взамен этого организаторы азартных игр обязаны уплачивать налог на игорный бизнес.

Следовательно, основной объект данного посягательства – это общественные отношения, регламентирующие порядок осуществления предпринимательской деятельности в сфере функционирования игорного бизнеса. Дополнительный объект составляют отношения, регулирующие сферу интересов органов государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Факультативный объект – права и законные интересы граждан, имущественные отношения.

Объективная сторона незаконной организации и проведения азартных игр предусматривает два вида альтернативных действий, включающих в себя 1) организацию и (или) 2) проведение азартных игр и совершаемых: а) с использованием игрового оборудования вне игорной зоны; б) либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, подвижной связи; в) без полученного в установленном порядке разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне. Указанные действия должны быть сопряжены с извлечением дохода в крупном размере (сумма, превышающая 1,5 млн рублей – примечание к ст. 169).

57 См.: Собрание законодательства РФ. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4598. 198

Под организацией какого-либо посягательства (если в диспозиции нормы не указано иное) следует понимать деятельность организатора(ч. 3 ст. 33). Всвязисповышеннойобщественнойопасностью отдельных посягательств организаторская деятельность включается в объективную сторону ряда составов преступлений. В этих случаях организатор отвечает за оконченное преступление в качестве исполнителя (например, ст. 209, 210, 212 и др.).

Часть 5 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2006 г. № 244-ФЗ (в ред. от 18.07.2011 г.) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»58 раскрывает понятие организатора азартной игры – таковым является юридическое лицо, осуществляющее деятельность по организации и проведению азартных игр. Последняя определяется в ч. 6 ст. 4 названного Закона как деятельность, направленная на заключение основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр и (или) организацию заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры.

С позиции уголовного законодательства деятельность организатора рассматривается гораздо шире. Применительно к ст. 1712 организацией азартных игр следует считать осознанное, активное, волевое поведение лица, состоящее в осуществлении следующих действий: а) организация преступления; этот вид организаторской деятельности может состоять в подборе соучастников, сплочении физических лиц в группу для подготовки и проведения незаконных азартных игр, в распределении между лицами их функций, в составлении планов действий, закупке необходимого оборудования и т. п.; б) руководство совершением преступления; в этом случае лицо непосредственно руководит преступным процессом, корректирует действия соучастников, по-новому распределяет роли, контролирует процесс поступления и распределения преступных доходов, обеспечивает прикрытие нелегальной игорной деятельности со стороны правоохранительных органов и т. п.

58 Собрание законодательства РФ. 2007. № 1, ст. 7. 199

В зависимости от конкретной ситуации количество организаторов незаконной азартной игры может быть различным, равно как и их участие на различных этапах преступной деятельности может отличаться. В одних случаях оба вида упомянутых выше организаторов могут быть в одном лице. В других – подготовительные действия может осуществлять один субъект, конкретное руководство преступлением – другой. Практика показывает, что

ворганизации незаконных азартных игр принимают участие, как правило, несколько человек.

Третий и четвертый виды организаторов связаны с их ролью

ворганизованной группе или преступном сообществе (преступной организации)59. Исходя из особого характера преступной деятельности по организации и проведению азартных игр, размера получаемых преступных доходов, необходимости «прикрытия» такой деятельности со стороны должностных лиц различных контролирующих, правоохранительных и иных государственных органов, наиболее близкой моделью для криминального игорного бизнеса является организованная группа либо преступное сообщество. Создание организованной группы или преступного сообщества (преступной организации) проявляется не только в действиях, связанных с подбором соучастников, распределением между ними обязанностей, но и в обеспечении особых устойчивых связей, отношений жесткой подчиненности, соблюдения установленной дисциплины. Создание организованной группы и особенно преступной организации с целью развития нелегального игорного бизнеса часто сопровождается подкупом государственных и муниципальных чиновников, руководителей правоохранительных органов, выходом на связь с другими территориальными преступными группировками и др.

Руководство организованной группой или преступным сообществом (преступной организацией) может сочетаться и с созданием названных преступных группировок, но может означать и преступную деятельность лица, которое только руководит уже

59См.: ПостановлениеПленумаВерховногоСудаРФот10.06.2010 г.

№12 «О судебной практике рассмотрения уголовных дел об организации преступного сообщества (преступной организации) или участии в нем (ней) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 8.

200