Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

71

В каждой палате создаются:

(а) бюро палаты, назначением которого является руководство службами палаты, применение и толкование регламентов, рассмотрение споров по поводу содержания протоколов палаты и др. В бюро палаты входят: председатель, вице-председатели (шесть – в Национальном собрании и четыре – в Сенате), секретари (соответственно, 12 и 8) и квесторы (по три в каждой палате). Функция бюро – определение еженедельного плана работы на три недели вперед;

(б) конференция председателей в палатах: включает бюро палаты и председателей фракций, генерального докладчика комиссии финансов, общей экономики и плана и одного члена Правительства.

В состав палаты входят также квесторы (должностные лица палаты, которые осуществляют управление финансовыми делами и имуществом палаты, контроль за порядком и работой служб) и секретари палат, переизбираемые в Национальном собрании – ежегодно, а в Сенате каждые три года.

Основные рабочие органы палат – парламентские комиссии:

постоянные (по делам культуры, иностранным делам, финансам, конституционным законам и пр.). Конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 724 внесены изменения в первоначальный текст Конституции 1958 г.: палаты в соответствии конституционными новеллами вправе создавать не по шесть, как ранее, а по семь постоянных комиссий;

смешанные или паритетные комиссии, создаваемые для устранения разногласий между палатами;

комиссии adhoс, назначение которых – рассмотрение вопросов лишения депутатских полномочий;

комиссии по расследованию и контролю, учреждаемые для рассмотрения вопросов деятельности Правительства, коррупции, взяточничества.

В составе палат имеются также депутатские объединения: в Национальном собрании – это политические группы, фракции. Для образования фракции установлено их минимальное количество: не менее 25 парламентариев – в Национальном собрании и не менее 15 – в верхней палате.

Статус парламентариев характеризуется его свободным (представительным) мандатом. Согласно ст. 28 Конституции Франции «любой императивный мандат ничтожен». Независимость парламентариев и Парламента обеспечивается правилом несовместимости мандата – запрет возмездно осуществлять деятельность, кроме артистической. Действует иммунитет (ст. 26), неответственность абсолютна. Неприкосновенность парламентариев несколько усилена Конституционным законом от 4 августа 1995 г. Согласно новой редакции, ч. 2 ст. 26 Конституции любой член Парламента не может по делам уголовным или исправительным подвергаться аресту или какой-либо другой мере, лишающей его свободы или ограничивающей ее, иначе, как с разрешения бюро палаты, в состав которой он входит; часть 3 ст. 26 устанавливает, что задержание, меры, лишающие свободы или ограничивающие ее, или преследование члена Парламента приостанавливается на период сессии, если этого требует палата, в состав которой он входит.

Членам Парламента предоставлен индемнитет – денежное вознаграждение, включающее жалованье, оплату (1/4 жалованья) за участие в работе палаты. При достижении пенсионного возраста предоставляется повышенная пенсия.

Компетенция Парламента. Основываясь на положениях раздела V «Об отношении между Парламентом и правительством» и содержащейся в нем

72

ст. 34, согласно которой законы принимаются по исчерпывающему кругу вопросов, конституционалисты однозначно делают вывод о том, что компетенция Парламента носит абсолютно ограниченный характер. Это значит, что: а) Парламент вправе рассматривать только те вопросы, которые императивно предписаны Конституцией, и б) только по этим вопросам принимать законы. Все, что не охватывается содержанием ст. 34, согласно ч. 1 ст. 37 Конституции, носит регламентарный характер и осуществляется Правительством. Соответственно полномочия и прерогативы Парламента в законодательной сфере носят закрытый характер. Это принятие конституционных законов (ст. 89), органических (ст. 46) и простых, финансовых законов (47) и законов о финансировании социального обеспечения. Следует отметить, что конституционными законами от 22 февраля 1996 г. № 138, от 28 марта 2003 г. № 276, от 1 марта 2005 г. № 205, от 23 июля 2008 г. № 724 прежняя редакция статьи 34 подвергнута существенной корректировке, значительно расширено ее содержание, законодательные полномочия Парламента. Предусмотрено принятие им двух новых видов законов – о программировании («определяют цели деятельности Государства»), законы о финансировании социального обеспечения («определяют общие условия его финансового равновесия»). Кроме того, предусмотрено, что положения данной статьи могут быть уточнены и дополнены органическим законом.

Во внешнеполитической сфере и в сфере обороны Парламент дает разрешение на ратификацию заключенных главой государства наиболее важных международных договоров (ст. 53); посредством издания постановлений и резолюций правомочен давать разрешение на объявление войны (ст. 35), продление осадного положения на срок более 12 дней. Остальное – предмет регулирования регламентарной власти.

К прерогативам Парламента отнесены и контрольные полномочия. При этом парламентарии обладают традиционными конституционными средствами и используют традиционные конституционные формы (депутатские вопросы к министрам, но только один день в неделю; интерпелляции; деятельность комиссий по расследованию; деятельность института парламентского посредника, учрежденного в 1973 г. и др.).

Контрольные производства Парламента. Согласно новой редакции ст.

24 Конституции, учрежденной Конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 724 Парламент контролирует деятельность Правительства; он оценивает публичную политику. Парламентский контроль осуществляется посредством использования различных инструментов: созданием следственных и контрольных комиссий. Следственные комиссии преследуют цель получение информации по определенным фактам; в их состав входят до 30 депутатов или 21 сенатора, обладают судебно-процессуальными полномочиями и вправе вызывать свидетелей, налагать санкции за отказ от предоставления документов в виде штрафа и от 6 месяцев до 2 лет тюремного заключения. Деятельность комиссии публична, по результатам ее деятельности может быть принята резолюция порицания. К контрольным механизмам относятся также отказ в доверии Правительству (вопрос о доверии ставится премьер-министром в связи с правительственной программой или голосованием по конкретному законопроекту), постановка устных вопросов и др.

73

Организация деятельности и общая процедура. Палаты юридически не-

равноправны. Сенат в основном наделен совещательными полномочиями. По требованию Правительства Национальное собрание принимает закон, минуя Сенат. Статус палат урегулирован нормами Конституции и регламентов, а, кроме того, в каждой палате есть Генеральная инструкция бюро палаты – своего рода внутренний регламент (свод внутриорганизационных норм) палаты.

Как и в любом Парламенте, работа проходит в сессионном порядке. Согласно ст. 28 Конституции (в редакции Конституционного закона от 4 августа 1995 г.) предусмотрена одна сессия в год (до этого проводились две сессии в год): Парламент собирается по полному праву на одну очередную сессию, которая начинается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня. Часть 2 ст. 28 устанавливает, что число дней заседаний не должно превышать 120. Согласно части 3 этой же статьи Премьер-министр вправе после консультаций с председателем соответствующей палаты принять решение о проведении дополнительных дней заседаний. В соответствии с измененной Конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 724 ст. 29 Конституции «органический закон устанавливает продолжительность полномочий каждой палаты, число ее членов, их вознаграждение, условия избираемости, режим неизбираемостей и несовместимостей». По Конституции внеочередные сессии созываются премьер-министром или большинством депутатов Национального собрания.

Заседания публичные, голосование личное, в исключительных случаях органический закон разрешает делегировать парламентариям свое право.

Законодательное производство. По действующей Конституции 1958 г.

право законодательной инициативы принадлежит Премьер-министру и чле-

нам Парламента (ч. 1 ст. 39). При этом законопроекты вносит Премьерминистр, а законодательные предложения – депутаты. Подавляющая часть законодательных инициатив (до 95 %) вносится в Парламент именно Правительством. Законопроекты (законодательные предложения) представляются в любую палату, финансовые и о финансировании социального обеспечения вносятся только в нижнюю палату. Особые процедуры установлены для обсуждения права законодательной инициативы Премьер-министра: при обсуждении вначале высказывается Государственный совет, после чего проект должен быть рассмотрен Советом министров; иногда привлекается заключение Экономического и социального совета.

До ¼ всех законопроектов Правительство вначале направляет в Сенат, располагающего правом «внутреннего» вето. Согласно ст. 41 Конституции, если во время законодательной процедуры выявляется, что какое-либо предложение или поправка не входит в область законодательства, правительство может заявить об их неприемлемости.

Обсуждение законопроектов проводится в форме чтений, которые про-

водятся параллельно: вначале Национальное собрание рассматривает проект в первом чтении, потом первое чтение проводит Сенат, после чего законопроект возвращается в Национальное собрание для рассмотрения во втором чтении и т. д. «Челнок» продолжается до тех пор, пока палаты не придут к единому мнению. Правительство на основании ст. 44 Конституции, после начала деба-

74

тов, может возражать против поправки, которая предварительно не обсуждалась в комиссии. Особая процедура предусмотрена для органических законов: а) законопроект ставится на голосование по истечении 15 дней после его внесения; б) используется процедура согласования законопроекта, в ходе которой Национальное собрание может принять закон абсолютным большинством голосов; в) принятый органический закон может быть подписан Президентом после рассмотрения Конституционным Советом.

Принятый Парламентом закон Президент в течение 15 дней рассматривает и утверждает его либо использует право вето, в том числе и право выборочного вето.

§ 6. Организация судебной власти во Франции.

Во Франции действует континентальная система организации судебной власти. Соответственно учреждено несколько судебных подсистем, основную из которых образуют суды общей юрисдикции, в систему которых входят:

(1)трибуналы малой инстанции, представляющие низшую ступень, к подсудности которых отнесены гражданские дела с ценой иска до 20 тыс. франков, а также уголовные дела наказание по которым возможно в виде лишения свободы до 2 месяцев или штраф до 6 тыс. франков. При рассмотрении уголовных дел трибуналы малой инстанции именуются трибуналами полиции. Судопроизводство в таких судах осуществляется судьей единолично. Указанные суды образуются в каждом главном городе департамента и в судебных округах;

(2)трибуналы большой инстанции, представляющие среднее звено системы общих судов, которые действуют коллегиально и только в составе профессиональных судей; образуются, как правило, по одному в каждом департаменте (всего их 175 в метрополии и 8 за пределами континентальной территории Франции). К их подсудности в гра- жданско-правовой сфере отнесено рассмотрение дел с высокой ценой иска. При рассмотрении уголовных дел они именуются исправительными судами и рассматривают дела, по которым может быть назначено наказание на срок не свыше пяти лет лишения свободы. Рассмотрение дел о тяжких преступлениях отнесено к подсудности суда ассизов состоит из 3 профессиональных судей и 9 ассизов; работает сессионно (одна сессия

в3 месяца);

(3)высшее звено образуют апелляционные суды, создаваемые по одному на 2–4 департамента (всего их 34). Включают несколько палат (по уголовным, гражданским, социальным делам и др.). Заседания проводят коллегиально;

(4)Кассационный суд, который возглавляет судебную систему Франции; включает шесть палат (в том числе одну по уголовным делам), рассматривающих кассационные жалобы; является судом в отношении приговоров и решений, и не рассматривает конкретные дела (т. е. его следует квалифицировать как суд права, а не факта).

Самостоятельным звеном судебной системы является административная юстиция – система судов, рассматривающих административные дела. В административную юстицию входят: административные суды; апелляционные суды; Государственный совет, возглавляющий систему органов административной юстиции. Действует также административная юстиция со специальной компетенцией, которая включает: Счетный суд, Суд бюджетной и финансовой дисциплины, Комиссию по делам банков, контролирующую кредитные учреждения, Центральную комиссию социальной помощи. Квазисудебным органом конституционного контроля является Конституционный совет.

75

§ 7. Конституционная юстиция Франции. Конституционный совет

Организация конституционного правосудия во Французской Республике определена разделом VII, ст. 93 («Конституционный совет») Конституции 1958 г. (принята на референдуме 28 сентября 1958 г.) и конкретизирована Органическим законом о Конституционном совете, введенным в действие Ордонансом № 58-1067 от 7 ноября 1958 г. («Ordonnance № 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel»)1.

Конституционное правосудие во Франции осуществляет квазисудебный орган конституционного контроля – Конституционный совет, а также по предмету, определенному вышеупомянутым Органическим законом в его осуществлении отчасти принимают участие Государственный совет (высший орган административной юстиции) и Кассационный суд (высший судебный орган общей юрисдикции). При этом Закон разграничивает полномочия этих органов в сфере обеспечения режима конституционности в стране2.

Согласно Конституции и Органическому закону Конституционный совет

– орган, состоящий из девяти членов, назначаемых на 9 лет без права повторного назначения: одну часть членов Конституционного совета назначает Президент и по одной трети – председатели палат Парламента; каждые 3 года обновляется на одну треть своего состава. По должности в состав Конституционного совета входят также экс-президенты.

Встатье 92 Конституции и разделе I Органического закона («Организация Конституционного совета») установлено, что члены Конституционного совета, кроме тех, кто входит в Совет по праву, назначаются Президентом Республики, председателем Национального собрания и председателем Сената. При этом председателя Конституционного совета назначает Президент Республики; Председатель избирается из числа назначаемых членов Совета или

входящих в него по праву. Об указанных назначениях делается публикация в «Journal officiel»3.

ВКонституционный совет, образуемый впервые, входят три члена, назначаемые на три года, три – на шесть лет и три – на девять лет. Президент Республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают по одному члену в каждую из этих групп.

Перед вступлением в должность назначаемые члены Конституционного совета приводятся к присяге перед Президентом Республики. Они клянутся добросовестно и преданно исполнять свои обязанности, быть беспристрастными и преисполненными уважения к Конституции, хранить в тайне ход обсуждения и голосования в Совете, не занимать никаких политических позиций, не давать консультаций по вопросам, относящимся к компетенции Совета. О принятии присяги составляется акт.

1Переведено В. В. Маклаковым по: Code constitutionnel. 2014. Textes jour au lOaoflt 2013. P. 2013 //

См. : Маклаков В. В. Конституционный контроль и защита прав и свобод человека в современной Франции : учеб. пособие / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч.-информ. исслед. Отд. правоведения. отв. ред. Алферова Е. В. М., 2015.

2Червонюк В. И. Конституционный судебный процесс : учебное пособие / В. И. Червонюк. М. : Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2017. С. 301–310.

3Там же. С. 341.

76

На членов Конституционного совета распространяется принцип несовместимости: должность члена Конституционного совета несовместима с должностью члена Правительства или Экономического, социального и экологического совета, а «также с должностью Защитника прав». В равной мере должность члена Конституционного совета несовместима с осуществлением любого выборного мандата. При этом, как следует из Органического закона (ст. 4) положения о профессиональной несовместимости должностей, применяемые к членам Парламента, в равной мере относятся к членам Конституционного совета.

Специальным декретом установлены обязанности и ограничения, распространяющиеся на членов Конституционного совета. В частности, членам Конституционного совета во время осуществления ими своих функций запрещается:

занимать какую-либо политическую позицию или консультировать по вопросам, являющимся или могущим явиться предметом решения Совета;

занимать в какой-либо партии или политическом объединении любые ответственные или руководящие посты и, в более широком плане, осуществлять в них деятельность, не совместимую со статусом члена Совета;

указывать свою должность члена Конституционного совета в любом документе, который может быть опубликован, и в документах о любой государственной или частной деятельности.

Члены Конституционного совета информируют председателя об изменениях, которые могли бы произойти в их деятельности вне Совета.

Любой, член Конституционного совета, намеревающийся получить выборный мандат, должен просить о предоставлении ему отпуска на время избирательной кампании. Уход

вотпуск является правом.

Вслучае необходимости Конституционный совет оценивает соблюдение одним из своих членов основных и специальных обязательств, указанных в Декрете.

Вопределенных Декретом случаях Конституционный совет выносит решение тайным голосованием и простым большинством членов, входящих в его состав, включая членов, входящих в состав Совета по праву.

Конституционный совет действует на профессиональной (постоянной) основе. Председатель и члены Конституционного совета получают вознаграждение, соответственно равное окладам двух высших категорий государственных должностей вне шкалы государственной службы. Для тех членов Совета, которые продолжают заниматься деятельностью, совместимой с функциями члена Совета, вознаграждение сокращается наполовину.

Принимаемый в Совете министров по предложению Конституционного совета Декрет определяет обязанности, возлагаемые на членов Совета, «гарантирует независимость и достоинство их деятельности». В число обязанностей, в частности, входит запрещение членам Совета в течение срока их полномочий занимать какую-либо политическую позицию по вопросам, которые уже являются или могут быть предметом решений Совета, равно как и давать консультации по такого рода вопросам.

Согласно Закону члены Совета замещаются, по крайней мере, за восемь дней до истечения срока их пребывания в должности; при этом член Конституционного совета может уйти в отставку, для чего он направляет Совету заявление. Новый член назначается не позднее месяца после подачи заявления об отставке. Отставка считается принятой с момента назначения нового члена.

77

Деятельность Конституционного совета определена в главе I («Общие положения») раздела II. Установлено, что Конституционный совет собирается по созыву его председателя, а если последний не может этого сделать, то старшим по возрасту членом Совета. Законодательно определен кворум: решения и заключения Конституционного совета принимаются в присутствии не менее семи советников, за исключением случая непреодолимой силы, надлежаще констатируемого протоколом.

В соответствии с Декретом, принимаемого Советом министров по предложению Конституционного совета, определяется структура генерального секретариата Совета. Финансирование Конституционного совета осуществляется из «общего» (государственного) бюджета. Распорядителем кредитов является председатель Совета.

Главное в компетенции Конституционного совета – это рассмотрение актов Парламента на предмет их конституционности (при этом обязательному контролю подлежат органические законы и регламенты палат). Кроме того, это также разрешение споров о компетенции между Парламентом и Правительством, законности выборов Парламентариев и главы государства и др.

Финансирование Конституционного совета осуществляется из «общего» (государственного) бюджета. Распорядителем кредитов является председатель Совета.

Глава вторая Органического закона определяет процедуры обеспечения конституционности. Конституционный контроль во Франции является предварительным. Согласно ст. 17 Закона принятые Парламентом органические законы передаются на рассмотрение Конституционного совета премьерминистром. Предварительному конституционному контролю подлежат также регламенты обеих палат Парламента (Национального собрания и Сената) и вносимые в них изменения.

По установленной законом процедуре, если закон передается в Конституционный совет по инициативе парламентариев, то в Совет представляется один или несколько запросов, содержащих в общем числе не менее 60 подписей депутатов или сенаторов. Оценка соответствия Конституции решается по докладу члена Конституционного совета; при этом процессуальные сроки рассмотрения доклада определены Конституцией (абз. 3 ст. 61).

Законодательно определен порядок принятия Конституционным советом решения, требования, предъявляемые к принимаемому решению, а также правовые последствия такого решения. В частности, императивно предписано, что «решение Конституционного совета должно быть мотивировано» и опубликовано в «Journal officiel» (ст. 20 Органического закона). Публикация решения Конституционного совета, констатирующего, что какое-либо положение не противоречит Конституции, прекращает приостановку срока промульгации. Предусмотрено, что если Конституционный совет определит, что переданный ему на рассмотрение закон содержит противоречащее Конституции положение и оно неотделимо от всего этого закона, то последний не может быть промульгирован (ст. 22).

В том случае, если Конституционный совет определит, что закон содержит противоречащее Конституции положение, но оно не является неотделимым от этого закона, то Президент может либо промульгировать закон, за

79

что он выносит постановление в определенный срок или в срочном порядке. Если судебный орган по первой инстанции выносит постановление немедленно, и если производится апелляционное обжалование его решения, то апелляционная инстанция откладывает вынесение решения. Эта инстанция, однако, может не откладывать вынесение решения, если она является тем органом, который постановляет в определенный срок или в срочном порядке.

Кроме того, когда отсрочка в вынесении решения влечет непоправимые или очевидные чрезмерные последствия в отношении прав какой-либо стороны, то судебный орган, который принимает решение о передаче вопроса о конституционности, может постановить по вопросам, которые должны быть немедленно решены.

Если было произведено обжалование в кассационном порядке, несмотря на то что судьями, рассматривавшими дело по существу (lesjuges du fond), вынесено решение, не дожидаясь решения Государственного совета или Кассационного суда, или если был запрошен Конституционный совет, любое решение по обжалованию откладывается, пока не будет постановлено по приоритетному вопросу о конституционности.

Законом (ст. 23-4) установлено, что в трехмесячный срок, считая со времени получения документа, предусмотренного в статье 23-2 или в последнем абзаце статьи 23-1 Государственный совет или Кассационный суд принимают решение о направлении «приоритетного вопроса о конституционности» в Конституционный совет. При этом за- явление о том, что какое-либо законодательное положение посягает на права и свободы, гарантированные Конституцией, может быть подано, включая первый раз при кассационном обжаловании, в случае когда дело рассматривается в Государственном совете или Кассационном суде. При любом состоянии дела Государственный совет или Кассационный суд, если они запрошены заявлениями (moyens), оспаривающими соответствие какого-либо законодательного положения, с одной стороны, правам и свободам, гарантированным Конституцией, и, с другой стороны, международным обязательствам Франции, должны вынести решение в приоритетном порядке о направлении вопроса

оконституционности в Конституционный совет. Мотивированное решение Государственного совета или Кассационного суда о запросе Конституционного совета направляется последнему с документами или заключениями сторон; решение Государственного совета или Кассационного суда сообщается в судебный орган, который им передал приоритетный вопрос о конституционности; о нем уведомляются стороны в восьмидневный срок со времени вынесения этого решения.

Конституционный совет немедленно уведомляет Президента, Премьер-министра и председателей Национального собрания и Сената. Эти лица могут направить в Конституционный совет свои замечания по приоритетному вопросу о конституционности, о котором они были извещены.

Если какое-либо положение закона страны Новая Каледония стало предметом приоритетного вопроса о конституционности, то Конституционный совет также уведомляет

онем председателя правительства Новой Каледонии, председателя Конгресса и председателей собраний провинции.

Решение о принятие запроса к рассмотрению Конституционный совет постановляет в трехмесячный срок, считая со времени его запроса.

Мотивированное решение Конституционного совета доводится до сведения сторон и сообщается либо Государственному совету либо Кассационному суду, а также, в случае необходимости, судебному органу, которым был поставлен приоритетный вопрос о конституционности.

Согласно Конституции и Органическому закону конституционности должны быть подвергнуты не только принятые Парламентом законы, но и законопредложения. В случае обсуждения законодательного предложения или поправки, в отношении которых Правительство заявило об их неприемлемости, Конституционный совет наделяется правом их немедленного приостанов-