Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

61

§ 2. Полупрезидентская форма правления. Конституционная система высших органов государства Франции

Конституция учредила не имевшую до этого аналогов в мировой консти-

туционной практике полупрезидентскую форму республиканского правления.

Согласно установленной конструкции власти Президент является гораздо более весомой фигурой в сравнении с Парламентом. Исполнительная власть бивалентна. В сфере исполнительной власти прерогативы Президента значительны: он принимает акты без контрасигнации; это также право роспуска им Национального собрания, введения чрезвычайного положения без согласия Парламента, назначения (дискреционно) референдума и др. После конституционной реформы 1962 г., которая ввела выборы главы государства путем всеобщего голосования, позиции Президента еще более усилились1.

В то же время отмечается значительное ослабление роли Парламента, который ограничен в монополии на издание законов (ст. 34 Конституции), в то время как правительство конституционно правомочно принимать акты по самому широкому кругу вопросов, обычно относящихся к предмету законодательного регулирования. Феномен регламентарной власти связан именно с французской моделью власти. Закрепив абсолютно ограниченные законодательные полномочия Парламента, Конституция вместе с тем признает за правительством право отменять акты Парламента, если последний вышел за пределы этих полномочий (при наличии заключения Конституционного совета). Это также ограничение количества постоянных комиссий палат Парламента – до шести в каждой палате (только Конституционным законом 1998 г. их количество увеличено до семи). В законодательном процессе правительство наделено сильными прерогативами; по действующему праву Премьер-министр может отменять и изменять законы и ордонансы, принятые до 1958 г., а также те, которые изданы по предметам регламентарной власти; предварительным условием принятия регламентов палат и внесения в них поправок является рассмотрение их Конституционным советом с точки зрения их конституционности (ст. 61 Конституции); тем самым выход палаты за пределы конституционных норм исключен; французский бикамерализм, в отличие от американского и британского, предназначен преимущественно для ограничения роли Парламента (во всяком случае, на момент принятия Конституции это было очевидно).

Таким образом, статус Парламента претерпел существенные изменения в сравнении с периодами конституционного развития Франции, где он занимал господствующее положение в системе органов государства. Он более не определяет политики государства – это прерогатива правительства, хотя и по согласованию с Парламентом; обладает абсолютно ограниченной законода-

1 Официозная позиция по данному вопросу в самой Франции сформулирована в докладе Консультативного комитета по пересмотру Конституции от 15 февраля 1993 г. и является весьма неопределенной: «Наша Конституция, бесспорно, устанавливает Парламентский режим. Но значительное число норм этого акта и, в частности, способы выборов напоминают некоторые черты президентской формы правления. Существует ли между ними смешение и в каких соответствующих дозах? Можно ли говорить о кумуляции? Или наоборот, режим находится вне традиционных категорий и не имеет других определений, кроме того, которое он предлагает сам?» (Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты : учеб. пособие / пер. с франц. М. : Юристъ, 2002. С. 259–260).

63

Этим же Законом в Конституцию включена ст. 51-1, наделившая палаты правом в своих регламентах признавать особые права групп оппозиции и групп меньшинства (и те, и другие наделены правами Парламентских групп).

Согласно введенной в Конституцию ст. 51-2, каждая палата наделена правом создавать комиссии по расследованию для сбора информации. Правила их организации и функционирования определены законом, условия создания – регламентами «если оно является неотложным».

Одновременно значительно расширены законодательные полномочия Парламента. Конституционными законами от 22 февраля 1996 г. № 138, от 28 марта 2003 г. № 276, от 1 марта 2005 г. № 205, от 23 июля 2008 г. № 724 прежняя редакция ст. 34 Конституции подвергнута существенной корректировке, значительно расширено ее содержание и, соответственно, законодательные права легислатуры. Предусмотрено принятие Парламентом двух новых видов законов – о программировании («определяющих цели деятельности Государства») и о финансировании социального обеспечения («определяют общие условия его финансового равновесия»). Кроме того, предусмотрено, что положения данной статьи «могут быть уточнены и дополнены органическим законом».

Несколько ослаблено давление Правительства в законодательном процессе. Теперь, введенной Конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 724 в ст. 44 члены правительства, как и члены Парламента вправе вносить поправки, но только на заседании или в комиссии и в соответствии с условиями, установленными регламентами палат, определенных органическим законом. Новая редакция ст. 41 Конституции предусматривает, что возражение против внесения в Парламент какого-либо предложения, не входящего в сферу регулирования законом, может исходить не только от правительства или его премьера, но и председателя палаты.

Таким образом, конституционные новеллы демократизировали Основной закон страны, усилив представительные начала в конституционном устройстве и тем самым в определенной мере изменив конфигурацию высших органов государства в системе власти.

Конституционную систему высших органов государства составляют: Президент, Парламент, представленный Национальным собранием и Сенатом, Совет министров (Совет кабинета), высшие суды, а на региональном и местном уровне – префекты, супрефекты, территориальные структуры центральных органов, а также мэры коммун и районов (непосредственно подчиняющиеся в том числе центральной власти).

§ 3. Конституционный статус Президента

Даже сама композиция конституционного текста, не говоря уже о содержании соответствующих разделов Основного закона, не оставляет сомнения в том, что юридически Президент возведен на верхнюю ступень в государственной иерархии. Понятно, что полномочия Президента обусловлены формой правления, его ключевым положением в системе разделения властей. «Ниша» Президента в системе власти конституционно определена. Согласно ч. 1 и 2 ст. 5 Конституции «Президент Республики следит за соблюдением Конститу-

64

ции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности».

Обозначив особый статус Президента в системе власти, Конституция закрепила обширный перечень его полномочий во всех сферах государственной деятельности – в законодательной, исполнительной и судебной областях; он также наделен чрезвычайными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Следовательно, Президент обладает рычагами реального воздействия на все ветви власти.

Так, во взаимодействии с исполнительной властью (сфера государствен-

ного управления) Президент самостоятельно назначает Премьер-министра, а по его представлению – министров; он же «прекращает функции Премьерминистра по его предложению об отставке» (ст. 8); председательствует в Совете министров, подписывает принятые им декреты и ордонансы (тем самым осуществляя вместе с Правительством регламентарную власть), участвует в подготовке правительственных законопроектов.

Во взаимодействии с Парламентом (сфера законодательствования) Президент наделен полномочиями созыва чрезвычайных Парламентских сессий; направляет письменные послания, определяя в них стратегию и первоочередность принятия законопроектов (при этом по установившемуся обыкновению никогда не посещает заседания Парламента); санкционирует в течение 15 дней принятые Парламентом законы, обладая при этом правом отлагательного вето (преодолимо абсолютным большинством голосов в обеих палатах); вправе распустить Национальное собрание, но только после консультаций с председателями палат и Премьер-министром (ст. 12); вносит в палаты Парламента предложение о поправках к Конституции; в случаях, определенных Конституцией, вправе назначать референдум (ст. 11), включая и конституционный, ратифицирующий принятые Парламентом поправки (ст. 89); соучаствует в осуществлении конституционного контроля, дискреционно направляя в Конституционный совет обычные законы, принятые Парламентом, и др.

Во взаимодействии с судебной властью Президент, наделенный властью

«следить за соблюдением Конституции» (ст. 5), вправе назначать трех членов Конституционного совета и его председателя, право помилования, право руководства Высшим советом магистратуры и назначения всех его членов.

В сфере обороны Президент является Главнокомандующим Вооруженными силами, обладает правом отдать приказ об использовании ядерного оружия; председательствует в высших советах и комитетах Национальной обороны (ст. 15).

По Конституции (ст. 16) Президент наделен чрезвычайными полномочия-

ми: в случае, когда независимость нации находится под непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных институтов власти прекращено, вправе вводить в стране чрезвычайное положение (ст. 16).

Внешнеполитические полномочия Президента так же значительны: он за-

ключает и ратифицирует международные договоры (кроме требующих обязательной ратификации Парламентом); назначает послов и чрезвычайных по-

65

сланников в иностранных государствах, принимает верительные грамоты от послов иностранных государств и др.

Избрание Президента. Конституция Франции устанавливает, что Президент избирается путем прямых выборов по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства (относительного большинства – во втором туре). Несколько необычен способ поддержки кандидата на пост Президента: для его регистрации требуется собрать не менее чем 500 подписей публичных должностных лиц (префектов, супрефектов) в 30 департаментах (допускается залог в 10 тыс. франков). Срок полномочий с 2000 г. составляет пять лет (до этого семь лет).

Результаты последних выборов Президента, состоявшихся 23 апреля 2017 г. (первый тур, явка составила 77,77 %) и 7 мая 2017 г. (второй тур, явка составила 74,56 %), представлены в таблице 5:

Конституционно Президент наделен иммунитетом – обладает неприкосновенностью (не имеющей абсолютного характера).

Конституционная ответственность Президента. Основанием ответст-

венности является только государственная измена. Процедуры привлечения к ответственности следующие: (1) обвинение выдвигается обеими палатами, при этом решение каждой из палат принимается абсолютным большинством голосов; (2) окончательное решение по делу правомочен выносить Высокий суд Республики. Его число равно избираемому количеству членов Национального собрания и Сената (по 6 Парламентариев от каждой палаты). При досрочном прекращении полномочий Президента временное их осуществление (по решению Конституционного совета не мене чем через 20 и не позднее чем

66

через 35 дней после прекращения полномочий должно состояться голосование по выборам нового президента) возлагается на Сенат; в случае, если к тому имеются препятствия, эту функцию осуществляет Правительство. При временном осуществлении полномочий невозможен роспуск нижней палаты Парламента и назначение референдума в порядке ст. 11 Конституции.

Содействие в осуществлении полномочий Президента оказывает администрация (аппарат) Президента, включающая военный и гражданский дом. Это советники по вопросам обороны и безопасности и по иностранным делам, вопросам внутренней политики, структуры, обеспечивающие личный статус главы государства, его взаимодействие с общественными объединениями и средствами массовой информации. При Президенте действует Совет обороны (включает 15 членов); после событий 11 сентября 2001 г. создан возглавляе-

мый Президентом Совет внутренней безопасности.

§ 4. Конституционный статус Правительства. Иные конституционные органы

При оценке места Правительства в структуре власти Пятой Республики следует иметь в виду, что его статус в Конституции определяется в третьей главе, помещенной вслед за главой о Президенте. Тем самым конституционно подчеркивается особый вес этого органа, что в принципе обусловлено установленной формой правления. Не случайно, что в Конституции при определении компетенции Правительства использован так называемый остаточный принцип наделения полномочиями: перечень таких полномочий прямо не закрепляется в конституционном тексте, в котором (ст. 34) юридически определенно и исчерпывающе обозначены вопросы, требующие законодательного урегулирования. Иными словами, Конституция содержит закрытый перечень (несколько смягченный последующими поправками) тех вопросов, по которым Парламент правомочен принимать законы. Все, что находится за пределами этих вопросов, носит регламентарный характер и отнесено к ведению исполнительной власти, которую представляют Президент и Правительство (регламентарная власть). Таким образом, Правительство осуществляет регламентарную власть, предполагающую принятие им ордонансов и декретов по вопросам, которые, как отмечалось, обычно составляют предмет законодательного регулирования.

По Конституции (ст. 20) Правительство «определяет и проводит политику нации, распоряжается администрацией и Вооруженными силами».

Правительство наделено сильными прерогативами в законодательной сфере: обладает правом законодательной инициативы, обсуждает на заседаниях законопроекты, подлежащие внесению в Парламент, устанавливает очередность рассмотрения законопроектов в палатах Парламента, регулирует процедуры разрешения разногласий палат по обсуждаемому законопроекту (управляя движением «челнока»), инициированному Правительством; конституционно наделено правом воздействовать на Парламент в целях ускоренного принятия им внесенного законопроекта. Так, согласно ч. 2 ст. 45.3 Конституции, если вследствие разногласия между двумя палатами принятие проекта или предложения закона оказалось невозможным после двух чтений в каждой

67

палате, то Правительство вводит «ускоренную процедуру», т. е. процедуру упрощенного принятия закона. Конституция (ст. 38) наделяет Правительство правом для выполнения своей программы в течение ограниченного времени издавать ордонансы по предметам законодательного регулирования, обусловив это право необходимостью предварительного обращения к Парламенту.

Осуществляя оперативное управление (отчасти и стратегическое) в общегосударственном масштабе, Правительство особо уделяет внимание координации экономических, социальных и финансовых проблем; проблем в сфере внутренних дел, заморских территорий, обороны и безопасности; вопросы внешних сношений; в сфере образования, обучения молодежи и отдыха; в сфере правосудия и судебной полиции, публичной свободы и прав человека, проблема ветеранов и репатриированных; сфера культуры, связи и международных отношений. Каждая из этих групп вопросов, являющихся объектом деятельности Правительства, подразделена на соответствующие секторы (всего их 6).

Состав Правительства определен в Конституции. Это Премьер-министр и министры, которые назначаются на должность и смещаются с должности Президентом по представлению Премьер-министра. При этом статус министра не совместим с осуществлением любого депутатского мандата, государственной службой или профессиональной деятельностью. Бивалентный характер формы правления означает, что как Президент, так и глава Правительства обладают сильными полномочиями в сфере осуществления исполнительной власти. По мнению французских конституционалистов, разграничение их полномочий может быть выражено формулой: «Президент заказывает музыку, а исполняет ее Правительство». Организующая роль Президента по отношению к Правительству проявляется в праве главы государства председательствовать на заседаниях Совета министров; лишь при необходимости эту роль выполняет Премьер-министр. По Конституции, в том случае если заседание Правительства ведет Президент, оно квалифицируется как Совет министров (ст. 9); если же заседание возглавляет Премьер-министр, то оно обозначается Советом кабинета. Совет кабинета (в отличие от Совета министров) не имеет конституционной основы своего существования – это собрание министров под председательством Премьер-министра. Заседание правительства в таком составе проводятся редко, поскольку свои конституционные полномочия Правительство осуществляет посредством заседаний Совета министров.

Вместе с тем ключевое место в Правительстве занимает Премьерминистр. Он руководит деятельностью Правительства, несет ответственность за осуществляемый курс, назначает на военные и гражданские должности, ставит вопрос о доверии Правительству (после обсуждения в Совете министров), замещает при необходимости Президента и др. Роль Премьер-министра обусловлена еще и тем, что по Конституции (ст. 19) именно он контрассигнует акты Президента, кроме случаев, предусмотренных в ч. 1 ст. 8, ст.ст. 11, 12, 16, 18, 54, 56 и 61 Конституции Франции. Правда, по той же Конституции (ст. 22) в случае необходимости и акты Премьер-министра контрассигнуются министрами.

68

Конституционная ответственность Правительства. Правительство является солидарной коллегией, несет коллективную ответственность перед Национальным собранием, а министры не могут быть привлечены к индивидуальной политической ответственности.

Конституционная ответственность предусмотрена ст.ст. 49 и 50 Конституции, возможна в виде отставки по различным основаниям. Во-первых, в процессе постановки Премьер-министром перед Национальным собранием вопроса о доверии; как правило, это связано с представлением Правительством своей программы или декларации об общей политике. Если палата большинством не поддерживает, Правительство уходит в отставку. Это так называемый вотум недоверия. Во-вторых, отставка возможна по инициативе депутатов Национального собрания посредством принятия резолюции порицания, которая должна быть подписана не менее 1/10 депутатов палаты. Конституционно предусмотрено, что голосование проводится не ранее чем через 48 часов после внесения резолюции. Резолюция считается принятой при условии, что она получила поддержку абсолютного большинства голосов от общего числа депутатов палаты. В-третьих, кроме указанных оснований, конституционная ответственность в виде отставки правительства наступает и в том случае, если при интерпелляции (постановке парламентариями специальных вопросов, ответы на которые обязательны, могут быть обсуждены в палате на ее заседании и подлежат голосованию) будет получен неудовлетворительный ответ Правительства и негативное для него голосование. В этом случае также применяется описанная выше процедура принятия резолюции порицания.

Во всех этих случаях Премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке Правительства. Юридически глава государства может принять одно из двух решений: издать указ об отставке Правительства или о роспуске Национального собрания.

Конституционным законом от 27 марта 1993 г. № 952 в Конституцию была внесена глава Х об уголовной ответственности членов Правительства (ст. 68-1). В качестве конституционного юрисдикционного органа был учрежден Суд правосудия Республики, который включает 15 судей: 12 Парламентариев, избираемых в равном составе от обеих палат, и 3 магистратов-судей из состава Кассационного суда, один из которых председательствует в Суде правосудия Республики (ст. 68-2). По установленной конституционной процедуре любое лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенного членом Правительства при осуществлении его функций, может подать жалобу в комиссию по ходатайствам. Комиссия выносит постановление о прекращении процедуры или о направлении жалобы Генеральному прокурору при Кассационном суде в целях обращения в Суд Республики.

Конституцией предусмотрено функционирование иных конституционных органов. Это Экономический, социальный и экологический совет, учрежденный Конституционным законом от 27 июля 1993 г. № 952 в редакции Конституционного закона и от 23 июля 2008 г. Задача Совета – привлечение к выработке решений экономического и социального характера заинтересованных организаций и объединений. Совет дает консультации и заключения по запросам Правительства; может и по своей инициативе с целью привлечь внимание

69

Правительства давать заключения об исполнении экономических и социальных планов. Состоит из 230 членов, формируется на корпоративной основе, включает представителей предпринимательских организаций (72), от профсоюзов (69), от лиц свободных профессий (3), и лиц, назначаемых Правительством. Срок полномочий Совета – пять лет. Важное место в структуре государства занимает Государственный совет – орган, возникший во Франции в конце ХVIII в. для контроля за деятельностью публичной администрации. В современном виде включает около 300 членов, возглавляется Премьером, которого может замещать министр юстиции, и разделен на шесть секций: пять административных и одну – по разрешению споров. Государственный совет – это одновременно и высший орган административной юстиции, и консультативный орган Правительства; среди прочих поручений он в обязательном порядке проводит правовую экспертизу подготовленных правительством законопроектов и проектов ордонансов.

В 1973 г. учрежден институт посредника, которого Закон 1989 г. определяет «как независимую власть»; он назначается на должность декретом Совета министров; срок полномочий составляет шесть лет. К компетенции Посредника отнесено рассмотрение жалоб граждан на действия публичной администрации территориальных коллективов. Конституционным законом № 2008-724 от 23 июля 2008 г. в Конституцию включена глава ХI-bis, учредившая пост Защитника прав детей. Статус Защитника прав детей определен Органическим законом № 2011-333 от 29 марта 2011 г. «О защитнике прав».

§ 5. Парламент Франции: структура, порядок формирования и устройство Национального собрания и Сената, статус парламентариев, организация деятельности. Общая процедура. Законодательное производство

Правовое положение Парламента определено главой четвертой Конституции; нормы, касающиеся парламентских производств, организации деятельности палат Парламента, закреплены в регламентах Национального Собрания и Сената.

Структурно Парламент состоит из двух палат: нижней – Национального собрания и верхней – Сената. Палаты заседают раздельно, совместное заседание возможно лишь при условии, если Президент созывает Конституционный конгресс для внесения поправок в Конституцию.

Национальное собрание состоит из 577 депутатов, при этом 22 из них избираются в заморских территориях. Национальное собрание избирается на основе двухтуровой мажоритарной системы абсолютного большинства (во втором туре – относительного большинства). Для избрания депутатов предусмотрен возрастной ценз – достижение 23 лет, ценз гражданства. Совместно с депутатом избирается его заместитель. Срок полномочий палаты составляет пять лет. В отличие от Сената Национальное собрание подлежит роспуску.

Последние парламентские выборы в Национальное собрание состоялись 11 июня 2017 г. (первый тур, явка составила 48,70 %) и 18 июня 2017 г. (второй тур, явка составила 42,64 %). Результаты выборов представлены в таблице 6.

70

Таблица 6.

Сенат состоит из 321 чел., при этом 12 мандатов зарезервировано за французами, проживающими в заморских территориях (проводимая реформа Сената предполагает довести численность его членов до 346). Квалификации для избрания сенатором следующие: французское гражданство и достижение возраста 35 лет. Выборы сенаторов косвенные, проводятся по департаментам (в зависимости от численности населения в департаменте применяется пропорциональная избирательная система или мажоритарная); срок полномочий составляет девять лет. Применяется процедура ротации членов Сената: каждые три года палата обновляется на одну треть.

Устройство палат. Оно сходно. Палату возглавляет Председатель. При этом Председатель Сената замещает Президента при досрочном прекращении им полномочий. Председатели имеют полномочия, касающиеся и организации палаты, и собственные полномочия (назначение трех членов Конституционного совета).