Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

181

Государственный герб Республики Беларусь является символом государственного суверенитета Республики Беларусь.

Представляет собой размещенный в серебряном поле зеленый контур Государственной границы Республики Беларусь, наложенный на золотые лучи восходящего над земным шаром солнца. Вверху поля нахо-

дится пятиконечная красная звезда. Герб обрамлен венком из золотых колосьев, переплетенных справа цветками клевера, слева – цветками льна. Венок трижды перевит с каждой стороны красно-зеленой лентой, в средней части которой в основании Государственного герба Республики Беларусь в две строки начертаны золотом слова «Рэспубліка Беларусь».

Государственный гимн Республики Беларусь представляет собой музыкальнопоэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных Законом Республики Беларусь от 5 июля 2004 г. № 301-З «О государственных символах Республики Беларусь» и иными законодательными актами Республики Беларусь.

Государственными языками в Республике Беларусь являются белорусский и русский языки (ст. 17 Конституции).

Столицей Республики Беларусь является город Минск. Статус города Минска определяется законом.

§ 2. Конституционная история Республики Беларусь. Действующая Конституция

§ 2.1. Конституционная история Республики Беларусь

Впервые название Белая Русь (лат. – Ruthenia Alba) встречается в источниках XIII века. Процесс формирования белорусского этноса тесно связан с расселением славянских племен в IV–VI вв. Исторически Белой Русью назывался восточный регион нынешней Белоруссии – Витебщина, Могилевщина, Смоленщина. Первые белорусские княжества – Туровское, Полоцкое и Смоленское известны с Х в. Письменность и образование, начавшие распространяться в Киевской Руси в конце Х века, имели большое значение и для развития белорусских земель. В XIII в. существующие белорусские княжества объединились перед угрозой монголо-татарского нашествия, образовав одну из самых крупных европейских феодальных монархий – Великое княжество Литовское, отличавшееся высокой полиэтнической культурой и получившее признание в Европе.

На протяжении нескольких столетий Великое княжество Литовское играло серьезную роль в европейской политике и его влияние стало ослабевать только после череды войн в XVI в. В 1569 г. Великое княжество Литовское и Королевство Польское объединились в конфедеративное государство – Речь Посполитую (1569–1795). В результате нескольких перманентных войн (1654– 1667 – война с Россией, 1700–1721 – Северная война) Речь Посполитая прекратила свое существование как самостоятельное государство и ее территории в 1772, 1793 и 1795 гг. были разделены между Россией, Австрией и Пруссией. Вследствие этих событий в состав Российской империи вошли и белорусские земли.

В 1918 г. была провозглашена Белорусская народная республика (БНР), которая просуществовала менее года до вывода немецких войск с территории Беларуси. 1 января 1919 г. учреждена Белорусская Советская Социалистиче-

182

ская Республика. В 1921 г. западные территории Беларуси отошли к Польше, на восточных территориях была провозглашена Белорусская Советская Социалистическая Республика. Отошедшая к Польше по Рижскому договору 1921 года Западная Беларусь воссоединилась с БССР в 1939 году.

После распада Советского Союза Белоруссия приняла Декларацию о государственном суверенитете и в 1991 стала называться Республикой Беларусь, одновременно войдя в состав Содружества Независимых Государств.

Действующая Конституция Республики Беларусь принята 15 марта

1994 г. Дважды (в 1996 и 2004 гг.) в Конституцию вносились изменения.

§ 2.2. Форма и структура Конституции 1994 г. Порядок внесения изменений в действующую Конституцию

По юридической форме Конституция Республики Беларусь представляет собой единый систематизированный кодифицированный акт.

Структура Конституции отвечает европейским стандартам такого рода документов и включает:

Преамбула.

Раздел I. Основы конституционного строя (ст. 1–20). Раздел II. Личность, общество, государство (ст. 21–63).

Раздел III. Избирательная система (ст. 64–78). Глава 1 (ст. 64–72). Глава 2. Референдум (народное голосование) (ст. 73–78).

Раздел IV. Президент. Парламент. Правительство. Суд (ст. 79–116). Глава 3. Президент Республики Беларусь (ст. 79–89). Глава 4. Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь (ст. 90–105). Глава 5. Правительство – Совет Министров Республики Беларусь (ст. 106–108). Глава 6. Суд (ст. 109–116).

Раздел V. Местное управление и самоуправление (ст. 117–124).

Раздел VI. Прокуратура. Комитет государственного контроля (ст. 125–131). Глава 7. Прокуратура (ст. 125–128). Глава 8. Комитет государственного контроля (ст. 129–131).

Раздел VII. Финансово-кредитная система Республики Беларусь (ст. 132–136). Раздел VIII. Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения

(ст. 137–140).

Раздел IX. Заключительные и переходные положения (ст. 141–146).

Порядок внесения изменений в Конституцию определен разделом VIII (ст. 137–140). С конституционной инициативой могут выступить Президент или не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом (ст. 138). Закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом; при этом второе голосование может быть проведено не ранее чем через три месяца. Конституция, законы о внесении в нее изменений и дополнений, о введении в действие указанных законов, равно как и акты о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава каждой из палат Парламента (ч. 1 ст. 140).

В качестве альтернативы Конституция допускает, что изменения и дополнения Конституции могут быть приняты на референдуме при условии, что за решение об изменении и дополнении Конституции проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования. Исключительно только путем референдума могут быть изменены разделы І, ІІ, ІV, VІІІ Конституции (ч. 3 ст. 140).

183

В действующую Конституцию 1994 г. изменениям и дополнения вносились дважды: оба раза на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.

§ 3. Форма правления и конституционная система высших органов государства

Согласно Конституции Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство (ст. 1). Как видим, формула самая общая1. Но при оценке соотношения глав Конституции, закрепляющих статус высших органов государственной власти, специалисты делают вывод о сильной президентской республике. Хотя формально-юридически сам конституционный текст несколько иначе определяет конструкцию верховной власти. Ключевой фигурой в системе разделения властей, безусловно, является Президент. Именно с этим обстоятельством связана оценка конкретной модели организации верховной власти. В соответствии со ст. 79 Конституции Президент Республики Беларусь является главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Конституционно определено, что Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти.

Анализ целого ряда положений ст. 84 Конституции (п. 6, 7) указывает на сильные прерогативы главы государства не только в сфере организации исполнительной власти страны, но и в других областях государственной и общественной жизни. В частности, Президент: образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента Республики Беларусь, другие органы государственного управления, а также консультативно-совещательные и иные органы при Президенте; с согласия Палаты представителей назначает на должность Премьер-министра; определяет структуру Правительства Республики Беларусь, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимает решение об отставке Правительства или его членов (именно это обстоятельство является ключевым при оценке типа государственного правления)2. При этом, как следует из Конституции, действовавшее до избрания Президента Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь.

1 Как известно, первоначальная редакция Конституции Республики Беларусь 1994 г. закрепила президентскую республику: «Беларусь – президентская республика, в которой Президент является руководителем исполнительной власти». Республиканский референдум 1996 г., на котором в Конституцию были внесены поправки, хотя существенно и усилил полномочия Президента, тем не менее отказался от прежней формулировки.

2Конституция Республики Беларусь (с изменениями и дополнениями). Мiнск : «Беларусь», 2008.

C. 63.

184

Кроме того, Президент назначает на должность и освобождает от должности Председателя Комитета государственного контроля; обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики; обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, которые заслушиваются без обсуждения на заседаниях Палаты представителей и Совета Республики; имеет право участвовать в работе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Беларусь; назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус; назначает представителей Президента в Парламенте и других должностных лиц, должности которых определены в соответствии с законодательством, если иное не предусмотрено Конституцией; имеет право отменять акты Правительства; непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления; имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству.

Президент, согласно Конституции, формирует и возглавляет Совет Безопасности Республики Беларусь; назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Совета Безопасности; является Главнокомандующим Вооруженными силами Республики Беларусь; назначает на должности и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил.

Одновременно у главы государства значительные полномочия в сфере законодательной власти: право законодательной инициативы, право вето, которое, учитывая пропрезидентское большинство в Парламенте страны, приобретает весомое значение. В этой же связи положение ч. 2 ст. 99 Конституции о том, что по требованию Президента (а с его согласия и Правительства) Палата представителей, Совет Республики на своих заседаниях принимают решения, голосуя в целом за весь внесенный Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством, по сути исключают возможность отклонения внесенных главой государства или Правительством законодательных инициатив; иначе говоря, у Парламента нет конституционных возможностей блокировать такие законодательные инициативы. А, кроме того, согласно ч. 3 ст. 101 Конституции Президенту могут быть «делегированы законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона».

Президент, по сути дискреционно, в соответствии с п. 11 ст. 84 Конституции освобождает от должности председателя и судей Конституционного Суда, председателя и судей Верховного суда, председателя и судей Высшего хозяйственного суда, председателя и членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, председателя и членов правления Национального банка по основаниям, предусмотренным законом, с уведомлением Совета Республики; а, следовательно, обладает конституционными средствами влияния на судебную ветвь власти.

185

Эти и другие полномочия указывают на сильную президентскую власть. Однако для квалификации формы правления государства как президентской республики есть формально-юридические «препятствия», содержащиеся в Основном законе страны. Это, в частности, предусмотренное п. 7 ст. 97 Конституции положение о праве Палаты представителей выразить вотум недоверия Правительству; положение ст. 84 о праве Президента роспуска обеих палат Парламента, что несовместимо с «классическими» представлениями о президентской форме правления. Поэтому в учебной и научной литературе Республику Беларусь исследователи чаще всего характеризуют как полупрезидентскую (смешанную) форму правления1, что также как представляется, не вполне соответствует конституционным реалиям данной страны.

Белорусский конституционалист И. И. Пляхимович, автор Комментария к Конституции Республики Беларусь, весьма категоричен в своей оценке модели организации верховной власти страны: «Форма правления, установленная Конституцией Беларуси и реально существующая, может быть определена как суперпрезидентская республика». …Суперпрезидентская республика выступает самостоятельной разновидностью республиканской формы правления, а не одним из вариантов президентской республики. Суперпрезидентская республика предполагает наделение Президента исполнительной властью, обладание им значительными полномочиями в законодательной и судебной сферах. На Президента здесь возлагаются и общегосударственные полномочия, что имеет место и в других формах правления. При этом закрепленные за Президентом полномочия реализуются им в дискреционном порядке (самостоятельно) – без контрассигнации или указаний других органов и должностных лиц»2.

Конституционную систему высших органов государства образуют: Пре-

зидент, Парламент, Правительство и высшие суды Республики: Конституционный, Верховный и Хозяйственный суды.

§4. Политические партии, выборы, избирательная система

ВКонституции устанавливается, что демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий

имнений. Конституционно презюмируется, что идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан (ст. 4).

Согласно Конституции политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах (ч. 1 ст. 5).

Конституционно установлены формы государственной поддержки: политические партии и другие общественные объединения имеют право пользоваться государственными средствами массовой информации в порядке, определенном законодательством.

Вто же время установлен конституционный запрет на создание и деятельность политических партий, а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ве-

1Василевич Г. А. Конституционное право зарубежных стран. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 117.

2Пляхимович И. И. Комментарий к Конституции Республики Беларусь. В 2 т. Т. 2 / И. И. Пляхимович. Минск : Амалфея, 2015. С. 8–9.

187

Последние выборы Президента состоялись 11 октября 2015 г., их результаты представлены в таблице 13.

Депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь избираются по одномандатным избирательным округам на основе мажоритарной избирательной системы.

Предпоследние парламентские выборы состоялись 23 сентября 2012 г., на которых избиралось 110 депутатов. В результате выборов депутатский корпус обновился почти полностью – только 21 депутат прежнего созыва продолжил работу (остальные депутаты предыдущего созыва не стали выдвигать свои кандидатуры). Среди депутатов прежнего созыва – 30 руководителей административных структур (председатели и заместители председателей райисполкомов и облисполкомов, начальники отделов, комитетов и управлений); шесть «силовиков», 15 представителей учреждений образования (в основном – директора школ, деканы факультетов и ректоры вузов), 6 – здравоохранения (главврачи и заведующие отделениями), 10 – разных отраслей промышленности (в основном руководители, их заместители или руководители профсоюзных ячеек крупных предприятий (Гомсельмаш, Речицкий метизный завод, БелАЗ и т. д.), включая энергетику и ЖКХ; несколько депутатов представляют сельское хозяйство, науку, судебную систему, журналистику, банковскую сферу, государственный сектор в сфере услуг и спорт; 29 депутатов нового созыва – женщины. 63 депутата являлись членами РОО «Белая Русь»; пять депутатов представляли политические партии – Коммунистическую партию, Аграрную партию и Республиканскую партию труда и справедливости, все остальные – беспартийные.

Последние выборы в Палату представителей Национального собрания состоялись 11 сентября 2016 г. На выборах избрано 110 депутатов по одномандатным округам, при этом только 16 человек представляют какие-либо партии (оппозиционные – только 2); 94 Парламентария являются беспартийными. За последние 12 лет в Белоруссии это были первые выборы, признанные Европейским Союзом. Результаты выборов представлены в таблице 14.

188

Таблица 14.

§5. Конституционный статус высших органов государства

§5.1. Конституционный статус Президента Республики Беларусь

Согласно Конституции Президент Республики Беларусь является главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Он олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти.

Президент избирается непосредственно гражданами на основе всеобщих, прямых, равных выборов при тайном голосовании (ст. 81). Для занятия поста Президента Конституция устанавливает следующие квалификации: гражданство Республики Беларусь по рождению; возраст – не моложе 35 лет; обладание избирательным правом; постоянно проживающим в Республике Беларусь не менее 10 лет непосредственно перед выборами.

Срок полномочий Президента – пять лет (в редакции, принятой на республиканском референдуме 17 октября 2004 г.). Одно и то же лицо может быть Президентом не более двух сроков (ст. 81).

Выборы проводятся в конституционно установленные сроки. Президент вступает в должность после принесения присяги, текст которой содержится в Конституции (ст. 83). На весь период осуществления своих полномочий Пре-

189

зидент приостанавливает членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели.

Президент обладает неприкосновенностью, его честь и достоинство охраняются законом.

Как глава государства, Президент обладает обширными полномочиями (ст. 84), реализуя которые он на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Палата представителей и Совет Республики по предложению Президента могут посредством закона делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В законе о делегировании законодательных полномочий должен быть определен предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов (ч. 1 ст. 101).

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

Всилу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены (ч. 3 ст. 101).

Вслучае вакансии должности Президента или невозможности исполнения им своих обязанностей по основаниям, предусмотренным Конституцией, его полномочия до принесения Присяги вновь избранным Президентом переходят к Премьер-министру. Конституция устанавливает, что Президент может быть досрочно освобожден от должности при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять обязанности Президента. Решение о его досрочном освобождении принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей и большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики на основании заключения специально создаваемой палатами комиссии.

Конституционная ответственность возможна в виде смещения с должности. Основанием для применения конституционной санкции является совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления.

Конституционно определены процедуры смещения с должности:

(а) решение о выдвижении обвинения и его расследовании в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее одной трети ее депутатов;

(б) расследование обвинения организуется Советом Республики;

190

(в) Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее двух третей от полного состава Совета Республики, а также не менее двух третей от полного состава Палаты представителей;

(г) решение о смещении Президента с должности должно быть принято в течение месяца со дня выдвижения обвинении. Нарушение данного процессуально срока означает отклонение обвинения (ст. 88).

§5.2. Организация законодательной власти

Всоответствии с Конституцией представительным и законодательным органом Республики Беларусь является Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь (ст. 90).

Парламент Республики Беларусь основан на принципе бикамерализма и, соответственно, состоит из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики.

Конституционный состав Палаты представителей – 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 91).

Совет Республики является палатой территориального представительства. От каждой области и города Минска тайным голосованием избираются на заседаниях депутатов местных Советов, депутатов базового уровня каждой области и города Минска по 8 членов Совета Республики; 8 членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

Выборы нового состава палат Парламента назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва.

Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года (ст. 92).

Членом Совета Республики может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет и проживший на территории соответствующей области, города Минска не менее пяти лет.

Депутаты Палаты представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Депутат Палаты представителей может быть одновременно членом Правительства.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом двух палат Парламента. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов. Член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

Срок полномочий Парламента – четыре года. Полномочия Парламента могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

Полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Прави-