Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

81

партаментов, при этом характеризуется сочетанием функций самоуправления и государственной власти.

На низовом уровне территориальной организации страны – в коммунах – учреждаются следующие органы местного самоуправления:

(а) коммунальные советы, избираемые населением; (б) мэр, и его заместители, представляющие муниципалитет.

По действующему законодательству количественный состав советов пропорционален численности населения коммун и равняется от 9 (с числом менее 100 жителей) до 69 (с числом жителей более 300 тыс.).

Мэр сочетает функции главы муниципального образования и государственного чиновника, председательствует на заседаниях муниципального совета, обеспечивает исполнение его решений; он же возглавляет администрацию, назначает на все должности муниципальных чиновников, выдает разрешения по вопросам землеустройства, руководит муниципальной полицией, а в сельских коммунах – сельской полицией, состоящей из сторожей; осуществляет регистрацию актов гражданского состояния, организует проведение выборов (подчиняясь при этом префекту).

Всистеме муниципальной власти мэр обладает значительными властными полномочиями: может давать обязательные указания (отремонтировать частное здание, перекрыть движение), может обязать купающихся надевать купальные шапочки, закрывать танцплощадки, разрешать владельцу кафе выставлять столики на улице и пр.

Публичная власть на уровне департамента включает: представитель-

ный орган – генеральный совет (выборы генеральных советников осуществляются по кантонам, на которые разделены департаменты; от каждого кантона по мажоритарной системе в два тура избирается по одному советнику сроком на шесть лет, при том, что каждые три года происходит обновление половины состава совета); исполнительную власть, которая в департаментах осуществляется постоянной комиссией, в составе председателя, четырех заместителей

идругих членов. Персонально состав определяется генеральным советом и каждые три года подлежит ротации. Непосредственно оперативное управление осуществляет президиум, состоящий из председателя и нескольких членов.

Впределах департамента правительство назначает префекта, который осуществляет контроль за деятельностью территориальных подразделений министерств и ведомств.

Публичная власть на уровне регионов включает региональные советы

– представительные органы, избираемым на шесть лет (по пропорциональной системе при 5 % заградительном барьере), возглавляемые председателем, который одновременно руководит исполнительный органом – постоянным ко-

митетом и возглавляет исполнительную власть в регионе. При этом функции государственной власти осуществляет префект самого крупного в регионе департамента.

Для так называемых метрополитенских городов (Париж, Лион, Марсель) установлен особый статус. К примеру, в Париже учреждаются следующие органы: совет Парижа и избираемый им мэр. По своему статусу мэр осуществляет руководство всеми службами, кроме полиции, руководство которой отнесено к юрисдикции префекта города, исполняющего одновременно и функции председателя совета Парижа. Совет Парижа включает 263 городских советников. Все метрополитенские города подразделяются на

82

районы (в Париже – 20, Марселе – 16, в Лионе – 9), в которых также создается местное самоуправление: совет района и мэр района и его заместитель, избираемые советом района. К полномочиям мэра отнесена сфера актов гражданского состояния, обеспечение обязательного школьного образования, подготовка и проведение выборов. Законодательно установлена дисциплинарная ответственность мэра и его заместителей: при совершении дисциплинарного проступка указанные лица специальным постановлением министра могут быть отстранены от должности сроком на один месяц.

Заморские территории и заморские департаменты. В основном это малонаселенные острова, расположенные на других континентах. Большей самостоятельностью обладают заморские территории – Новая Каледония, Французская Полинезия, острова Уоллис и Фитуна, а также Арктические земли. Все они имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти. Компетенция ограничена только вопросами обороны, внешней политики. Правовое положение этих территорий определено законами Франции. В каждой из территорий Правительством Франции назначен представитель государства.

Статус четырех заморских департаментов – Гваделупы, Гвианы, Мартиники и Реюньон аналогичен статусу французских регионов и департаментов. Есть выборные органы, государственное управление осуществляет префект.

Особый статус у Корсики. Он определен Законом 1991 г. о статусе территориального коллектива Корсики. Органы власти наделены значительными полномочиями. Есть свой Парламент – Собрание, которое принимает законы. Собрание формирует Исполнительный совет, который возглавляет председатель Собрания. По территориальному устройству остров разделен на два департамента. Фактически – это политическая (национально-территориальная) автономия. При этом центральная власть осуществляет контроль над территорией; Собрание может быть распущено Правительством, если то сочтет, что нормальная работа Собрания невозможна.

83

Глава 4. Основы конституционного права ФРГ

§ 1. Конституционная история Германии. Особенности принятия и общая характеристика Основного закона – действующей Конституции ФРГ 1949 г.

Территория, тип правовой семьи, состав населения, язык, государст-

венные символы. Территория ФРГ – 357 тыс. кв. км. Государственная граница пролегает от северной точки на острове Зильт до южной точки в Альпах у Оберсдорфа, протяженность страны – около 880 км, от Сельфканта на гер- мано-нидерландской границе на западе, до восточной границы на Лаузитцер Нейсе у Дешки, насчитывается 640 км. Германии принадлежат ВосточноФризские острова, часть Северно-Фризских островов, Гельголанд в Северном море, острова Фемарн, Рюген и Худдензее, большая часть острова Узедом и некоторые маленькие острова в Балтийском море. Численность населения, по данным на 2018 г., составляет 81 млн 398 931 чел.; демографический состав населения: около 97% составляют немцы. Рост численности населения за 2018 г. составил примерно 48 тыс. чел. Религия – христианство – протестантизм (лютеране – свыше 50%) и католики.

Столица – город Берлин (до объединения восточных и западных земель – Бонн).

Государственный язык – немецкий.

По принадлежности к правовым семьям Германия традиционно относится к континентальной семье права – так называемая его германская ветвь.

Государственные символы страны: герб, флаг и гимн.

Флаг Германии представлен в виде трех равновеликих горизонтальных полос черного, красного, и золотого цветов. Соотношение сторон немецкого флага составляет 3:5.

Известно, что черный и золотой были цветами флага Священной Римской империи с изображением орла, на котором впоследствии появился также красный цвет. Кроме того, Австрийская империя, происходящая от

Священной Римской империи, на своем флаге также имела черный и золотой цвета.

84

Предположительно герб Германии появился примерно в 1200 г.; изображает черного орла с красными когтями, клювом, и языком, на желтом фоне. Изображенный на гербе орел известен как «федеральный орел». На протяжении истории страны были разные вариации в оформлении герба Германии, связанные с военными и политическими причинами, однако всегда главной темой оставался орел. В современном оформлении герба

Германии представлены цвета государственного флага Германии. Орел также используется на монетах, циркулирующих в стране, номиналом в один и два евро.

Конституционная история страны. Как единое государство Германия существует с 1871 г. До этого она представляла не связанное между собой го- сударственно-правовыми узами множество разрозненных и независимых немецкоязычных государств и государственных образований (Пруссия, Бавария, Саксония и др.).

Начало первого этапа собственно конституционной истории страны можно отнести к 1815 г., когда было предпринята попытка объединения 38 государств (княжеств), получившая название «рыхлой конфедерации». Союз распался в ходе Австро-Прусской войны в 1866 г.

Следующей попыткой был период после революции 1830 г., когда в отдельных германских землях принимаются так называемые «среднегерманские конституции». Пост революционный период 1848–1849 г. связан с намерением принять общегерманскую конституцию. Вследствие разобщенности германской нации, принятая Имперская конституция церкви св. Павла (в этой церкви во Франкфурте заседало Национальное собрание, одобрившее Конституцию), осталась лишь в правовой памяти. Вместе с тем

вземлях конституционное строительство все же имело место, в частности, была принята Конституция Австрии в 1848 г., в Пруссии в 1850 г. и др.

Второй этап связан с появлением первой общегерманской конституции: в 1871 г.

под руководством Пруссии, которая «железом и кровью» во главе с канцлером Отто фон Бисмарком1 и королем (кайзером) Вильгельмом I объединила все немецкие государства в единое государство – Германскую империю. Объединение было оформлено Конституцией Германской империи, октроированной Королем Пруссии, и вступившей

втом же году в действие. Конституция закрепила статус Германской империи как еди-

1Ото фон Бисмарк происходит из семьи землевладельца (мать была «подругой» принцесс Англии). Закончил один из самых престижных университетов Европы – Геттингенский университет; заключил брак с англичанкой. По свидетельству историков, сдружился с королем Вильгельмом и тем самым быстро «сделал» карьеру. В 1862 г. был посланником в России, отношение к которой у него хотя и было негативным, но позиция была однозначной и неизменной, выражавшаяся в своеобразном утверждении: «Никогда не воевать с Россией – на всякую хитрость она ответит глупостью». В отличие от либерально настроенных политиков, каковых в Германии было много, основное кредо Бисмарка: «железом и кровью возродить единство». Отличался сдержанной позицией

вотношении к соседним государствам; рекомендовал не воевать с Польшей, Австрией. Известен случай, когда Бисмарк пал к ногам Короля и обняв сапоги, просил того отказаться от идеи «на белом коне войти в Австрию»; он же буквально умолял Кайзера отказаться (в невыгодное для Германии время) от войны с Францией, возвратив себе таким образом завоеванные германские территории (прежде всего, Эльзац-Лотарингию). В то же время Бисмарку принадлежит короткая и победоносная война (уже в ранге канцлера) с Францией и возврат Эльзац-Лотарингии – крупной для Германии территории. С созданием Германской империи и длительное время (до 1888 г. – смерти Вильгельма I) занимает пост канцлера. Приход к власти «новых» немцев в преддверии начала ХХ в. повлек за собой невостребованность Бисмарка, в результате чего он уходит в отставку. Исследователи не без основания считают, что если бы Бисмарк оставался и далее на своем посту, то, вероятнее всего, Первой мировой войны (учитывая печально известную роль Германии в ее развязывании) можно было бы избежать.

85

ного государства; установила в качестве формы правления конституционную монархию во главе с династией Гогенцоллернов (канцлерская империя Reichkanzlerstaat).

Третий этап характеризует принятая Национальным собранием Веймарская конституция 1919 г. В ст. 1 Конституции было провозглашено, что «государственная власть исходит от народа». Несмотря на то, что конституция именовалась по традиции Конституцией Германской империи, она учредила республиканский строй, таким образом, упразднив монархию. Главой государства являлся избираемый всенародно на семь лет президент. Конституция провозгласила широкий набор демократических прав и свобод, включая право частной собственности, равноправие; предоставляла широкую автономию землям (что дает основанием конституционалистам говорить о состоящей из 18 земель федерации).

Современный, четвертый этап, связан с принятием действующей Конституции. После поражения во Второй мировой войне 8 мая 1949 г. Парламентский совет – особый учредительный орган, состоящий из 65 представителей политических партий, избранных ландтагами (в Совет входили также представители трех находившихся под управлением Великобритании, США и Франции оккупационных зон), принял разработанный на базе директив трех западных оккупирующих держав (США, Англии и Франции) Основной закон Федеративной Республики Германии, который вступил в действие 23 мая 1949 г. (прежде ратифицированный во всех землях, кроме Баварии). Характерно, что ст. 23 Основного закона имела экстерриториальное действие, хотя в литературе и подчеркивается, что она применима в случае объединения двух частей Германии. При этом предполагалось, что после распространения Конституции на Восточные земли путем референдума будет принята новая Конституция Германии. В действительности ст. 23 с самого начала (а не после объединения в 1990 г.) имела трансграничное действие, не особенно считаясь с государственным суверенитетом уже существовавшего на то время самостоятельного немецкого государства – Демократической Республики Германии.

На основе Договора об установлении единства Германии от 31 августа 1990 г. 3 октября 1990 г. состоялось объединение Германии. В специальной литературе особо акцентируется внимание на том, что «юридической основой для этого служила ст. 23 Конституции». Договором отменена первоначальная редакция текста ст. 23 Основного закона: «Основной закон действует на территории перечисленных западных земель, а в остальных частях Германии должен быть введен в действие после их вступления». 2 декабря 1990 г. проведены выборы в Бундестаг, а новые 6 земель направили (кооптировали) своих представителей в Бундесрат. В ноябре 1991 г. Бундестаг и Бундесрат создали Совместную конституционную комиссию для разработки новой конституции страны. По решению Комиссии внесены были поправки в Основной закон, касавшиеся федеративного устройства, участия в Европейском Союзе и др. В то же время Комиссия посчитала, что новую Конституцию разрабатывать нецелесообразно, так как Основной закон 1949 г. обеспечил стабильность политического и социально-экономического развития и полностью соответствует современным конституционным реалиям страны.

По форме Конституция ФРГ – это единый кодифицированный акт, в котором комплексно урегулированы важнейшие устои общественного и государственного устройства.

86

Структура Основного закона включает краткую преамбулу из 14 разделов (три из которых IV-а, VIII-а, Х-а включены в текст уже в период действия Конституции). Преамбула имеет нормативный характер. В ней, необычно для конституционных текстов, помещен перечень всех земель – составляющих Федерации.

Основная часть Конституции имеет свою технико-юридическую особенность: она подразделяется на главы, статьи и абзацы, имеющие арабскую нумерацию.

Композиция основной части Конституции следующая: Раздел I. Основные права и свободы.

Раздел II. Федерация и земли. Раздел III. Бундестаг.

Раздел IV. Бундесрат.

Раздел IV-а. Совместный комитет. Раздел V. Президент.

Раздел VI. Федеральное правительство. Раздел VII. Законодательство Федерации.

Раздел VIII. Исполнение федеральных законов и федеральная администрация. Раздел VIII-а. Общие задачи.

Раздел IХ. Правосудие. Раздел Х. Финансы.

Раздел Х-а. Состояние обороны.

Раздел ХI. Переходные и заключительные положения.

В Конституции на первое место помещен раздел об основных правах и свободах. В абз. 3 ст. 1 говорится, что права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право». Подчеркнуто их прямое действие. Предусматривается единое гражданство. Однако необычной для демократических конституций (но объяснимой и применимой лишь с учетом исторического ее толкования) является ст. 18 Основного закона, обозначенная как «лишение права». Согласно ст. 18, кто использует свободу мнений, в частности, свободу печати, свободу преподавания, собраний, объединения, тайну переписки, почтовой и телесвязи, право собственности или право убежища для борьбы против основ свободного демократического строя, лишается этих основных прав. Лишение, перечисленных в ст. 18 основных прав, и объем лишения определяются Федеральным конституционным судом по запросу Бундестага или Федерального правительства. За все время существования Конституции лишь дважды был запрос в Федеральный конституционный суд, но оба раза он отклонялся.

Конституционно учрежден режим многопартийности. Нормы Конституции впервые в мировой конституционной практике определили основы статуса политических партий, который в последующем был закреплен Законом от 24 июня 1967 г. о политических партиях (в ред. 1994 г.). Согласно ст. 21 Основного закона возможно признание неконституционности политической партии (по решению Федерального конституционного суда и только на основе федерального закона). Признание политической партии неконституционной влечет ее роспуск.

В Основном законе получили закрепление ставшие классикой современного конституционного права и нашедшие воплощение во всех новейших

88

принцип и не упоминается прямо, но его триада угадывается в положениях абз. 2 ст. 20, говорящих об осуществлении власти через специальные органы законодательной, исполнительной власти и правосудия. Об этом явно свидетельствует также нормативное построение Конституции.

Как и в каждой парламентской республике, центральная исполнительная власть в ФРГ бицефальна: она имеет «слабого» президента, и «сильного» канцлера. Президент избирается Федеральным собранием, которое представлено членами Бундестага и представителями от земель, избираемых ландтагами. Федеральный канцлер получает власть непосредственно от Бундестага.

Основной закон закрепляет весьма сильные позиции главы федерального правительства – Федерального канцлера. Благодаря особому месту, которое Канцлер занимает по отношению к федеральным министрам, а также его ключевым правам по формированию, организации и руководству работой правительства, определению основных направлений государственной политики германская система правления стала называться «канцлерской демократией». В этом смысле, очевидно, что аналогия с президентской республикой, как представляется, вполне допустима. Считается, что Федеральный президент не обладает реальными полномочиями по сравнению с «сильным» Канцлером. Специалисты отмечают в этой связи, что даже публичные речи федерального Президента требуют контрасигнации. В то же время Президента вряд ли правильным будет квалифицировать декоративной фигурой в системе власти. Многое определяется личными качествами, харизмой личности главы государства.

Еще одна ключевая особенность конструкции власти заключена в учреж-

денном Основным законом (ст. 67) конструктивном вотуме недоверия Канц-

леру, который может быть смещен только, если Бундестаг большинством голосов изберет его преемника. Конституционный смысл данного механизма, по замыслу его «архитекторов», в том, чтобы совместить существование парламентского правления со стабильной исполнительной властью. Тем самым учитывается печальный опыт Веймарской республики, конституционное устройство которой особо отличалось политической неустойчивостью.

Законодательную власть осуществляет Бундестаг и, в определенных Основным законом обстоятельствах, Бундесрат. Судебную власть осуществляет несколько судебных подсистем, возглавляемых высшими судами федерального уровня.

Соответственно конституционную систему высших органов государ-

ства образуют: Президент, Федеральное правительство, Бундестаг и Бундесрат, высшие суды, Федеральный конституционный суд.

§ 3. Организация законодательной власти

Как известно, в Основном законе ФРГ нет упоминания о парламенте страны, что дало основание специалистам по конституционному праву считать, что парламентом страны является однопалатный Бундестаг (Федеральный съезд). Что касается Бундесрата (Федеральный совет), то ст. 50 Конституции характеризует его как орган, посредством которого земли участвуют в управлении Федерацией и в делах Европейского союза. Это дало основание называть его органом представительства земель («орган земельной бюрократии»).

89

Отсутствие в конституционной лексике термина «парламент» в действительности не означает отсутствие такового. Вместе с тем вопрос о структуре данного парламента, роли в законодательной деятельности Бундестага и Бундесрата является более чем спорным. В частности, среди специалистов по конституционному праву Германии достаточно распространено мнение об однопалатном парламенте. В пользу этого высказывается ряд аргументов. В частности, однозначно утверждается, что «Бундестаг является парламентом ФРГ. Среди структур высшей государственной власти это единственный орган, который избирается непосредственно народом». При этом презюмируется, что «Бундесрат не является ни парламентом, ни второй палатой некоего двухпалатного парламента». Отмечается также, что функциями формирования правительства Бундесрат не обладает1.

В отечественной литературе не без основания приводятся аргументы относительно признания бикамерализма современного германского парламента, соответственно признания Бундесрата верхней палатой. В частности, указывается на то, что в ситуации законодательной необходимости (особой срочности принятия закона) Правительство может передать право принимать законы от Бундестага Бундесрату. Действительно, согласно ст. 81 Основного закона ФРГ, если по инициативе Федерального правительства Федеральным президентом объявлено состояние законодательной необходимости, то федеральный закон может быть принят Бундесратом вопреки голосованию Бундестага. Последний, таким образом, единолично выполняет функции законодательного органа, а, следовательно, «этот парламент уместно характеризовать как двухпалатный» (А. М. Осавелюк). Остается однако, не выясненным вопрос о практике применения данной нормы, поскольку так называемое историческое ее толкование оставляет сомнения в ее применимости. Очевидно, что смысл данной нормы заключается в том, что при определенных условиях властные законодательные полномочия Бундестага должны быть ограничены и перейти к исполнительной власти. Здесь уместно вспомнить, что во Франции в сходных условиях, если в установленные правительством сроки закон не может быть принятым Парламентом, то правительство принимает по предмету регулирования ордонанс. Если учесть то обстоятельство, что по своему составу Бундесрат близко расположен к исполнительной власти, то аналогия вполне будет уместной. Различия разве в том, что в последнем случае все же принимаются законы, а не акты, по юридической силе похожие на них. Но это также можно объяснить более корректным отношением Основного закона ФРГ, в сравнении с французской Конституцией, к определению конструкции взаимоотношений федеральной законодательной и федеральной исполнительной властей. Таким образом, поставленный вопрос остается открытым, поскольку каждое из утверждений имеет целый ряд весомых контраргументов. Исключительно в учебных целях мы будем исходить из той посылки, что парламент ФРГ включает две палаты, сознавая вместе с тем условность такого допущения2. Кроме того, следует иметь в виду, что решение данного вопроса – это все же прерогатива реальной конституционной практики.

Присутствовавшее в прежних версиях конституционного текста положение о том, что «законодательную власть осуществляет Бундестаг», в действующей редакции Конституции отсутствует. Однако смысл упомянутого положения свое значение сохраняет. В компетентной литературе отмечается, что, осуществляя законодательную деятельность, он самостоятельно прини-

1Государственное право Германии / сокр. пер. с нем. Том 1. М., 1994. С. 202–203.

2В зарубежном государствоведении такая точка зрения имеет распространение, при этом подчеркивается существование двух палат и их участие в законодательной деятельности в рамках неравноправного бикамерализма.

90

мает более половины всех законов. Кроме законодательных полномочий, Бундестаг формирует некоторые государственные органы, в частности, уполномоченного по обороне избирает половину состава Федерального конституционного суда, осуществляет контроль за деятельностью федерального правительства.

Соответственно Бундестаг можно характеризовать как конституционный орган общенационального представительства, представляющий часть (палату) или весь парламент Германии. Его формирование типично для нижних палат современных парламентов: он избирается всеобщими, свободными, равными и тайными выборами по симметричной смешанной мажоритарно-пропор- циональной системе. При этом к распределению мандатов по партийным спискам допускаются те партии, которые преодолевают 5 % заградительный барьер в масштабе всей страны.

В состав Бундестага в разное время входило разное количество депутатов – 614, 656 и др. В настоящее время Бундестаг представлен 709-ю депутатами. Конституционный срок полномочий депутатов Бундестага составляет четыре года. По результатам парламентских выборов, состоявшихся 24 сентября 2017 г. (явка составила 76,2 %), состав Бундестага представлен следующим образом

(табл. 7.1).

Таблица 7.1.