Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

102

Перечень таких полномочий Федерального конституционного суда Закон о его статусе оставляет открытым (согласно п. 15. VIII «в иных случаях, отнесенных федеральным законом к его ведению) (абз. 3 ст. 9 Основного закона).

Конституционные суды учреждены, в том числе, в некоторых землях. Это, к примеру, государственная судебная палата в Баден-Вюртемберге, конституционная судебная палата в Саксонии. Вместе с тем Федеральный конституционный суд не образует с конституционными судами земель единой иерархической системы.

Прокуратура Федеративной Республики Германия. Входит в систему ор-

ганов юстиции и подчинена указаниям исполнительной власти: на федеральном уровне – федеральному министру юстиции, на земельном – министрам юстиции земель. Вместе с тем прокуратура не является исполнительным органом власти, поскольку функционально относится к правоохранительным органам. Органы прокуратуры учреждаются при судах: Федеральная прокуратура во главе с Федеральным генеральным прокурором – при Федеральной судебной палате; генеральные прокуратуры во главе с генеральными прокурорами – при высших земельных судах; прокуратуры во главе со старшими прокурорами – при земельных судах. Однако прокуратура не является частью судебной власти в смысле ст. 92 Основного закона страны. При исполнении полномочий прокуратура независима от судов. Согласно Закону она – «приравненный к судам орган отправления правосудия и обязана быть объективной» (ч. 2 § 160 УПК).

§ 7. Особенности Федерации Германии, кооперативный федерализм. Организация публичной власти в землях

Конституция учреждает федеративную форму государственно-террито- риального устройства. При этом нормы, относящиеся к федеративному устройству страны, не будучи сосредоточенными в одном специальном разделе, встроены во все разделы Основного закона.

К принципам федеративного устройства относятся следующие императивные положения Основного закона:

(1)федеральное право имеет приоритет перед правом земель (ст. 70);

(2)равные права немцев в любой земле;

(3)соответствие конституционного строя принципам (ст. 20);

(4)обязанность государства содействовать равному уровню жизни на территории Федерации (Бавария, рейнские земли и земли ГДР);

(5)федеральные структуры (органы государственной власти) представлены чиновниками всех земель;

(6)учреждения федерации и земель должны оказывать взаимную административную помощь;

(7)Федерация и земли раздельно ведут финансовые дела;

(8)разграничение предметов ведения между Федерацией и землями;

(9)юридическое равноправие земель.

Согласно преамбуле Основного закона в состав Федерации входят 16 земель, включая три города-земли (Берлин, Бремен, Гамбург). Федерация асимметрична. Самая крупная по площади Бавария (70,5 тыс. кв. км) превосходит Бремен (0,4 тыс. кв. км) в 176 раз, а по численности населения крупнейшая земля Северный Рейн-Вестфалия (17,6 млн чел.) больше Бремена (0,6 млн чел.) в 26 раз.

103

По своим типологическим характеристикам германскую модель федерации квалифицируют кооперативным федерализмом – как такую разновидности федерации, которая основывается на принципах взаимодействия и сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти земель. Согласно абз. 1 ст. 35 Основного закона «все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь». А, кроме того, согласно абз. 1 ст. 91 для отражения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или какой-либо земли, земля может призвать полицейские силы других земель, а также силы и учреждения других управлений и федеральной пограничной охраны. Одним из инструментов кооперативного федерализма является осуществление Федерацией на основе специального закона перераспределения средств между землями. Предметы ведения между федерацией и землями разграничиваются на исключительную и конкурирующую компетен-

цию. При этом к исключительной компетенции отнесены основополагающие направления: внешние сношения и оборона; гражданство; валюта, денежное обращение, чеканка монеты, режим мер и весов; федеральные железные дороги и воздушное сообщение, почта и связь и др. (всего 11 сфер). Согласно ст. 71 Основного закона земли могут законодательствовать лишь в тех вопросах, в которых они прямо уполномочены федеральным законом. Перечень вопросов исключительной компетенции федерации является закрытым (ст. 73).

Всоответствии с конкурирующей компетенцией, установленной в абз. 1 ст. 72 Основного закона, земли обладают полномочием на законодательство лишь при условии, что такие отношения не урегулированы федеральными законами. В конституционном праве это состояние характеризуется презумпци-

ей законодательной компетенции земель. Перечень вопросов конкурирующей компетенции включает гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство и судопроизводство и др. (ст. 72, 74) и является закрытым (исчерпывающим).

Вконтексте философии разграничения полномочий и в соответствии со ст. 75 Основ-

ного закона вошло в конституционную практику установление рамочной компетенции федерации, в соответствии с которой федерация издает рамочные законы, а земли принимают собственное законодательство, конкретизирующие рамочные установления. Рамочная компетенция устанавливается в отношении определенных вопросов (по Конституции всего 7 таких позиций). Вступившие с 1 августа 2006 г. поправки к Основному закону направлены на перераспределение полномочий между федерацией и землями в контексте принципа субсидиарности (вопросы передаются на тот уровень власти, который способен эффективнее их решать).

Федеральное принуждение. К юрисдикции федеральной власти отнесено право применять федеральное принуждение. Конституционное основание – если земля не выполняет возложенные Основным законом и федеральными законами обязанностей. По установленной процедуре правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры (ст. 37). Федеральное вмешательство имеет пределы – оно не должно нарушать принципа субсидиарности: Федерация вмешивается только тогда, когда она может выполнять задачу более эффективно, когда регулирование вопроса землей может затронуть интересы земель, или чтобы сохранить экономическое единство.

104

Конституционно-правовой статус земель. Основной закон устанавли-

вает, что конституционный строй земель должен соответствовать закрепленным в нем основным принципам демократического, республиканского, социального, правового и светского государства (ст. 20).Доктрина исходит из того, что земли – это государства, имеющие конституцию, собственное законодательство, ландтаг, правительство. Однако такие государственные образования не обладают суверенитетом, они не наделены правом сецессии и пр.

Государственная организация земель не регулируется Основным законом, она регламентирована конституциями и законодательством земель. Соответственно законодательную власть в землях осуществляют представительные органы – ландтаги (земельные съезды). В землях-городах – в Бремене и Гамбурге – гражданское собрание, в Берлине – Палата депутатов. Ландтаги – однопалатные (до 2000 г. двухпалатной бала легислатура Баварии). Срок полномочий законодательных органов составляет четыре или пять лет. Ландтаг правомочен принимать законы, формирует правительство земли и осуществляет контроль за его деятельностью. Исполнительную власть осуществляют правительства земель, включающие премьер-министра (министра-президента)

иминистров.

§8. Административно-территориальное деление земель ФРГ.

Местное управление и самоуправление

Административно территориальное деление земель ФРГ. Уяснение вопроса об организации публичной власти на местах предполагает уяснение вопроса об административно-территориальном делении в землях. Согласно ад- министративно-территориальном устройству земель основной их единицей являются общины – сельские населенные пункты или их группы и города. Общинами признаны также земли Берлин и Гамбург. Сельские общины, как правило, являются более не делимыми административно-территориальными единицами.

Но иногда крупные сельские общины, население которых превышает 100 тыс. жителей, могут делиться на округа. Более крупным объединением в сельской местности являются уезды, в состав которых входят несколько общин. Как и в общинах, в уездах создается местное самоуправление. Общины и уезды принимают свои уставы. В отличие от абсолютного большинства земель имеющие деление на общины, уезды и округа (в основном «новые» земли и две небольшие западные земли) подразделяются на уезды и общины.

Самостоятельную административно-территориальную единицу образуют крупные города; они не подведомственны уездам, хотя и именуются городамиуездами (фактически приравнены к уездам). Все города (включая земли-города Берлин, Бремен и Гамбург) являются общинами (но при этом они наделены еще и правами уездов); крупные города могут подразделяться на городские округа (в частности, Берлин делится на 23 самоуправляющихся округа).

Нетипичной административно-территориальной единицей являются так называемые правительственные округа – промежуточное территориальное образование между уездом и центром, создаваемые в нескольких землях. В пределах правительственного округа решаются местные государственные задачи и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением.

105

Местное самоуправление в ФРГ. Оно осуществляется на уровне общин, которые согласно законодательству являются корпорациями публичного права, обладающие правом самоуправления в местных делах. По данному вопросу Основной закон не содержит конкретных предписаний, оставляя это на усмотрение земельных конституций. Соответственно земли самостоятельны в выборе модели (типа) организации местного самоуправления, согласовывая такую модель с административно-территориальным устройством территории.

Принято выделять четыре типа общин, имеющих особенные модели органов публичной власти (представительных и исполнительных):

(1)южногерманская модель местного самоуправления (земли Бавария, БаденВюртемберг) – отличается слиянием верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация избирается населением (общинный совет, городское собрание и т. п.). Прямыми выборами избирается глава администрации – бургомистр, который ex officio (по должности) председательствует в совете;

(2)модель, именуемая конституционным советом. Предполагает избираемый населением представительный орган, который формирует коллегиальный исполнительный орган – магистрат или сенат, состоящий из бургомистров и почетных членов (земли Гессен, Шлезвиг-Гольштейн и города-земли). Данная модель применяется также в самоуправляющихся городских округах (так, в округах Берлина образуются избираемые окружные собрания депутатов, избирающие в свою очередь окружное управление в составе бургомистра и окружных советников);

(3)конституции магистрата – следующая модель, предполагающая избранный населением представительный орган, избирающий бургомистра, который, возглавляя представительную корпорацию и местную администрацию, соединяет в одном лице функции главы общины и главы администрации (земли Саар, Рейнланд-Пфальц, Шлез- виг-Гольштейн);

(4)конституция бургомистра – модель организации местного самоуправления, заимствованная из британского опыта и представленная схемой: «совет-управляющий». Совет образует исполнительный комитет, единственной функцией которого является подготовка проектов решений, принимаемых представительным органом. Кроме исполнительного комитета, Совет избирает директора общины (города), который возглавляет местную администрацию. Данную модель обозначают также конституцией директора (земли Северный Рейн Вестфалия и Нижняя Саксония).

На уровне уездов органами самоуправления являются: представительный орган – крайстаг (уездный съезд) или крайсрат – уездный совет и администрация во главе с ландратом (земским советником), избираемого непосредственно населением или представительным органом.

Местное государственное управление. Оно осуществляется на уровне более высоком, чем общины – в округах и в уездах. Органом управления в округах является назначенный правительством или премьер-министром земли правительственный президент, который подчиняется министру внутренних дел земли. При нем учреждаются правительственные президиумы. Правительственному президенту подчиняются главы местной администрации в уездах (ладраты или уездные директора), представляющие на уровне уезда часть государственной (земельной) администрации.

В правительственных округах учреждаются правительственные президиумы во главе с назначенными правительствами земель правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель.

106

Глава 5. Основы конституционного права Японии

§ 1. Предыстория установления конституционного строя в Японии. Конституция Японии 1947 г.: структура, содержание, особенности, жесткий порядок изменения

Территория, геополитическое положение, состав населения, язык,

государственные символы. Япония – государство в Восточной Азии, расположенное в западной части Тихого океана на цепи островов Хонсю, Кюсю, Хоккайдо, Сикоку и множестве других более мелких (всего их насчитывается свыше 3 900), омываемых Тихим океаном, Японским, Охотским и ВосточноКитайским морями и Корейским проливом. Длина береговой линии – 29 751 км. Общая площадь страны – 377 765 кв. км (площадь суши – 374 744 кв. км). Япония продолжает считать принадлежащие России Курильские острова (Итуруп, Кунашир и Шикотан и группу островов Хабомаи) частью своей территории (Северные территории). В июне 2009 г. Палата представителей японского Парламента приняла закон о признании указанных островов частью государственной территории Японии.

По состоянию на 2018 г. количество населения составило около 127 млн человек; плотность населения – 336 чел. на 1 кв. км; этнический состав – более 90% населения – японцы, проживают также корейцы, китайцы, айны. За 2018 г. рост численности населения составил примерно 140 тыс. чел. Религия: около 40% населения являются приверженцами синтоизма, местной религии, в основе которой лежит почитание предков и природы; 38% населения придерживаются буддистской веры и 4% – христианства.

Столица – город Токио.

Государственный язык – японский.

Государственные символы Японии – флаг, герб, гимн.

Изображение Государственного флага есть отражение геополитического места расположения страны. Япония ассоциируется с символом солнца уже как минимум с ХVII в., и хотя точное происхождение японского флага неизвестно, большинство исследователей считает, что он связан с географическим расположением страны.

107

Нахождение Японии, на самом востоке Азии, в месте, где восходит солнце, дало стране название «Страна восходящего солнца». Это название отображается в государственном флаге страны, где солнце представлено в виде красного круга. Геометрически флаг Японии представляет собой прямоугольное полотнище с соотношением сторон 2:3, хотя первоначальное соотношение сторон было 7:10. Японский флаг имеет основание белого цвета, с изображением, как отмечалось, красного круга посередине. Флаг Японии, также называемый хиномару, стал официальным в 1870 г. как торговый флаг, и стал первым государственным флагом, принятым в Японии с 1870 по 1885 гг., когда этот флаг стал де факто флагом страны. Использование флага было запрещено во время оккупации Японии после Второй мировой войны, вплоть до 1947 года, когда запрет стал сниматься. В 1999 г. был принят закон, устанавливающий японский флаг хиномару в качестве официального государственного флага страны.

Официального герба в Японии не существует. Герб Японии является, так сказать, большой печатью. Иногда императорская печать выступает в роли герба Японии. Императорская печать Японии представляет собой стилизованный под желтую хризантему символ из двух рядов по 16 лепестков. Данная печать используется японским Императором и членами японской императорской семьи. Изображение хризантем в

качестве мона (герба) императорского дома было принято в Японии с 1869 года.

Конституционная история. Япония относится к числу тех стран, которые испытав сильные потрясения, интенсивно принялись утверждать принципиально новые начала государственного устройства. Исторически складывалось так, что Япония длительное время находилась в изоляции от остального мира, в особенности дистанцируясь от стран Запада. Считается, что именно угроза от этих стран (прежде всего, со стороны США) положила конец изоляции. Проводимые в стране реформы потребовали принятия основного закона страны.

Первая Конституция Японии 1889 г. (Конституция Мейдзи), являвшаяся заимствованной с монархической Конституции Пруссии 1871 г., была октроирована Императором. Включала всего 76 статей и 7 глав: «Об Императоре», «О правах и обязанностях подданных», «Об Имперском Парламенте», «О государственных министрах», «О Тайном совете», «О судебной власти», «О финансах», «Дополнительные постановления».

Хотя Япония и «провозглашалась на все времена управляемой Императором», тем не менее, по форме это была дуалистическая монархия с разделенными властями. Законодательная власть вверялась двухпалатному Парламенту, притом, что выборы предусматривались только в нижнюю палату; верхняя палата (палата пэров) – сословная, состояла из представителей в основном аристократических кругов: принцы императорского дома; герцоги и князья. Правом законодательной инициативы наделялось правительство и обе палаты (20 депутатов также наделялись таким правом). Исполнительную власть осуществлял наделенный широкими полномочиями император и правительство. В развитие принятой Конституции были приняты Законы об Императорской фамилии,

оПарламенте, о Палате пэров, о выборах в Палату депутатов, о финансах.

Вобщем, прогрессивная для того времени конституция сыграла свою положительную роль, прежде всего в экономическом развитии страны. Однако в последующем наблюдается резкое расхождение юридической и фактической конституций. Сложившийся к 1930 годам военно-полицейский режим привел страну к трагическим последствиям.

Следующий, современный этап государственно-правового развития получил оформление в Конституции, принятой в 1946 г., промульгированной 3 ноября 1946 г. и вступившей в силу 3 мая 1947 г. Конституция воплотила в себе все те революционные изменения которым подвергнуто было государственное и общественное устройство страны вследствие демилитаризации страны после ее поражения во Второй мировой войне

108

и проведенных за короткий промежуток времени под контролем Дальневосточной комиссии (в составе СССР, Филиппин и Австралии) радикальных конституционных реформ; содержание разрабатываемой Конституции было подвергнуто сильному влиянию главнокомандующего американскими войсками в Японии (вследствие чего действующую Конституцию нередко именуют «Конституцией Макартура»). Однако достаточно даже беглого взгляда, чтобы определить не только внешнее сходство данной Конституции с Конституцией 1889 г.

По форме Конституция представляет собой единый систематизированный акт, который по композиции нормативного материала, структуре соответствует европейским конституциям континентального права. В то же время на содержании и характере закрепленных в Основном законе Японии конститу- ционно-правовых институтов сказывается влияние конституционно-правового опыта Великобритании (нормы о правовом положении монарха, об устройстве Парламента, его взаимоотношении с правительством, институт местного самоуправления и др.), США (в частности, институт конституционного контроля сконструирован по американскому образцу).

Структура Конституции (несколько сходна со структурой Конституции Мэйдзи) представлена преамбулой и одиннадцатью главами:

Преамбула.

Глава I. Об императоре.

Глава II. Отказ от войны.

Глава III. Права и обязанности народа. Глава IV. Парламент.

Глава V. Кабинет.

Глава VI. Судебная власть. Глава VII. Финансы.

Глава III. Местное самоуправление. Глава IХ. Поправки.

Глава Х. Верховный закон.

Глава ХI. Дополнительные положения.

Конституция сохранила некоторые прежние государственно-правовые традиции (институт императора) и вместе с тем отказалась от недемократических институтов. Анализ положений Основного закона указывает на его приверженность принципам конституционного строя. Это характерно для всего конституционного текста, но в особенности для главы третьей, закрепляющей основные права и свободы. Согласно ст. 11 «народ беспрепятственно пользуется всеми основными правами человека»; «народ обладает неотъемлемым правом избирать должностных лиц» (ст. 15); «все публичные должностные лица являются слугами всего общества», а не его отдельной группы» (ст. 15). Тем самым создан надежный заслон клиентелизму в системе государственной службы.

Конституционно провозглашен курс на создание социального государства, хотя данный термин в конституционном тексте и не используется. Однако положение абз. 2 ст. 25 Конституции о том, что «во всех сферах жизни государство должно принимать усилия по развитию и укреплению социального благосостояния и обеспечения, а также здоровья народа» подтверждает это допущение. Кроме того, социальный характер государства получил отражение в комплексе социально-экономических прав: праве на труд; праве на обеспе-

109

чение минимальных стандартов уровня здоровой и культурной жизни (ст. 25). Конституционно провозглашена социальная функция частной собственности (ст. 29). Набор публичных политических прав позволяет гражданам Японии активно участвовать в управлении делами государства и общества, осуществлять гражданский контроль над властью. Это, в частности, получило выражение вправе избирать должностных лиц и смещать их с должности, праве отзывать глав администраций административно-территориальных единиц на местах. Соответствует международным стандартам комплекс гражданских (личных) прав, дополненных так называемыми процессуальными правами.

Глава вторая Конституции и иные ее положения характеризуют пацифистский (антивоенный) характер государства. Согласно Конституции «Пре- мьер-министр и другие государственные министры должны быть гражданскими лицами» (абз. 2 ст. 66).

Частичный пересмотр Конституции. Действующая Конституция Япо-

нии относится к числу «жестких». Согласно ст. 96 Конституции инициатива вносить поправки принадлежит Парламенту. Поправка принимается по правилам двойного вотума: (а) Парламент принимает поправку квалифицированным числом голосов – «по согласию не менее двух третей от общего числа депутатов обеих палат», после чего представляет ее на последующее одобрение народом; (б) утверждение поправки возможно только путем так называемого ратифицирующего референдума (решение на референдуме принимается «большинством утвердительных голосов от всех поданных по поправкам на специальном референдуме или при проведении выборов в порядке, определенным Парламентом.

Утвержденные на референдуме поправки «немедленно промульгируются Императором от имени народа как неотъемлемая часть этой Конституции»

(ч. 2 ст. 96).

Конституционный контроль. По образцу США такой контроль осуществляется Верховным органом страны. Он основывается на положениях о верховенстве Конституции, отсутствии законной силы в актах ей противоречащих, а равно обязанности всех публичных властей уважать и охранять Конституцию (ст. 98, 99). При этом Суд вправе решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта (ст. 81). Решение принимается простым большинством от общего состава Суда (не менее 8 членов должны проголосовать за такое решение). Копии принятого решения направляются в Парламент и Кабинет. Конституционный контроль является абстрактным, т. е. вопрос о конституционности решается вне связи с рассмотрением гражданского или уголовного дела. Процедура приведения в действие механизма конституционного контроля следующая: иск о неконституционном законе (ином акте) подается в суд первой инстанции, но собственно решение о конституционности принимается исключительно высшей судебной инстанцией страны. Особенность конституционного судебного контроля в том, что он, как отмечалось, является абстрактным (не конкретным): конституционность закона проверяется не в рамках рассмотрения судом конкретного дела, а в связи со специальным обращением с иском в суд заинтересованных лиц. Консервативность Верховного суда Японии в сфере кон-