Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

142

§ 8. Местное самоуправление и управление в Индии

Местное управление. Территория штатов подразделяется на округа (всего их 529). При этом администраторами округов являются назначенные правительством штата окружные магистраты (коллекторы, комиссары). Для управления несколькими штатами (7–8) губернатором по предложению правительства штата назначается комиссар с контрольно-надзорными полномочиями в отношении исполнительных органов власти округов. Округ возглавляет коллектор – высшее должностное лицо, являющееся заместителем комиссара с аналогичными полномочиями (набор в армию, сбор налогов, надзор за тюрьмами и др.). В крупных городах, не находящихся в окружном подчинении, образуются муниципальные корпорации. Население менее крупных городов избирает муниципальные советы.

Компетенция окружных властей и тем более талуков и таксилов не распространяется на города. Наиболее крупные города имеют статус муниципальной корпорации, т.е. обладают самоуправлением (их более 70). Население муниципальных корпораций избирает на три–пять лет генеральный совет, а последний из своего состава обычно сроком на один год избирает мэра города и его заместителя. Население более мелких городов избирает муниципальный совет, последний также избирает мэра. Местное управление в Индии как и федерация в значительной степени централизовано. Исполнительным органом совета во всех городах является назначенное лицо: комиссар корпорации в крупных городах, муниципальный комиссар, назначаемый губернатором по указанию правительства штата, – в мелких. При совете создаются также различные комиссии по вопросам образования, здравоохранения, финансов и т. д. Столица Индии Дели управляется назначенным Президентом по указанию правительства лейтенант-губернатором, при котором действует, в основном в качестве совещательного органа, избираемый населением совет. Районы, населенные зарегистрированными племенами, управляются особым образом.

Вних при губернаторе штата учреждаются консультативные советы (выборные) по делам племен, и губернатор вправе давать указания о неприменении здесь законов федерации или штата или о применении их с изъятиями. Особым образом регулируются вопросы собственности на землю, использование лесов, других природных богатств.

Местное самоуправление. Управление в сельских поселениях осуществляют традиционные органы местного самоуправлении – панчаяты. Конституция предусматривает обязательное создание панчаятов (совет пяти, нередко число членов больше) на всех уровнях: в округах, на которые делятся штаты, в талуках, таксилах или блоках развития, охватывающих обычно 100 деревень, в деревнях, а также в районах племен. Панчаят – это общее понятие.

Вселе он состоит, по существу, из трех организаций: общего собрания, исполнительного комитета (5–25 человек, он чаще всего и называется панчаятом) и избираемого деревенского суда. Все сельские панчаяты избираются прямыми выборами. Что же касается других панчаятов, то представители в них избираются нижестоящими панчаятами. Хотя панчаяты рассматриваются в Индии как важнейшая форма демократии, их компетенция невелика (сельское хозяйство, санитария, благоустройство и др.), кроме того, они находятся под строгим контролем вышестоящих правительственных чиновников.

143

Глава 7. Основы конституционного права Китайской Народной Республики

§ 1. Понятие и сущность основ конституционного строя Китая. Провозглашение КНР в 1949 г. Конституция 1982 г. и поправки к ней

Территория, геополитическое положение, состав населения, язык,

государственные символы. КНР – государство в Центральной и Восточной Азии. На севере граничит с Монголией и Россией, на северо-востоке с Россией и КНДР, на юге – с Вьетнамом, Бирмой, Лаосом, Индией, Бутаном и Непалом, на западе – с Пакистаном, Афганистаном и Таджикистаном, на северозападе – с Кыргызстаном и Казахстаном. На востоке омывается Желтым морем, на юге – Южно-Китайским морем, более 3400 островов. Общая площадь

– 9,6 млн кв. км. По состоянию на 2018 г. население составило 1 400 816 005 чел.: 93% –китайцы (ханьцы), остальные 55 национальностей и народностей: чжуаны, уйгуры, монголы, тибетцы, хуэй, мяо, маньчжуры и др. В 2018 г. рост населения составил 6,7 млн чел. Религия: буддизм, даосизм, конфуцианство.

Столица – Пекин. Государственный язык – китайский.

К государственным символам КНР действующая Конституция относит: герб, флаг и гимн.

4 июля 1949 г. правительственный комитет Китая предложил населению придумать оформление государственного флага. Из 3 тыс. вариантов было отобрано 38 и представлено на обсуждение в комитете. Идею оформления флага победителю конкурса подсказала китайская поговорка «стремление к звездам, стремление к луне».

Государственный флаг Китая – красного цвета, с изображением пяти золотых звезд в крыже флага, одна из которых имеет крупный размер, и вокруг нее дугой расположены четыре звезды меньшего размера. Звезды на флаге Китая символизируют китайский народ, объединенный под центральным руководством государства. Крупная звезда представляет коммунистическую партию, а четыре звезды меньшего размера – социальные классы КНР: рабочий класс, крестьянство, городскую мелкую буржуазию, и буржуазию. По другой версии толкования звезд на флаге Китая – звезды могут означать пять основных национальностей Китая: ханьцы, манчьжуры, монголы, хуэйцы, и тибетцы. В Китае флаг называют «Пятизвездочный Красный Флаг».

144

Государственный герб КНР был принят в 1950 г. На изображении представлены входные ворота в Запретный город в Пекине (символизирующие древние традиции китайского народа), с пятью звездами, изображенными над ними (символизирующими коммунистическую партию Китая, и четыре социальных класса). По краям герба проходит рамка, представленная колосьями пшеницы и риса (символизирующими аграрную революцию). Внизу герба расположено зубчатое колесо (обозначающее работников промышленности).

Конституционная история. За период после провозглашения своей независимости, после 1 октября 1949 г., Китайская Народная Республика прошла сложный и противоречивый путь развития, основные этапы которого были закреплены конституциями Республики, принятыми в 1954, 1975, 1978 и 1982 гг.

До принятия в 1954 г. первой Конституции КНР функции Основного закона выполняли Общая программа Народного политического консультативного совета Китая (НПКСК) и ряд других законодательных актов, в том числе Закон об организации Центрального народного правительства, принятый в сентябре 1949 г. пленарной сессией НПКСК. В этих документах КНР провозглашалась «государством новой демократии», которое «ведет борьбу против империализма, феодализма, бюрократического капитала, за независимость, демократию, мир, единство и создание процветающего и сильного Китая».

В 1954 г. высший представительный орган государства – Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) – приняло первую Конституцию КНР, которая определила КНР как «государство народной демократии, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян», установила основы механизма власти при руководящей роли Коммунистической партии Китая (КПК) и сформулировала цель своего дальнейшего развития – построение «процветающего и счастливого социалистического общества». Конституция 1954 г. стала законодательной основой начавшихся кардинальных преобразований во всех областях государственной и общественной жизни Китая, которые базировались на социалистической доктрине и вместе с тем проводились с учетом китайской национальной специфики.

Серьезные деформации государственного и общественного строя Китая, слом основных конституционных институтов государственной власти, происшедшие в период «культурной революции» (1966–1976), нашли свое отражение в Конституции 1975 г., которую можно рассматривать как законодательное закрепление ее результатов. Эта Конституция просуществовала немногим более двух лет и была заменена в 1978 г. новой Конституцией, которая сформулировала в нормах Основного закона политическую линию руководства КНР и новые политические реалии, возникшие после смерти Мао Цзэдуна и отстранения от власти его ближайшего окружения. Конституция выдвинула в качестве важнейшей основной задачи китайского государства осуществление «четырех модернизаций», что означало превращение КНР к 2000 г. в «мощное государство с современным сельским хозяйством, современной промышленностью, современной обороной, современной наукой и техникой». Вместе с тем Конституция носила во многом компромиссный противоречивый характер, ее положения были по большей части нечеткими и не

145

отражали требований времени. Внесенные же в последующий период конституционные поправки не смогли устранить эти недостатки. В сентябре 1980 г. Всекитайское собрание народных представителей приняло решение о пересмотре Конституции 1978 г., для чего была сформирована специальная комиссия. Проект новой (так называемой «исправленной») Конституции был вынесен на всенародное обсуждение и после этого – на рассмотрение 5-й сессии ВСНП пятого созыва. 4 декабря 1982 г. Конституция была принята и на следующий день опубликована.

Конституция состоит из Преамбулы и четырех глав, которые объединяются в 138 статей.

Преамбула.

Глава I. Общие положения.

Глава II. Основные права и свободы граждан. Глава III. Государственная структура.

Глава IV. Государственный флаг, государственный герб, столица.

В Преамбуле показана ретроспектива пройденного Китаем исторического пути, перечислены основные этапы национально-освободительной и революционной борьбы китайского народа и дана развернутая характеристика современного этапа развития государства. Глава I «Общие положения» определяет сущность КНР как «социалистического государства демократической диктатуры народа, руководимого рабочим классом и основанного на союзе рабочих и крестьян» (ст. 1). Статья 2 декларирует принадлежность всей власти в стране народу и определяет формы ее осуществления – «через Всекитайское собрание народных представителей и местные народные собрания различных ступеней», а также особое место представительных органов власти в механизме государства: «Все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны» (ст. 3). В качестве принципа деятельности государственных органов провозглашается демокра-

тический централизм (ст. 3).

Основой социалистической экономической системы, согласно ст. 6 Конституции, является социалистическая общественная собственность на средства производства, которая выступает в форме «общенародной собственности и коллективной собственности трудящихся масс», при которой «ликвидируется система эксплуатации человека человеком, осуществляется принцип «от каждого – по способностям, каждому – по труду». Сектор экономики, основанный на государственной собственности, определяется как «руководящая сила в народном хозяйстве». Конституция закрепляет наличие в экономике КНР «необщественного сектора», который включает индивидуальные и частные хозяйства. Принятые в 2004 г. конституционные поправки расширили конституционные гарантии права частной собственности. В соответствии со ст. 11 «государство защищает законные права и интересы частного сектора экономики... поддерживает и направляет развитие необщественного сектора экономики...». Также предусматривается выплата компенсации собственнику земли в случае ее изъятия или реквизиции для общественных нужд и на основании закона (ст. 10). Получила свое конституционное закрепление и политическая линия КПК, направленная на создание в Китае социалистической рыночной экономики: «Государство осуществляет социалистическое рыночное хозяйство... совершенствует макрорегулирование» (ст. 15 в ред. 1993 г.), экономика страны развивается на основе сочетания рынка и государственного макрорегулирова-

ния. Принцип государственного макрорегулирования в настоящее время заменил собой

146

ранее существовавший конституционный принцип всеобъемлющего планирования, и

вновой редакции Конституции были устранены все положения, касающиеся плановой экономики. В качестве конституционного был закреплен принцип расширения хозяйственной самостоятельности предприятий при условии подчинения их единому руководству со стороны государства.

Конституционное закрепление получила открытая внешнеэкономическая политика

китайского государства, направленная на широкое привлечение иностранного капитала

вэкономику страны. В этой связи ст. 18 Конституции говорит о «разрешении» иностранным предприятиям и другим иностранным хозяйственным организациям вкладывать свои капиталы в китайскую экономику и осуществлять с китайскими предприятиями и другими хозяйственными организациями экономическое сотрудничество. Глава I также закрепляет основы государственной политики в области образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта (ст. 19–24), планирования семьи (ст. 25) и защиты окружающей природной среды (ст. 26). Важное место отводится вопросам охраны общественного порядка, общественной безопасности, подавлению «предательской и иной контрреволюционной деятельности» (ст. 28), а также основам военной политики (ст. 29).

Глава II «Основные права и свободы граждан» посвящена основам конституционного статуса граждан КНР. Она значительно расширена по сравнению с ранее действовавшими Конституциями (содержит 23 статьи), в ней сформулировано понятие гражданства КНР, перечисляются основные права и свободы граждан, их конституционные обязанности. Многие статьи наряду с закреплением прав и свобод формулируют и их гарантии. Поправки 2004 г. впервые в Китае на конституционном уровне закрепили понятие «права человека» (ст. 33), которые государство обязуется уважать и защищать.

Глава III «Государственная структура» (ст. 54–135) содержит семь разделов, в которых закрепляется система государственных органов, основы правового положения важнейших звеньев государственного механизма (Всекитайского собрания народных представителей, Председателя КНР, Государственного совета, Центрального военного совета, местных собраний народных представителей и местных народных правительств, органов самоуправления в районах национальной автономии, органов суда и прокуратуры), а также порядок их формирования.

Глава IV «Государственный флаг, государственный герб, столица» посвящена государственной символике КНР и ее столице.

Конституция КНР 1982 г. относится к числу полужестких конституций: изменения в нее вносятся по предложению Постоянного комитета ВСНП или 1/5 общего числа депутатов ВСНП и принимаются квалифицированным большинством в 2/3 голосов всех депутатов ВСНП (ст. 64).

Поправки в действующую Конституцию вносились в 1988 г. (в ст. 10 – разрешение аренды земли, в ст. 11 – легализация частного сектора экономики), в 1993 г. (в ст. 7, 8, 15–17, 42, 98 – закрепление курса на проведение социалистической модернизации и создание социалистической рыночной экономики), в 1999 г., а также в марте 2004 г. (в Преамбулу, в ст. 10, 11, 13, 14, 33, 59, 67, 80, 81, 89, 98, 136). Последние поправки уточняют идеологические основы КНР – КПК, расширяют правовые гарантии частной собственности, расширяют права граждан и укрепляют их гарантии, вводят понятие «права человека», вносят некоторые изменения в полномочия Постоянного комитета

147

Всекитайского собрания народных представителей, Председателя КНР, Государственного совета КНР, а также устанавливают единый срок полномочий всех местных собраний народных представителей – пять лет. Поправка в ст. 136 устанавливает, что национальным гимном КНР является «Марш добровольцев». 11 марта 2018 г. из ч. 2 ст. 79 Конституции изъято положение, ограничивавшее занятие поста Председателя КНР и его заместителя двумя сроками (каждый срок полномочий равняется пяти годам).

§ 2. Форма государственного правления КНР. Высшие органы государственной власти и высшие органы

государственного управления

По форме государственного правления Китайская Народная Республика является республикой советского (социалистического) типа. Конституция 1982 г. устанавливает, что КНР – социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян. КНР – это государство, идущее по пути строительства социализма с китайской спецификой (ст. 1).

Система, принципы организации и деятельности государственных органов в КНР соответствуют во многом советской модели организации государственной власти, при которой имеет место формальное закрепление принадлежности власти народу и ее осуществление через систему представительных учреждений (типа советов), составляющих основу всего государственного механизма. Все другие государственные органы прямо или косвенно формируются представительными учреждениями и несут перед ними ответственность.

При этом полностью отрицается принцип разделения властей и провозглашается верховенство и полновластие представительных учреждений.

В КНР система государственных органов построена по характерному для социалистических государств принципу единства власти. Данный принцип реализуется в КНР через создание единой системы собрания народных представителей. В КНР в соответствии с Конституцией народ осуществляет принадлежащую ему государственную власть через Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) и местные собрания народных представителей различных ступеней (ст. 2), которые избираются демократическим путем, ответственны перед народом и находятся под его контролем (ст. 3). Таким образом, в КНР в качестве органов государственной власти рассматриваются только выборные представительные органы – собрания народных представителей различных ступеней. Важнейшими звеньями государственного механизма являются также органы государственного управления – Государственный совет и местные народные правительства, а также суд и прокуратура.

Особенностью государственного механизма КНР является существование двух законодательных органов – ВСНП и Постоянного комитета ВСНП.

Специфика Китая проявляется также и в том, что полномочия коллегиального главы государства осуществляют совместно Постоянный комитет ВСНП и Председатель КНР. Это отображается, в частности, в том, что многие решения, принимаемые Постоянным комитетом, получают юридическое оформление в актах Председателя КНР. При этом последний обязан в отно-

148

шении принятых решений издать соответствующий акт. Справедливости ради, надо сказать, что поправки в Конституцию 2018 г. все же усиливают статус Председателя КНР в системе власти.

Сущность государственного строя, а в значительной мере и его формы, выражает в том числе неизвестный западной модели организации и деятельности государственных органов принцип демократического централизма (ст. 3). Важнейшим организационным принципом построения КПК является принцип демократического централизма, согласно которому каждый член КПК безоговорочно подчиняется решениям партии и ее органов и обязан их выполнять; низовые парторганизации подчиняются вышестоящим и должны выполнять их решения; меньшинство подчиняется большинству; все партийные органы и организации подчиняются ЦК КПК. При этом делается акцент на централизме, поскольку, как это разъясняется в китайской прессе, данный принцип является предпосылкой функционирования рыночной экономики, а без обязательных руководящих решений ЦК КПК развитие процесса реформ может выйти из-под контроля. Демократический централизм также рассматривается как важнейший фактор, сдерживающий тенденции национального сепаратизма регионов и обеспечения единства страны и социальной стабильности.

Таким образом, закрепляется социалистическая модель механизма осуществления государственной власти, основанная на марксистской концепции полновластия представительных органов типа советов и отрицающая принцип разделения властей в том виде как он представлен в конструкции власти государств Запада.

Для уяснения модели организации государственной власти в Китае принципиально важно понимание роли Коммунистической партии в конституционном механизме. При этом ведущая роль КПК в политической системе страны находит свое закрепление в Конституции КНР (Преамбула). Фактическое сосредоточение власти в центре и на местах в руках партийных структур (партийных комитетов и партийных функционеров) позволяет охарактеризовать государство как партократическое. В то же время сами партийные органы непосредственно не осуществляют государственную власть, а принятые ими решения реализуются через формально непартийные органы и организации, прежде всего через государственные структуры. Широкое распространение в Китае имеет практика принятия совместных решений партийными и государственными органами, а в ряде случаев также и руководящими структурами общественных («народных») организаций, прежде всего, Народного политического консультативного совета Китая. Таким образом, действует система параллельного управления при определяющей роли КПК и партийного аппарата.

Конституционную систему высших органов государства образуют выс-

шие органы государственной власти и высшие органы государственного управления. Высшими органами государственной власти являются ВСНП, Постоянный комитет ВСНП и Председатель КНР. К высшим органам государственного управления относятся Государственный совет, Центральный Военный Совет и ведомства.

149

§ 3. Всекитайское Собрание народных представителей

Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), согласно ст. 57 Конституции, является высшим органом государственной власти в КНР. Это верховный орган государственной власти, однопалатный представительный орган. Правовой статус ВСНП закрепляется Конституцией (ст. 72–77), а также Законом КНР об организации Всекитайского собрания народных представителей (принят на 5-й сессии ВСНП 5-го созыва 10 декабря 1982 г., Законом КНР о депутатах Всекитайского собрания народных представителей и местных собраний народных представителей различных ступеней (принят на 5-й сессии ВСН П 7-го созыва 3 апреля 1992 г. (с изм. от 27 августа 2009 г. и от 28 октября 2010 г.), Регламентом Всекитайского собрания народных представителей Китайской Народной Республики (принят на 2-й сессии ВСНП 6-го созыва 4 апреля 1989 г.).

Следует подчеркнуть, что ВСНП не является постоянно действующим государственным органом. Депутаты ВСНП, как и депутаты всех других собраний народных представителей – представительных органов власти КНР, работают на «непостоянной» основе, т. е. выполняют депутатские обязанности, не прекращая своей основной производственной деятельности, что, по официальному мнению, позволяет депутатам не отрываться от народа, лучше знать реальную действительность, потребности населения и в ходе депутатской деятельности воплощать их в жизнь.

Выборы депутатов ВСНП проводятся под руководством Постоянного комитета ВСНП. По Конституции общее число депутатов ВСНП не должно превышать 3 тыс. человек. Срок полномочий ВСНП (равно как Советов народных представителей иных уровней) составляет пять лет.

По результатам многостепенных выборов, проведенных в КНР, в состав ВСНП 13-го созыва (2018 г.) было избрано 2980 депутатов.

Вышестоящие СНП, а также ВСНП избираются соответствующими нижестоящими представительными органами1. Таким образом, имеет место со-

четание прямых и непрямых (многостепенных) выборов, когда депутаты ни-

жестоящих СНП избирают депутатов вышестоящих представительных орга-

нов власти. Выборы проводятся по многомандатным избирательным окру-

гам, которые могут быть образованы как по месту жительства, так и по производственному принципу. Право выдвижения кандидатов имеют политические партии (как раздельно, так и совместно), а также группы избирателей (более 10 человек). При этом число кандидатов в депутаты должно превышать число подлежащих избранию при прямых выборах – от 1/3 до 2 раз, а при многостепенных выборах – от 1/5 до 1/2.

Полномочия ВСНП закреплены в гл. III Конституции КНР, имея сходный характер с полномочиями высших представительных органов власти в других странах. Важнейшей сферой деятельности ВСНП как высшего предста-

1 Характерной особенностью формирования представительных органов власти в КНР является то, что прямыми выборами формируются лишь представительные органы, образуемые в адми- нистративно-территориальных единицах низового звена (волости, национальные волости и поселки) и уездного уровня (уезды, автономные округа, автономные уезды, города без районного деления, городские районы).