Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

22

Очередные выборы в Палату представителей и довыборы в Сенат состоялись 6 ноября 2018 г. Избирался весь состав нижней палаты и 1/3 Сената. Соответственно, результаты выборов представлены в таблице 2.2.

Таблица 2.2.

Партийный состав палат Конгресса США по результатам выборов 6 ноября 2018 г.

Устройство палат. Нижнюю Палату возглавляет спикер, избираемый партийным большинством из состава палаты; кандидатом может быть представитель той партии, которая получила большинство на выборах; дополнительным требованием для занятия должности является стаж пребывания в Палате – по общему правилу он должен быть не менее 24 лет. Спикер наделен значительными полномочиями: ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и др.

Сенат возглавляет олицетворяющий в палате связь между исполнительной и законодательной властью Вице-президент, который ведет отдельные заседания, но фактически функции главы палаты исполняет избираемый пала-

той Временный председатель.

Основные структуры палат – парламентские комитеты. В Конгрессе создаются объединенные комитеты, включающие представителей обеих палат для решения общих для всего Конгресса вопросов (экономических, по налогообложению и пр.).

В каждой из палат создаются следующие комитеты: комитет всей палаты, назначением которого является обеспечение ускоренного прохождения законопроектов (при необходимости обсудить законопроект, внести в него новые поправки палата в ходе пленарного заседания преобразуется в комитет, а по минованию такой необходимости вновь продолжает работу по процедуре заседания палаты). Тем самым достигается рационализация законодательной деятельности.

Основную работу выполняют постоянные комитеты, создаваемые по конкретным направлениям законодательной деятельности: комитет по ассигнованиям, по Вооруженным силам, по бюджету, юридический комитет и др. (всего до 22 комитетов в нижней палате и 16–17 – в Сенате).

Кроме того, в каждой палате для обсуждения специального вопроса, возникшего при обсуждении законопроекта, учреждаются специальные комитеты; для устранения разногласий между палатами по вопросу принятого закона создаются согласительные комитеты. Отмеченные комитеты имеют временный характер.

23

В каждой из представленных в палате партий создаются партийные фракции. Лидеров избирают на конференциях и они руководят партийными кнутами (следят за дисциплиной во время голосования, выступают посредниками между лидером и рядовыми конгрессменами), рулевым комитетом (ведающим назначением в комитеты), политическим комитетом, вырабатывающим партийную программу в сфере законодательства, а кроме того, обеспечивают единство партийной политики, улаживает разногласия между фракциями и др.

Статус конгрессмена определен Конституцией, регламентами палат и отдельными законодательными актами (Закон об этике служащих госорганов 1978 г. и Законом о регулировании лоббизма 1946 г.). Конгрессмены работают на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательством, занимать должность в органах власти, обладают свободным мандатом (разд. 6 ст. 1 Конституции), наделены неприкосновенностью и неответственностью. Иммунитет распространяется на период сессии и во время следования и возвращения в Конгресс, однако не распространяется на такие деяния, как совершение государственной измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка (разд. 6 ст. 10). Индемнитет выражается в том, что парламентарии получают денежное вознаграждение, каждый конгрессмен имеет штат помощников, референтов (до 18 в нижней палате и от 20 до 30 – в Сенате). Содействие парламентариям оказывают разветвленные службы содействия: Бюджетное управление Конгресса, библиотека Конгресса, Исследовательская служба Конгресса, Законодательный совет и др. Элементом статуса конгрессмена является ответственность, которая может наступать в форме порицания, выговора, лишения статуса старшинства, исключения из состава комитета и из состава палаты (2/3 голосов членов палаты).

Организация деятельности. Ежегодно Конгресс проводит одну сессию, которая начинается в январе и длится 7–8 месяцев (с перерывами). Палаты, кроме заслушиваний посланий Президента, проведения официальных церемоний, заседают раздельно. Как правило, заседания открытые, кворум составляет присутствующее на заседании палаты большинство от ее конституционного состава.

Полномочия Конгресса конституционно определены посредством закрытого перечня (разд. 8 и 9 ст. 1). Конгресс, как это вытекает из Конституции, осуществляет общую и специальную компетенцию. Общая компетенция осуществляется двумя палатами: принятие законов и резолюций по установленным Конституцией предметам ведения. Это: финансы и бюджет, регулирование экономики, оборона и внешние сношения, назначения на должности, принятие законов в различных сферах, выходящих за пределы, очерченные Конституцией, а также импичмент, избрание Президента и Вице-президента, контроль за исполнительной властью, возложенную на обе палаты. Кроме того, каждая палата наделена специальной компетенцией.

24

§ 4. Законодательное производство в Конгрессе

Правом законодательной инициативы наделены только конгрессмены.

Однако большинство публичных законопроектов инициируются исполнительной властью через «своих» депутатов. Законопроекты могут вноситься в любую палату, кроме финансовых биллей, которые (как и в любом парламенте) предоставляются только в нижнюю палату.

Обсуждение законопроекта проходит в трех чтениях в форме дебатов.

В США, согласно действующей практике (по обыкновению), общие дебаты начинаются после того, как палата преобразует себя в «комитет всей палаты по положению всего Союза».

Первое чтение заключается в том, что клерк (должностное лицо палаты) регистрирует и оповещает о законопроекте, после чего текст законопроекта и сопроводительные к нему документы передаются в постоянный комитет, который готовит поправки (обобщает их, формулирует собственное отношение

кним, предлагает собственные поправки).

ВКонгрессе второму чтению предшествует так называемая комитетская стадия – обсуждение законопроекта в парламентском комитете, ответственным за данный билль. Если комитет решает рассматривать законопроект, он

проводит слушания, после чего проект подвергается редактированию; по результатам составляется доклад с рекомендациями и направляется в палату1.

Второе чтение связано с обсуждением поправок, поступивших из комитета, с приглашением необходимых экспертов. В том случае, если удается достичь «единодушного согласия» по законопроекту, его рассмотрение ограничивается кратким обсуждением. Если возникают некоторые разночтения, законопроект возвращается в комитет для доработки и подготовки к следующему чтению.

ВСША на стадии третьего чтения внесение поправок в законопроект не допускается, но до окончательного голосования палата может возвратить его на повторное рассмотрение в комитет. Допускаются только редакционные правки. Палатой производится оглашение окончательно подготовленного текста билля и поправок и постановка его на голосование.

Принятие закона (законопроекта) производится простым большинством голосов.

1В Конгрессе США роль комитетов весьма значима. Они в буквальном смысле могут делать с обсуждаемым биллем все что угодно, а именно: придать ему соответствующую юридическую форму и нормативное содержание, в конечном счете окончательно повлиять на его судьбу. Эта роль комитетов объясняется тем, что: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т. е. является специализированным; б) все законодательные комитеты являются постоянно действующими органами, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями. Симптоматично поэтому, что не менее 90 % всех обсуждаемых и позитивно оцененных в Парламентских комитетах Конгресса законопроектов принимаются последним без каких-либо сложностей. И, напротив, отрицательное отношение комитета к поступившему ему на рассмотрение проекта закона, по сути, окончательно определяет его судьбу. Именно этим объясняется тот факт, что из поступающих в каждую сессию в Конгресс в среднем около 12–13 тыс. биллей и резолюций, 90% навсегда остаются в архивах соответствующих комитетов. С этой точки зрения обозначение комитетов Конгресса «законодательными кладбищами» вполне реалистично.

25

Билль, одобренный одной палатой, передается в другую, где подвергается тем же стадиям и процедурам.

Принятый обеими палатами в идентичной редакции закон передается Президенту, который подписывает его и обнародует. В течение 10 дней Президент вправе применить право отлагательного вето в отношении всего закона или отдельных его положений. Вето может быть преодолено повторным одобрением законопроекта 2/3 голосов членов каждой палаты, после чего проект становится законом без санкционирования его президентом.

Закон в Конгрессе может приниматься только в течение одной парламентской сессии (принцип континуитета); на этом основано применение президентом так называемого «карманного» вето: если в течение отведенных Президенту для утверждения закона 10-ти дней начинаются парламентские каникулы, и он не высказывает своего мнения, то закон считается «отвергнутым навсегда».

Правовые акты Конгресса. Основные нормативные правовые акты Конгресса – это законы и совместные резолюции: они вступают в силу после их принятия двумя палатами и санкционирования Президентом. В странах англо-американского права законы бывают двух видов: а) публичные (устанавливают общие правила) и б) частные (регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или корпораций). Посредством совместных резолюций (по своему значению мало отличающихся от законов) продлевается срок действия законов, вносятся исправления и устраняются ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на незначительные нужды, с одобрения 2/3 членов каждой палаты могут приниматься конституционные поправки и пр. В отличие от совместных так называемые простые и совпадающие резолюции (так, именно совпадающей резолюцией Конгресса может быть прекращено национальное чрезвычайное положение) не имеют общеобязательного характера, соответственно не нуждаются в подписи Президента и принимаются по вопросам одной палаты (содержат так называемые внутриорганизационные нормы).

§ 5. Конституционный статус Президента США: порядок формирования, квалификации, полномочия, правовые акты.

Импичмент Президента: конституционные основания и процедуры

Конституция устанавливает, что исполнительная власть предоставляется Президенту (раздел 1 ст. II). Статус Президента определен ст. II Конституции и законами (Свод законов США: титул 3 «Президент» и титул 5 «Организация Правительства и госслужбы»). За все время существования Конституции было принято 5 поправок, уточнивших статус Президента (ХII, ХХ, ХХII, ХХIII, ХХV). Определяющую роль в формировании правовой основы данного института сыграли решения Верховного суда, а также приобретшие нормативное значение конституционные обычаи.

Место Президента в системе публичной власти, объем предоставляемых ему полномочий, формы взаимодействия с иными ветвями власти обусловлены президентской формой правления и дуалистическим государственным режимом. Последнее обстоятельство указывает на то, что распространенный

27

Президент пользуется неприкосновенностью (свободой от ареста и уголовного преследования), отстранить его от должности можно только по процедуре импичмента; получает вознаграждение, пользуется государственной охраной, имеет иные блага.

Полномочия Президента определены в Конституции (разд. 2 ст. II), а также сформулированы в правовых позициях Верховного суда США (так называемые «резервные» полномочия). Обобщенно можно выделить несколько групп таких полномочий:

представительские, типичные для главы государства и, соответственно, которыми он осуществляет высшее представительство США внутри страны и в международных отношениях. Это также право отсрочки исполнения приговоров, помилование, объявление амнистии, награждение высшими наградами;

всфере государственного строительства Президент наделен кадровыми полномо-

чиями (назначение высших должностных лиц «по совету и с согласия Сената» – их примерно 300);

всфере взаимоотношений с Конгрессом Президент наделен правом созыва чрезвычайных сессий Конгресса и правом переносить сессии в случае разногласий между палатами в отношении отсрочки; правом (и обязанностью) информировать Конгресс о состоянии Союза и рекомендовать принятие необходимых мер (разд. 3 ст. II); правом вето (включая «карманное» вето, которое непреодолимо); правом обращения к Конгрессу

спосланиями «О положении Союза», рассматриваемых как программа законодательной деятельности Конгресса (фактически преобразовавшиеся в право законодательной инициативы).

Президент отвечает за национальную безопасность страны1 и является Главнокомандующим армии и флота, в связи с чем присуждает высшие воинские звания; назначает военачальников; формирует Объединенную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб); назначает министра обороны (по закону это всегда гражданское лицо); вправе с санкции Конгресса использовать Вооруженные силы за пределами страны «для защиты американских интересов», в миротворческих целях и др.

Значительны полномочия президента во внешнеполитической сфере: он формирует и осуществляет внешнюю политику, ведет (самостоятельно или через представительство) международные переговоры и подписывает с согласия Сената договоры, ратифицирует их после одобрения 2/3 в Сенате. С одобрения Сената назначает послов, консулов, представителей в международные организации.

1 Не случайно, один из воздушных ударов террористов 11 сентября 2001 г. был нанесен именно по зданию Пентагона, в результате которого в течение нескольких часов была нарушена работа так называемого Объединенного антитеррористического центра всех силовых министерств и ведомств США. Президент Буш в соответствии с установленным Законом о национальной безопасности регламентом ввел чрезвычайное положение в стране и, заняв свое место как Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами на борту поднятого в воздух самолета ВВС № 1, лично руководил действиями силовых министерств и ведомств по подготовке к отражению возможных последующих ударов террористов, развертыванием резервной системы государственного и военного управления в стране и приведением в полную боевую готовность стратегической ядерной триады. В то время как Президент Буш-младший находился в воздухе, его ближайший заместитель – вице-президент Дик Чейни – свое автоматизированное рабочее место содержал в боевой готовности № 1 в подземном шестиэтажном комплексе федерального правительства в Форт-Ритци, оснащенном автономной системой жизнеобеспечения, системами связи и всем необходимым для длительного управления Вооруженными силами и страной на случай ядерной войны.

28

Президент наделен правом объявлять чрезвычайное положение. При возникновении мятежа в каком-либо штате он вправе взять на себя командование национальной гвардией штата.

В Конституции полномочия президента конституционно определены со значительными дискрецией. Это обстоятельство способствовало фактическому их возрастанию при том, что такие полномочия постоянно наращивались посредством формулирования Верховным судом так называемых подразумеваемых полномочий. Вместе с тем, как справедливо подчеркнуто, увеличение президентских полномочий не способствовало установлению режима личной диктатуры Президента, поскольку они уравновешивались полномочиями Конгресса и прерогативами Верховного суда.

Реализуя конституционные полномочия, Президент вправе издавать правовые акты: исполнительные приказы – акты, основанные на законе и регулирующие многие вопросы государственного управления; реорганизационные планы – акты, вносящие изменения в систему исполнительной власти. Кроме того, он вправе издавать также инструкции, директивы, прокламации, правила и положения. Все эти акты подлежат судебному контролю.

Организация исполнительной власти. В систему органов исполни-

тельной власти (Администрацию) Президента входят:

(1)кабинет (и департаменты) – не предусмотренный Конституцией1, формируемый и действующий на основе обычая совещательный орган при Президенте; представлен руководителями департаментов (по закону – это секретари, именуемые министрами). В разное время в кабинет входили от 12 до 15 членов. Кабинет созывается по усмотрению Президента, выработанные на нем решения оформляются президентскими актами. В состав кабинета входят: государственный секретарь (возглавляет министерство иностранных дел), министры финансов, юстиции (генеральный атторней, которому подчинено Федеральное бюро расследований), обороны (с подчинением ему не входящих

всостав кабинета министров армии, флота и военно-воздушных сил), внутренних дел, торговли, сельского хозяйства, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, образования, энергетики, национальной безопасности, по вопросам ветеранов. Министры издают акты общего значения. Правовой основой кабинета является титул 5, гл. 3, § 301 Свода законов США;

(2)исполнительный аппарат Президента – законодательно учрежденный федеральный орган, обладающий надведомственными полномочиями, и обеспечивающий реализацию Президентом его компетенции; основан в 1939 г. Создается по реорганизационным планам Президента или его распоряжениями. В состав исполнительного аппарата входят советники, помощники и референты Президента (около 2 тыс. чел.). Он оказывает содействие Президенту

всвязях с общественностью, Конгрессом и прессой, помогает определять бюджетную политику, осуществляет координацию органов исполнительной власти, обеспечивает принятие Президентом решений с учетом широкого спектра мнений, анализ приоритетных направлений политики и пр.

1В Конституции речь идет только о том, что Президент вправе требовать от высших должностных лиц департамента мнения по любому вопросу в письменной форме.

29

Наиболее значимые структуры в исполнительном аппарате – Совет национальной безопасности, Совет по внутренней политике, Совет по международной экономической политике; в его состав входят: Президент Вицепрезидент, государственный секретарь, министры обороны, руководители ведомственного профиля, директор Центрального разведывательного управления, Совет по разработке военных программ, координирующий военную и внешнюю политику. В составе исполнительного аппарата также – Служба Белого дома, Служба Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Совет по качеству окружающей среды, Совет экономических консультантов, Управление по науке и технике (всего 14–16 структур). При этом каждый новый Президент самостоятельно определяет «набор» таких структур;

(3) исполнительные (независимые) агентства – органы (некоторые на-

поминают министерства, иногда именуются административными, регулирующими комиссиями), обеспечивающие осуществление полномочий Президента, но формально подчиненные Конгрессу (Национальное управление трудовых отношений, Информагентство, Агентство национальной безопасности, Федеральная резервная система, Национальное агентство по аэронавтике и космосу, Комиссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Комиссия гражданской Авиации)1.

Примечательно, что функционирование исполнительной власти основывается на положениях правительственной доктрины «Открытого правительства», включающей право граждан на получение информации, документов и решений государственных органов в целях контроля над исполнительной властью. С 2011 г. реализуется право граждан на обращение к правительству в электронной форме на официальном портал, который называется «Мы, Народ»; при наличии 25 тыс. подписей компетентный орган обязан дать заявителям обоснованный ответ2.

Основания прекращения полномочий. Конституционная ответствен-

ность Президента. Основания досрочного прекращения полномочий Президента определены поправкой ХХV. Это: (1) отстранение от должности путем импичмента; (2) смерть (убийство)3; (3) отставка (под влиянием личных причин – состояние здоровья); (4) неспособность осуществлять полномочия по своей должности4. Чтобы исключить какие-либо иные основания, когда бы страна оказалась без главы государства, Закон о преемственности президентской власти 1947 г. (в ред. 1965 и 1966 гг.) установил последовательность лиц, замещающих пост Президента при условии, что он окажется вакантным.

1 С исполнительными агентствами сходны правительственные корпорации, управляющие крупными объектами и являющиеся собственностью правительства США. Это Управление долиной р. Теннеси – крупный гидротехнический комплекс, Комиссия Панамского канала, Управление железной дороги Аляска и др.

2Конституционное право зарубежных стран : учебник / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. – 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма : ИНФРА-М, 2016. С. 412.

3При исполнении своих обязанностей скончался Президент Ф.Д. Рузвельт (1945), был убит Дж. Кеннеди(1965).

4Это возможно при наличии письменного заявления Председателю Сената и Спикеру палаты Представителей). С заявлением может также обратиться и Вице-президент вместе с большинством глав департаментов. Конгресс обязан собраться в течение 48 часов после получения заявления и решение по нему обязан принять в течение 21 дня 2/3 голосов каждой из палат.

30

Отстранение от должности, или конституционная ответственность Президента возможна только в форме импичмента. Конституция (разд. 4 ст. 2) устанавливает, что Президент, Вице-Президент, и все гражданские должностные лица отстраняются от должности, если будут признаны виновными в измене, взяточничестве, др. тяжких преступлениях и проступках. По заключению американских юристов, основанием для импичмента президенту, кроме перечисленных деяний, может быть также совершенный им моральный проступок.

Предъявление импичмента осуществляется посредством следующих процедур:

(1)инициатива предъявления импичмента принадлежит Палате представителей, которая также формулирует обвинение; обвинение должно быть поддержано большинством голосов от общего состава палаты;

(2)принятое Палатой представителей решение и материалы обвинения передаются

вСенат, который рассматривает дело по правилам уголовного судопроизводства (опрос и вызов свидетелей, экспертов, состязательность сторон).

Сенат принимает окончательное решение путем тайного голосования. За решение об импичменте должно проголосовать не менее 2/3 членов Сената. При принятии решения председательствует не Вице-президент, а Главный судья Верховного суда США. В решении определяется только отстранение Президента от должности (или неотрешение). После этого он может быть привлечен к ответственности как обычное лицо.

§ 6. Организация судебной власти в США

Конституции США (раздел 1 ст. III) устанавливает, что «cудебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться конгрессом». Положение статьи 3 конкретизированы в Законе 1789 г. о судебной системе.

Специфика американского федерализма предопределила децентрализо-

ванный характер судебной системы страны, включающей два уровня: (1) фе-

деральный и (2) самостоятельный уровень – судебные системы штатов. Самостоятельность второго уровня заключается в том, что судебная система штатов существенно отличается от федеральной, в том числе: способами ее формирования – судьи во многих штатах избираются (в этом смысле принцип несменяемости судей имеет свои ограничения), назначаются мэрами городов, муниципальными властями, председателями вышестоящих судов; в ряде штатов предусмотрен институт отзыва судей путем народного голосования; действуют суды присяжных; в штатах создается большое количество специальных судов: по делам о завещаниях, о сиротах, о наследстве и опеке, земельные суды, суды по семейным делам и др., которых нет на федеральном уровне.

Федеральная судебная система является трехзвенной и включает:

(1) Верховный суд; (2) апелляционные суды (всего 12); (3) окружные суды (всего 95 судов по 35 судей). Особое звено федеральной судебной системы составляют приравненные к окружным судам военные суды. В федеральную судебную систему входят также суды, учрежденные в федеральном округе и зависимых территориях.

Высшим судебным органом страны, венчающим всю ее судебную систему, является Верховный суд, который состоит из Главного судьи и 8 членов