Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

111

ного конституционного органа институт главы Кабинета, равно как и самого Кабинета. Исполнительная власть тем самым не приобрела «двухголового» характера, оставив все как это было формально-юридически зафиксировано Конституцией страны.

Конституционная система высших органов власти представлена Императором (глава государства); Парламентом – высший орган законодательной власти; Кабинетом – правительство страны; Верховным судом, возглавляющим судебную систему страны.

§ 3. Конституционный статус Императора Японии

Место Императора в механизме государства определяется Конституцией, согласно которой он «является символом государства и единства народа». С формально-юридической точки зрения это значит, что Император не обладает властными рычагами в управлении страной государством (не только деятельность императора, но и его поведение и даже одежда жестко регламентированы): «все действия Императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения Кабинета, и Кабинет несет за них ответственность» (ст. 3 Конституции). Это в основном церемониальная фигура (присутствие на официальных торжествах, национальных праздниках), полномочия которого сведены к представительству Японии внутри страны и за рубежом. Исключительно «по совету и с одобрения Кабинета» и «от имени народа» Император подписывает подготовленные им официальные документы, законы, международные договоры; созывает Парламент на сессии и распускает нижнюю палату; назначает дату выборов в Парламент; заверяет назначения и отставки министров и других высших должностных лиц; подтверждает полномочия своих послов и принимает иностранных послов, подтверждает объявление амнистии, жалует награды и почетные звания.

По решению Парламента Император назначает Премьер-министра, а по представлению последнего – членов Кабинета министров и главного судью Верховного суда (ст. 7). Согласно Конституции Японии Император назначает Главного судью Верховного суда по представлению Кабинета (ч. 2 ст. 6). Кабинет назначает всех остальных членов Верховного суда (ч. 1 ст. 79), а также судей судов низших инстанций из списка лиц, предложенных Верховным судом (ч. 1 ст. 80). Организационным обеспечением деятельности Императора занимается особый орган – Совет императорского дома.

Управление исполнительной властью возложено на Премьер-министра, выбираемого большинством в Конгрессе, который избирает кабинет из 20–25 членов и работает в резиденции, известной под названием Кантей.

§ 4. Парламент Японии. Особенности законодательной процедуры

Структурно Парламент Японии (Кокай) состоит из двух палат – Палаты представителей и Палаты советников, которые юридически неравноправны (нижняя палата имеет заметный перевес, в особенности в законодательной сфере: 2/3 голосов вправе отменить вето верхней палаты, ей принадлежит последнее слово по финансовым вопросам), различен их состав: 252 члена вхо-

113

Устройство палат во многом сходно. Обе палаты избирают председателя и его заместителя. Председатель наделен значительными полномочиями: вправе единолично определять повестку дня палаты, может изменить уже согласованную очередность рассмотрения дел, открывает заседания палаты, предупреждает парламентария об ответственности при нетактичном поведении, может лишить его слова или передать вопрос о привлечении к ответственности дисциплинарной комиссии; вправе отдать приказ посетителю покинуть помещение, если тот мешает проведению заседания, а в этой связи прибегнуть к содействию парламентской полиции; вправе контролировать работу всех парламентских служб; правомочен посещать заседания парламентских комиссий и дает разрешение на проведение публичных слушаний; выполняет представительские функции, ведет от имени палаты переговоры; может созвать чрезвычайную сессию Парламента; по установившейся традиции не принимает участия в голосовании палаты. В стиле образцов западной демократии он сохраняет политический нейтралитет: при вступлении в должность Председатель и его заместитель обязаны оставить членство в партии.

В японском Парламенте создаются комиссии двух видов: (1) постоянные (всего 18), формируемые по отраслевому принципу: по вопросам внешней политики, государственных финансов, образования, по социальным и трудовым вопросам, транспорта, по бюджету, по делам Кабинета министров, местной администрации, дисциплинарная по процедуре, по вопросам науки и техники, окружающей среды. В Палате советников создаются комиссии с одноименным названием (всего их 16); (2) специальные комиссии, действующие в течение одной парламентской сессии; правомочны вносить законопроекты по вопросам своей компетенции.

Статус парламентариев закреплен в ст. 48–51 Конституции и в других актах. Наделены свободным мандатом (при распространенности института отзыва парламентарии не могут быть отозваны), обладают иммунитетом, включающим их неприкосновенность (не могут быть арестованы во время сессии), неответственностью, и индемнитетом. Подлежат наказанию и даже исключению из палаты 2/3 голосов, присутствующих на заседании соответствующей палаты.

Общая процедура регламентирована регламентными актами палат. Обе палаты устанавливают свои правила заседаний, процедуры внутренней дисциплины. Для принятия палатой таких решений, согласно Конституции (ст. 58), требуется большинство в 2/3 голосов ее членов. Деятельность палат проходит в сессионном порядке. Очередная сессия проходит один раз в год и длится в течение 150 дней (начало в декабре). Кабинет, а также 1/4 общего числа членов может созвать чрезвычайную сессию. Для проведения пленарных заседаний установлен кворум – 1/3 от общего числа членов палаты. Заседания открытые, по решению 2/3 присутствующих проводится закрытое за-

седание.

Решения принимаются путем голосования, которое возможно в различных формах:

(1)вставанием;

(2)бюллетенями – тайное, когда голосующие опускают в урну бюллетени белого цвета, голосуя «за», или голубого – при голосовании «против»; или поименное, когда голосующие прикрепляют к бюллетеню карточку со своей фамилией;

114

(3) голосование «невозражением», когда председатель опрашивает Парламентариев, решение принимается при отсутствии возражающих.

Законодательное производство. Право законодательной инициативы принадлежит парламентариям и Кабинету. Реализация данного права обременена некоторыми требованиями: парламентарий должен заручиться поддержкой других членов палаты (соответственно 10-ю советников и 20-ю представителей (членов нижней палаты); для законопроектов, связанных с бюджетом, такая поддержка требуется соответственно от 20-ти и 50-ти парламентариев); представленный Кабинетом законопроект в одну палату должен в течение пяти дней этой палатой направлен другой палате для предварительного рассмотрения.

Обсуждение законопроекта в палате японского Парламента имеет некоторые особенности. Поступивший в палату законопроект может быть передан на рассмотрение соответствующей парламентской комиссии, которая детально обсуждает его с приглашением авторов проекта, представителей партий, экспертов, после чего он направляется для обсуждения на пленарное заседание палаты (это своего рода комитетская стадия, которая предваряет рассмотрение проекта палатой). Именно такая технология характерна для абсолютного большинства обсуждаемых в Парламенте законопроектов. Применяется и другая форма, когда весьма спорные проекты рассматриваются на пленарном заседании вне его рассмотрения в комиссии; наконец, обсуждение законопроекта на пленарном заседании предваряет его рассмотрение в комиссии.

Закон принимается решениями обеих палат, хотя нижняя палата имеет преимущество (в силу большей численности): вето верхней палаты она преодолевает 2/3 голосов присутствующих членов палаты (но может созвать на паритетных началах совместную комиссию – по 10 парламентариев от каждой палаты). В том случае, если Палата советников не проголосовала по законопроекту в течение 60 дней после его получения от Палаты представителей, законопроект считается отвергнутым верхней палатой. В этом случае решение может быть принято одной лишь Палатой представителей.

Принятый Парламентом закон подписывается компетентным государст-

венным министром и контрассигнуется Премьер-министром, после чего

промульгируется Императором. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней и через 20 дней после опубликования вступает в силу.

Конституционно предусмотрен роспуск Парламента. Согласно Конституции и установленной ею конструкции Парламента роспуску подлежит Палата представителей (формально актом Императора, но фактически решением Кабинета). Роспуск возможен в случае разногласия Парламента и Кабинета. При этом, если Палата представителей распущена, то в течение 40 дней со дня ее роспуска должны быть проведены всеобщие выборы в палату, а в течение 30 дней со дня выборов – созван Парламент.

При роспуске прекращаются полномочия обеих палат. В исключительном случае, в интересах страны Кабинет вправе созвать чрезвычайную сессию Палаты советников. При этом те меры, которые принимаются во время этой сессии, являются временными и утрачивают силу, если в течение 10 дней работы очередной сессии Парламента Палата советников одобрит эти меры (ст. 54).

115

§ 5. Организация исполнительной власти в Японии. Кабинет

Исполнительную власть в Японии возглавляет правительство, официальное название которого – Кабинет. В соответствии с Конституцией и Законом 1947 г. о Кабинете Министров он состоит из Премьер-министра, министров (их 10), возглавляющих министерства (предельное их число установлено законодательством) и государственных министров (министров без портфеля – преимущественно это советники Премьер-министра – всего 8). Кабинет формируется по схеме, принятой для стран с «парламентским правлением», но с учетом места Парламента в системе власти: кандидатуру на пост Премьера выдвигает (избирает) Парламент из своего состава; Император назначает это лицо (юридически оформляет) на должность, а также по указанию вступившего в должность Премьера назначает министров. Последние (не менее 50 %) должны быть членами Парламента. На практике большинство или все члены Кабинета до своего назначения уже избраны в Парламент. Конституция устанавливает, что Премьер-министр и другие государственные министры должны быть гражданскими лицами (ч. 2 ст. 66).

Конституционно определена компетенция Кабинета.

Согласно ст. 73 Конституции страны Кабинет осуществляет следующие функции: (а) добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел; (б) руководство внешней политикой;

(в) заключение договоров (для этого требуется предварительное, иногда последующее, одобрение Парламента);

(г) организация гражданской службы и руководство ею; (д) составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента;

(е) издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений Конституции и законов (указы не могут содержать статьи об уголовном наказании, если на то нет разрешения соответствующего закона);

(ж) принятие решений об общих и частных амнистиях.

По Конституции отдельные министры наделяются значительными полномочиями в нормотворческой сфере. Кабинет осуществляет функции на основе обычая, процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами.

Особое место в высшем органе исполнительной власти принадлежит Премьер-министру, полномочия которого закреплены в ст. 68–72 Конституции Японии. Премьер-министр руководит работой Кабинета; он же координирует функции членов, направляет их деятельность, регулирует возникающие между ними разногласия. По своему статусу и по праву Премьер-министр вправе назначать и смещать министров; через него от имени Кабинета в Парламент представляются все законопроекты, бюджет и другие документы; контрассигнует подпись министра на законах и указах.

Законом об организационной реформе Кабинета 1999 г. усилена личная роль Премьер-министра, расширены стратегические и координирующие функции Кабинета, упрощена структура (замена канцелярии Премьера на канцелярию Кабинета).

Применяется конституционная ответственность Кабинета. Согласно Конституции Правительство несет ответственность перед палатой представи-

116

телей. Такая ответственность в форме отставки применяется путем принятия Палатой представителей резолюции недоверия или отклонения резолюции доверия (ст. 69, ч. 3 ст. 66). При вотуме Премьер-министр принимает решение об отставке, если в течение десяти дней Палата представителей не будет распущена указом Императора (на практике это имеет место чаще всего).

Кроме того, конституционно предусмотрена уголовная ответственность отдельных членов Кабинета, для чего требуется согласие Премьер-министра

(ст. 75).

Публичная администрация включает правительственный аппарат, представленный: карьерными чиновниками, полуправительственными корпорациями, выполняющие некоторые функции государственного управления, персонала вспомогательных госорганов. Содействие в осуществлении Кабинетом (иными исполнительными органами власти) их полномочий оказывают так называемые вспомогательные органы, среди которых выделяются: административные советы, действующие в сферах, где требуется высокая степень подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые интересы (к примеру, совет по соблюдению правил деловой жизни, урегулированию вопросов землепользования); специализированные комитеты, создаваемые для решения вопросов, которые выходят за пределы компетенции одного министерства. В качестве вспомогательных органов действуют также создаваемые при Кабинете секретариат, совет по делам персонала, законодательное бюро и др.

Кроме того, создаются независимые от правительства органы: ревизионный совет – призван контролировать госбюджет и государственные расходы; совет госучреждений – ведает вопросами службы госчиновников и следит за тем, чтобы при занятии государственных должностей не получали преимущества ни одна из партий, а назначения производились исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта претендентов и др.

§ 6. Организация судебной власти в Японии

Как следует из Конституции Японии (ст. 76), «вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низших инстанций, какие будут созданы законом». Конституционно закреплены принципы отправления правосудия и гарантии статуса судей: осуществление правосудия только судом; независимость судей; несменяемость судей – судьи не могут быть смещены с должности без публичного разбирательства в порядке импичмента, кроме случаев, когда судья в установленном порядке объявлен умственно или физически неспособным исполнять обязанности (ст. 78); административные органы не могут применять к судьям дисциплинарные взыскания; размер вознаграждения судей не может быть уменьшен в период их пребывания в должности (ч. 6 ст. 79, ч. 2 ст. 80) и др.

Судебная власть осуществляется совокупностью судов общей юрисдикции. Соответственно судебная система страны включает: Верховный суд, высшие суды, окружные суды, суды по семейным делам, дисциплинарные суды.

Верховный суд состоит из Главного судьи и 14 членов, назначаемых Императором. Главный судья назначается на должность Императором по представлению Кабинета. При этом назначение судей подлежит пересмотру наро-

118

Столица Японии г. Токио, с точки зрения административно-террито- риального устройства, включает 23 самостоятельных «специальных района» («токубэцу ку»), приравненных к городам «си», а также ряд городов, пригородных поселков и общин.

Города с населением свыше 1 млн чел. включают районы и др. админист- ративно-территориальные единицы. На таких территориях местное самоуправление отсутствует; местное управление осуществляется чиновниками, которых назначает мэр.

Города Саппоро, Киото и др. включают города и прилегающие безлюдные районы горных массивов.

Местные органы публичной власти образуются применительно к двух-

уровневому административно-территориальному устройству страны. Соответственно к таковым относятся представительные органы – собрания (префекту-

ральные, городские и деревенские) и должностные лица, возглавляющие ад-

министрацию общей компетенции – губернаторы префектур, мэры городов, старосты поселков и общин. Срок их полномочий составляет четыре года. Представительные органы (местные собрания) действуют сессионно, депутаты, работающие на профессиональной основе, получают вознаграждение из бюджета муниципального образования; на депутатов не распространяется иммунитет. В отношении представительных органов власти губернаторы, мэры городов, старосты наделены правами, связанными с созывом местного собрания на сессии (очередные и внеочередные); право вето на решения собраний; право досрочного роспуска собраний.

На губернаторов префектур, мэров городов и создаваемую при них администрацию возлагается руководство общегосударственных законов и местного законодательства. Администрация наиболее крупных территориальных единиц включает департаменты (10 в Токио) и отделы (9 на Хокайдо); в префектурах, где проживает свыше 2,5 млн чел. создано восемь отделов, от 1 до 2,5 млн чел. – шесть отделов, до 1 млн – четыре отдела. Правовое положение губернаторов и мэров городов имеет двойственный характер: они избираются местным населением и осуществляют исполнительную власть конкретного территориального муниципального образования; осуществляя делегированные им полномочия по государственному управлению, они вместе с тем квалифицируются и как органы государства. В этом смысле указанные лица находятся в «двойном» подчинении: они ответственны и перед избирателями, и перед центральной властью.

В небольших поселениях в сельской местности функцию муниципального собрания выполняет общий сход жителей.

Полномочиям местной администрации определены Законом о местном самоуправлении и их соотношение выглядит следующим образом: за губернатором закреплено 126 вопросов; за мэрами крупных городов – 28; за главами др. городов и поселков – 51.

Полномочия местного самоуправления применительно к различным сферам жизнедеятельности территорий включают: в финансовой сфере – формирование и исполнение местного бюджета, установление и сбор местных налогов и иных денежных сборов, назначение ревизии счетов; в хозяйственной

120

Глава 6. Основы конституционного права Индии

§ 1. История конституционного развития Индии. Особенности Конституции Индии 1950 г. Особый порядок пересмотра Конституции

Территория, геополитическое положение, состав населения, язык,

государственные символы. Государство общей площадью 3,3 млн. кв. км в Южной Азии. На севере граничит с Афганистаном, Китаем, Непалом и Бутаном, на востоке – с Бангладеш и Бирмой (Мьянма), на западе – с Пакистаном. На востоке омывается Бенгальским заливом, на юге – Полкским проливом, отделяющим Индию от острова Шри-Ланка, и Индийским океаном, на западе Аравийским морем. По состоянию на 2018 г. население насчитывает 1 368 911 757 чел. (свыше 1,3 млрд). Рост населения за 2018 г. составил 15 897 682 чел. (около 16 млн).

Религия – индуисты (83 % верующих), мусульмане – 11 %, остальные – христиане, сикхи и др.

Столица – город Дели.

Официальный язык – хинди (в написании деванагари (18 официальных языков), насчитывается примерно 1652 диалекта. Порядок использования