Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

273

Если политическим партиям и партийной системе посвящены отдельные нормы Конституции, то избирательная система урегулирована специальным разделом – «Избирательная система, референдум» (раздел V). Кроме того, ряд положений, касающихся избирательного права и избирательного процесса, содержатся в иных структурных частях Основного закона.

Упомянутый раздел Конституции устанавливает исходные начала выборов Президента Туркменистана, депутатов Меджлиса, членов Халк Маслахаты (ст. 91–92 и др.); определяет возраст, необходимый для приобретения как активного, так и пассивного избирательного права (ст. 89–90).

В этой же части Конституции устанавливается, что право выдвижения кандидатов принадлежит политическим партиям, общественным объединениям и группам граждан и осуществляется в соответствии с законодательством Туркменистана.

§ 5. Конституционный статус высших органов государства

§ 5.1. Конституционный статус президента. Организация высшей исполнительной власти

Конституция определяет, что Президент Туркменистана является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом.

Президент Туркменистана «избирается непосредственно народом Туркменистана» (ст. 52). По Конституционному закону 2007 г. «О президенте Туркменистана» и Закону «О выборах президента Туркменистана» президент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Для претендентов на пост президента Конституция установила ряд квалификаций, некоторые из них не встречаются в конституциях других стран. По Конституции президентом Туркменистана может быть избран гражданин Туркменистана, родившийся в Туркменистане, не моложе 40 лет и не старше 70 лет, владеющий государственным языком, в течение предшествующих 15 лет постоянно проживающий в Туркменистане и работающий в государственных органах, общественных объединениях, на предприятиях, в учреждениях, организациях (ст. 51).

Порядок избрания президента Туркменистана и вступления его в должность устанавливаются законом. Президент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок его полномочий – пять лет. Примечательно, что ни Конституция, ни иные законы не устанавливают ограничений на предельное количество сроков занятия поста президента. В январе 1994 г. по результатам всенародного голосования срок президентства Сапармурата Ниязова был продлен до 2002 г. (за это высказалось 99,99 % принявших участие в референдуме). 6 декабря 1999 г. по предложению Халк Маслахаты Меджлис принял конституционный закон, закрепив за С. Ниязовым президентский пост пожизненно (население страны идеологически к этому было подготовлено: после обретения Туркменистаном независимости, его лидер Сапармурат Ниязов получил, точнее сказать, приобрел титул Туркменбаши – отца всех туркмен).

274

На президентских выборах 11 февраля 2007 г. победу одержал Гурбангулы Бердымухамедов (89,23 %). Президентские выборы, которые прошли 12 февраля 2012 г., еще более упрочили позиции Гурбангулы Бердымухамедова: он набрал абсолютное большинство голосов избирателей (97,14 %). На выборах 12 февраля 2017 г. Гурбангулы Бердымухамедова набрал 97,69 % и признан избранным президентом Туркмении.

Как глава государства, глава исполнительной власти и высшее должност-

ное лицо Президент Туркменистана обладает обширными полномочиями:

проводит в жизнь Конституцию и законы; руководит осуществлением внешней политики, представляет Туркменистан в отно-

шениях с другими государствами, назначает и отзывает послов и других дипломатических представителей Туркменистана в иностранных государствах, при межгосударственных и международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств;

является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами Туркменистана, отдает распоряжения о всеобщей или частичной мобилизации, использовании Вооруженных сил и приведении их в боевое состояние, назначает высшее командование Вооруженных сил Туркменистана;

формирует и возглавляет Государственный совет безопасности Туркменистана, статус которого определяется законом; утверждает программы и основные направления политического, экономического и социального развития страны;

представляет на рассмотрение и утверждение Меджлиса Государственный бюджет Туркменистана и отчёт о его исполнении;

подписывает законы; вводит в интересах обеспечения безопасности граждан чрезвычайное положение на всей территории или в отдельных местностях Туркменистана. Режим чрезвычайного положения регламентируется законом Туркменистана.

Согласно Конституции обеспечение, обслуживание и охрана президента Туркменистана и его семьи осуществляются за счет государства.

Конституция предусматривает единственный случай досрочного освобождения от должности действующего Президента: при невозможности выполнения им своих обязанностей по болезни (ч. 1 ст. 57). При этом данное решение должно быть основано на заключении создаваемой Меджлисом независимой медицинской комиссии. Решение о досрочном освобождении президента от должности Меджлис принимает не менее чем двумя третями голосов от установленного числа его депутатов. Подобная мера не является видом ответственности и не может рассматриваться в качестве мер правой защиты, хотя внешне и имеет значительное сходство с последней.

Основной закон весьма осторожно обращается и к конституционной ответственности Президента. Согласно Конституции «в случае нарушения президентом Туркменистана Конституции и законов Меджлис Туркменистана может выразить недоверие президенту Туркменистана» (ч. 2 ст. 57). По установленной процедуре вопрос о недоверии президенту может быть рассмотрен по требованию не менее чем двух третей от установленного числа депутатов Меджлиса. При этом решение о недоверии президенту Туркменистана принимается не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов Меджлиса.

Что касается импичмента, то конституционно данный вопрос решен достаточно своеобразно. Конституция содержит положение (норму) о том, что

275

«вопрос о смещении президента Туркменистана с должности выносится на всенародный референдум» (ч. 2 ст. 57). Очевидно, что возможность досрочного прекращения полномочий по основаниям импичмента изначально предполагается лишь гипотетически.

§ 5.2. Кабинет Министров (Правительство) Туркменистана

Высшую исполнительную власть в стране осуществляет президент и подчиненная ему система конституционных учреждений. Кабинет министров (Правительство) квалифицируется Конституцией как «исполнительный и распорядительный орган». Его председателем является президент Туркменистана

(ст. 72).

Формирование Кабинета министров – прерогатива президента. Согласно Конституции Кабинет министров в течение месяца после вступления вновь избранного президента в должность слагает перед ним полномочия. В состав Кабинета министров входят заместители председателя, министры. По усмотрению президента в состав Кабинета министров могут вводиться другие лица, являющиеся руководителями центральных органов исполнительной власти.

Компетенция Кабинета министров, точнее говоря, основные направления его деятельности определяются Конституцией. Соответственно Кабинет министров:

организует исполнение законов Туркменистана, актов президента Туркменистана и Меджлиса Туркменистана;

осуществляет меры по обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, национальной безопасности;

разрабатывает и вносит на рассмотрение Меджлиса предложения по основным направлениям внутренней и внешней политики государства, программы экономического и социального развития страны;

осуществляет государственное управление экономическим и социальным развитием; организует управление государственными предприятиями, учреждениями и организациями;

обеспечивает рациональное использование и охрану природных ресурсов; принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы;

образует в случае необходимости комитеты, главные управления и другие ведомства при Кабинете Министров;

осуществляет внешнеэкономическую деятельность, обеспечивает развитие культурных и иных связей с зарубежными государствами; руководит деятельностью правительственных учреждений, государственных предприятий и организаций;

вправе отменять правовые акты министерств и ведомств, а также органов местной исполнительной власти;

решает иные вопросы, отнесенные к его компетенции Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами Туркменистана (ст. 75).

Что касается полномочий Кабинета министров в конкретных сферах государственного управления, то они определяются Законом от 24 ноября 1995 г. «О Кабинете министров Туркменистана». В Законе наряду с такими полномочиями – регламентируются вопросы организации деятельности Кабинета министров, его взаимоотношения с другими высшими органами государства.

Закон устанавливает конкретные полномочия (обязанности и права) Кабинета министров относительно государственного управления на местном

277

комиссии. Председатель Меджлиса избирается тайным голосованием. Он подотчетен Меджлису и может быть освобожден от должности по решению Меджлиса, принятому не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов.

Наряду с представительной и законодательной властью Меджлис обладает правом осуществления Парламентского контроля (правда, формы и способы такого контроля весьма ограничены). Согласно Конституции депутаты Меджлиса обладают правом запроса, устных и письменных вопросов к Кабинету министров, министрам, руководителям других государственных органов (ст. 66). Меджлис рассматривает вопросы утверждения Государственного бюджета Туркменистана и отчет о его исполнении; рассматривает основные направления и программы политического, экономического и социального развития страны. Как отмечалось, нелогичным для формы правления данного государства является право Меджлиса рассматривать вопрос об одобрении программы деятельности Кабинета министров. Однако конституционно последствия одобрения или неодобрения такой программы не определены.

Компетенция Меджлиса закреплена в Конституции. Соответственно,

Меджлис:

принимает законы, вносит изменения и дополнения в Конституцию Туркменистана и законы, осуществляет контроль за их исполнением и их толкование;

рассматривает вопрос об одобрении программы деятельности Кабинета Министров; рассматривает вопросы утверждения Государственного бюджета Туркменистана и

отчёт о его исполнении; рассматривает основные направления и программы политического, экономического

и социального развития страны; решает вопросы о проведении всенародных референдумов;

назначает выборы Президента Туркменистана, депутатов Меджлиса, членов велаятских, этрапских, городских представительных органов и Генгешей;

учреждает государственные награды, награждает государственными наградами Президента Туркменистана, присваивает ему воинские звания и отличия;

ратифицирует и денонсирует международные договоры; решает вопросы изменения Государственной границы и административно-

территориального деления Туркменистана; рассматривает вопросы мира и безопасности.

Кроме того, Меджлис по представлению Президента назначает на должность и освобождает от должности председателя Верховного суда, Генерального прокурора, министра внутренних дел, министра адалат (п. 12 ст. 53).

Перечень полномочий не является закрытым, по Конституции Меджлис решает иные вопросы, отнесенные к его компетенции Конституцией и законами (п. 9 ст. 66).

Согласно Конституции на Меджлис возложена функция конституционного контроля по определению соответствия или несоответствия Конституции нормативных правовых актов органов государственной власти и управления

(п. 9 ст. 63).

279

§7. Территориальная организация страны

ипубличная власть на местах

По Конституции (ст. 23) государственная территория Туркменистана состоит из следующих административно-территориальных образований: велаятов (областей), этрапов (районов), шахеров (городов), приравненных к эртрапам (в них образуются органы государственного управления), а также шахеров, поселков и оба (на этом уровне административно-территориального деления учреждаются органы местного самоуправления).

Как следует из Основного закона страны, государственная власть на местах осуществляется местными представительными и исполнительными органами в порядке, установленном Конституцией и законами Туркменистана (ст. 67). Соответственно местная власть состоит из представительных и исполнительных органов, которые действуют в пределах их компетенции. При этом местную власть в велаятах, городах с правами велаята, этрапах и городах с правами этрапа осуществляют местные представительные и исполнительные органы, а в городах в этрапе, посёлках, генгешликах – органы местного самоуправления – генгеши (ст. 48).

Ввелаяте, городе с правами велаята, этрапе, городе с правами этрапа образуются представительные органы – Халк Маслахаты, члены которых избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года в порядке, установленном законодательством Туркменистана. Конституционно закреплены полномочия Халк Маслахаты: участие в организации выполнения программ экономического, социального и культурного развития; утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении; оказание содействия в соблюдении законности и охране общественного порядка, защите прав и законных интересов граждан и др. (ст. 110).

Исполнительную власть на местах осуществляют хякимы: (а) хякимы велаятов – в велаятах, (б) хакимы шахеров – в шахерах, (в) хакимы этрапоав –

вэтрапах. Все они являются представителями главы государства на местах, назначаются и освобождаются им и подотчетны ему (ст. 111 Конституции).

Хякимы осуществляют руководство деятельностью органов управления на местах, обеспечивают исполнение Конституции, законов Туркменистана, актов Президента Туркменистана, Кабинета Министров Туркменистана, постановлений Меджлиса. В пределах их компетенции хякимы принимают постановления, обязательные для исполнения на подведомственной территории. Функции и полномочия хякимов, порядок их деятельности и взаимоотношений с другими органами власти и управления определяются законом.

По Конституции систему местного самоуправления образуют генгеши и органы территориального общественного самоуправления. Генгеши – это представительные органы народной власти на территории шахеров, поселков и генгешликов. Они избираются непосредственно населением; срок их полномочий составляет 3 года. Порядок образования и деятельности генгешей и органов территориального общественного самоуправления, а также их взаимоотношения с органами государственной власти определяются законом.

Всоответствии с Конституцией генгеши: определяют основные направления экономического, социального и культурного развития своих террито-