Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

31

Суда, назначаемых Президентом1 фактически пожизненно («пока ведут себя безупречно»)2. В сфере отправления правосудия Верховный суд выступает первой инстанцией по делам, стороной которых являются послы, другие полномочные представители и консулы, а также штат (разд. 2 ст. III Конституции). В то же время Верховный суд главным образом выступает апелляционной инстанцией, решая вопросы как права, так и факта.

С 1803 г. (в известном решении по делу «Марбэри против Мэдисона») Верховный суд зарезервировал за собой (высшими судами) право осуществлять конституционный контроль. Он дает толкование Конституции; проверяет конституционность нормативных правовых актов исполнительной власти; устанавливает нормы общего права (судебные прецеденты). Среднее звено федеральной судебной системы – апелляционные суды, созданные в 1891 г. (в 1982 г. создан Центральный апелляционный суд для рассмотрения жалоб по таможенным, патентным делам).

Нижней судебной инстанцией являются окружные суды, создаваемые в специальных округах по делам о федеральной юрисдикции, в том числе дела по искам между гражданами разных штатов на сумму не свыше 10 тыс. долл. Установившаяся практика относит (приравнивает) к таким судам и военные суды.

Все федеральные суды создаются по решению Конгресса; судьи назначаются Президентом с согласия Сената, фактически, как отмечалось, оставаясь в должности пожизненно («пока ведут себя безупречно»).

Судебную власть в штатах осуществляет система судов, включающая 3–4 инстанции. Венчает эту систему высший суд штатов. Правовое положение судов в штатах, порядок их создания и иерархия определяются конституциями штатов. Судебную систему штатов представляют:

(1)низшие суды – мировые судьи, суды магистратов; полицейские суды, суды мэрии; они рассматривают мелкие уголовные и гражданские дела; применяют незначительные санкции (назначение штрафа, лишение свободы на короткий срок, а также выдача ордера на арест и др.). Судьи избираются на срок 2–3 года, наличие юридического образования не является обязательной квалификацией;

(2)суды первой инстанции – суды графств, округов, городские суды и др.; дела рассматриваются с участием присяжных (как правило, «малое жюри»

–12 членов). Судьями являются квалифицированные юристы, при этом они нередко избираются населением;

(3)апелляционные суды – создаются в крупных штатах и реализуют судебную надзорную функцию по отношению к нижестоящим судам; включают по 3–9 судей, избираемых населением или назначаемых губернатором на 7–14 лет;

1Считается, что с учетом роли Верховного суда его состав имеет большое значение, в связи с чем Президент следит за тем, чтобы на должности судей назначались кандидаты, юридические взгляды которых были бы близки его собственным взглядам. Впрочем, уточняется, что нет никаких гарантий в том, что после назначения члены Суда будут следовать взглядам симпатизировавшего им Президента.

2Поговорка-молва о том, что «судьи Верховного суда умирают редко и не уходят в отставку» как нельзя лучше подтверждает такое положение дел.

32

(4) высшие, или верховные суды; состоят из 3–16 судей, назначаемых губернатором с одобрения сената, на срок 7–14 лет (иногда пожизненно, при условии, если они «ведут себя безупречно»). Высший суд одновременно наделен правом осуществления конституционного контроля.

§ 7. Статус прокуратуры в США

Функция прокуратуры возложена на органы атторнейской службы – действующую на федеральном уровне, в штатах и на местах (в графствах) службу обвинения, управомоченную от имени государства участвовать в уголовном процессе: возбуждать уголовные дела, расследовать преступления, привлекать совершивших их лиц к уголовной ответственности, поддерживать обвинение в судах.

Каждое из звеньев атторнейской службы автономно в своей организации и деятельности. Генеральный атторней США и подчиненные ему органы не управомочены руководить атторнеями в штатах. Возглавляющий систему федеральных органов атторнейской службы Генеральный атторней США, по должности – министр юстиции. Атторнейская служба строго централизована. Генеральный атторней надзирает за атторнеями США и руководит ими. Функция Генерального атторнея по обеспечению исполнения федеральных законов делегирована различным подразделениям Министерства юстиции – управлениям (структурам, аналогичным прокурорским): а) по уголовным делам (имеется отдел по международным делам, занимающийся вопросами взаимной правовой помощи, выдачи или депортации преступников, которые скрывались в США от правосудия в своих странах); б) по гражданским делам; в) по делам о нарушениях антитрестовского законодательства; г) по делам о нарушениях налогового законодательства; д) по делам об охране окружающей среды и природных ресурсов; е) по делам о нарушениях гражданских прав.

Принципиальное отличие атторнейских служб США в том, что сфера их деятельности значительно объемнее специфичной для прокуратур европейских стран сферы уголовного преследования и государственного обвинения. Это выражается в том, что наряду с функциями прокуратуры они выполняют функции, которые в других странах возложены на Министерство внутренних дел, органы контрразведки и уголовного розыска, тюремные ведомства. Атторнейские службы включены в Министерство юстиции США, которое возглавляется Генеральным атторнеем и является суперведомством, охватывающим почти все правоохранительные функции, относящиеся к федеральной компетенции. Кроме атторнейских служб, в него входят: Управление по борьбе с наркотиками – проводит оперативно-разыскную и следственную работу по делам, связанным с преступным изготовлением, хранением, сбытом и употреблением наркотических средств; Служба иммиграции и натурализации как административный орган рассматривает и решает вопрос о допуске иммигрантов в Соединенные Штаты; Федеральное бюро расследований – выполняет основной объем опера- тивно-разыскной и следственной работы Министерства юстиции; Бюро тюрем

– занимается административным управлением системой федеральных исправительных учреждений, в которых отбывают наказание лица, осужденные по федеральным законам; Служба маршалов США – занимается координацией дея-

33

тельности маршалов США в федеральных судебных округах (функция – исполнение всех приказов, предписаний и распоряжений, отданных федеральным судом, и обеспечение исполнения вступивших в силу судебных решений); На-

циональное центральное бюро Интерпола – осуществляет связь с Интерполом,

136-ю странами-участницами этой международной полицейской организации;

Служба программ совершенствования правосудия – занимается разработкой,

реализацией и координацией программ содействия органам власти – федеральным и штатов – в деле борьбы с преступностью, совершенствования судопроизводства и деятельности учреждений уголовной юстиции. Кроме того, в Министерстве юстиции существуют следующие подразделения на правах со-

ветов: Исполнительная служба по иммиграционным делам; комиссии США по условно-досрочному освобождению, по урегулированию претензий к зарубеж-

ным государствам. В ведении Министерства находятся многочисленные под-

разделения, в частности: служба по законодательным вопросам, занимающаяся разработкой законопроектов; служба по вопросам взаимоотношений в общинах – разработка внеправовых форм улаживания расовых и этнических конфликтов; служба профессиональной ответственности – проведение служебного расследования фактов злоупотребления должностью сотрудниками министерства; служба по делам разведки – правовой контроль за деятельностью разведорганов, подготовка ходатайств в специальный суд о прослушивании по делам национальной безопасности; исполнительная служба попечителей США – руководство попечителями по делам о банкротстве, отнесенным к федеральной юрисдикции; служба по исполнению законов о свободе информации и охране частной жизни и др. Справедливо замечено, что Министерство юстиции США по многообразию своих функций не имеет аналогов в современном мире, намного превосходя в этой сфере даже такие многофункциональные органы, как прокуратуры России, Испании или Бразилии.

§8. Особенности американского федерализма. Организация публичной власти в штатах

По своему составу США – асимметричная федерация, которую составля-

ют: (1) 50 штатов;

(2)федеральный округ Колумбия, в границах которого расположены сто-

лица государства – город Вашингтон с пригородами, а также резиденции высших органов государства; он находится в федеральном управлении1, притом, что вопросы местного значения находятся в ведении органов местного самоуправления (городского совета и мэра); жители округа на основе поправки ХХIII (1961 г.) избирают трех выборщиков при проведении выборов Президента страны; один конгрессмен избирается ими в Палату представителей;

(3)зависимые территории, в состав которых входят ассоциированные государства и территории, находящиеся в прямом федеральном управлении.

Ассоциированные («свободно присоединившиеся») государства – это государ-

ства, добровольно уступающие Союзу часть своего суверенитета (обеспечение обороны, организация внешних связей, организация денежного обращения и

1Конституция предоставила Конгрессу исключительные полномочия в отношении федерального округа: он вправе отменить любое решение городского совета и мэра.

34

др.); этим статусом обладают острова Пуэрто-Рико и Гуам (Содружество северных Марианских Островов имеет статус свободно ассоциированных); Пу- эрто-Рико – самое крупное владение США в Карибском море, действует Конституция 1952 г., органы власти идентичны тем, которые создаются в штатах. В прямом федеральном управлении США в соответствии с решением ООН находятся Виргинские острова, Восточное Самоа (Тихий океан); это также острова в Карибском море, Микронезия и др.Все эти территории являются самоуправляемыми, в них действуют выборные законодательные органы. Конгресс делегировал им часть своих полномочий, оставив за собой сферы обороны и внешней политики.

Главная составляющая Федерации – ее штаты; они занимают основную часть государственной территории, наделены Конституцией равноправием и признаются ее (с оговорками) государствами в составе Союза. По Конституции Конгресс не вправе изменить территорию штата без согласия его законодательного органа (разд. 3 ст. IV). Исторические условия, обусловившие формирование американской федерации, предопределили соотношение полномочий между федеральной властью и публичными властями штатов. Считается поэтому, что разграничение полномочий между федеральной властью и публичной властью штатов базируется на том, что в США федерация основана на

идее дуалистического федерализма, суть которой заключается, во-первых,

в четком разделении предметов между федеральной властью и штатами, фор- мально-юридически признанного в Конституции (разд. 8 ст. I, разд. 9 ст. I, абз. 10 ст. I). Конституция исчерпывающе определила перечень предметов ве-

дения, отнесенных к исключительной компетенции Федерации (разд. 8 ст. I).

Во-вторых, присущий данной идее принцип наделения субъекта Федерации полномочиями (внешне сходный с остаточным принципом разграничения полномочий) оставляет за ними значительную свободу усмотрения (в вопросах финансов, налогообложения и пр.). Для оформления такого подхода основатели Конституции использовали неординарные технико-юридические приемы оформления федеральной компетенции и компетенции штатов: разд. 8 ст. I Конституции определяет исключительные полномочия Федерации, а поправка Х императивно провозгласила (закрепив норму принципиальной важности): «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено штатам, остаются за штатами или народом». Тем самым за штатами конституционно признается большой объем полномочий и самостоятельности в вопросах обеспечения жизнедеятельности территорий. Вместе с тем существует и сфера совпадающих полномочий федерации и штатов. Это: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельностью банков и пр. Конституционно запрещено штатам заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, выпускать деньги и кредитные билеты, самостоятельно облагать пошлинами или сборами ввоз или вывоз товаров, содержать в мирное время войска или военные суда (разд. 10 ст. I).

В то же время, несмотря на значительную самостоятельность штатов, как конституционная практика, так и федеральная Конституция однозначны в оценке верховенства федерального права (закрепленного в ст. VI в форме

35

«клаузулы о верховенстве), отрицании права сецессии, отстаивании незыблемости государственной целостности и государственного суверенитета. К примеру, штаты имеют гражданство, однако федеральная Конституция закрепляет право равенства на территории любого штата; отстаивание примата федеральной Конституции – главное в деятельности Верховного суда страны. Самостоятельность штатов уравновешивается конституционными запретами штатам: заключать какие-либо договоры, вступать в союзы или конфедерации; чеканить монету, выпускать кредитные билеты; принимать законы об опале и др. (разд. 10 ст. I). Это также конституционная возможность федеральной интервенции в дела штатов. Законом 1795 г. Президент наделен правом применения военной силы для подавления восстаний и беспорядков в любом из штатов, притом что такое решение президента о введении войск на территорию штата не подлежит судебному пересмотру (после Второй мировой войны президенты девять раз использовали такое право, при этом не злоупотребляя им).

Организация государственной власти в штатах. Устройство системы органов государственной власти штатов закреплено в принимаемых ими и не требуемых утверждения конституциях, которые должны соответствовать федеральной Конституции. Как государственно-подобные образования штаты имеют собственные правовые, включая и судебные, системы; органы государственной власти; гражданство; территорию; наделены правом налогообложения; имеют собственную символику и другие атрибуты, характеризующие их государственность в рамках Союза.

В главном штаты заимствовали федеральную модель организации публичной власти, основанной на принципе разделения властей и признании республиканской формы правления. Соответственно все штаты образуют парламент, именуемый законодательным собранием или легислатурой, как правило, основанный на принципе бикамерализма, т. е. включающий две палаты. Исключением является штат Небраска, в 1937 г. учредивший у себя однопалатный представительный орган. Сроки полномочий легислатур штатов составляют: в четырех штатах – по 4 года, а в 46-ти – по 2 года; сенаторы в 38 штатах избираются на 4 года, а в 12 штатах – на 2 года.

Сходной с федеральной является и исполнительная власть в штатах. Исполнительную власть осуществляют губернаторы: в 4-х штатах (Арканзас, Вермонт, Нью-Гэмпшир и Род-Айленде) срок их полномочий составляет 2 года, в 46-ти штатах они избираются на 4 года; имеют те же полномочия в штате, что и Президент в США – губернатор возглавляет исполнительную власть, является главнокомандующим национальной гвардии, обладает правом помилования, правом отлагательного вето. Должность лейтенанта-губернатора в указанном смысле сопоставима с должностью вице-президента. При губернаторе создается кабинет министров, исполнительный аппарат власти.

Примечательно, что на уровне штата часть должностных лиц получает свой мандат непосредственно от избирателей (секретарь штата, казначей, генеральный атторней штата (глава департамента юстиции), аудитор, контролер и др.). Почти все должностные лица могут быть отрешены от должности путем импичмента.

36

§ 9. Местное самоуправление и управление

Конструкция системы местных органов публичной власти не является прерогативой федерального законодательства. Отсюда в США не существует единой модели местного самоуправления; каждый штат самостоятельно вправе избирать такую модель.

Местное самоуправление и управление в штатах базируется на основе административно-территориального деления, относящегося к юрисдикции штатов. За исключением двух штатов (Род-Айленда и Коннектикута) большинство из них поделено на графства (всего около 3000), которые в свою очередь разделены на тауны и тауншипы – самоуправляющиеся общины, входящие в графство (всего их начитывается около 16 тыс., в особенности распространены в штатах Новой Англии и некоторых других). Это, можно сказать, титульная особенность американской системы местного самоуправления. Наименование таунов и тауншипов сложилось исторически, в настоящее время фактическое или юридическое различие между ними весьма условное. Как правило, тауны учреждаются на основе одного или нескольких местных городских поселений и окружающей сельской местности с небольшим по составу населением. Это может быть и отдельная деревня. Основным органом самоуправления на этих территориях является таун-митинг – общее собрание жителей, проводимое, как правило, один раз в год. На нем принимается бюджет, избирается совет или конкретные должностные лица, действующие на общественных началах (безвозмездной основе).

В свою очередь тауншипы создаются в сельской местности, преимущест-

в США по школьным (их примерно 14,5 тыс.) и специальным округам (свыше

40 тыс.). В частности, к специальным округам относятся транспортные, парковые округа, округа по пожарной охране, жилищному строительству, снабжению водой и пр. Специальный округ, в том числе, может охватывать территорию нескольких графств. В таких округах администрация и советы избираются, наделены значительной автономией.

Кроме того, население многих графств избирает должностных лиц: шерифа (начальника полиции и судебного исполнителя – не следует путать с судами шерифа в Великобритании); прокурора (атторнея); суперинтенданта школ; казначея. Все эти лица часто выполняют свои обязанности независимо от совета.

Особой системой самоуправления отличаются города. Они выделены из графств, их статус определяется легислатурой штата, отсюда они (города) имеют различающиеся и самостоятельные системы (модели) местного самоуправления. Все их многообразие можно свести к трем моделям (системам):

(1) первая система «совет – управляющий» функционирует в большинстве городов (распространена в 40 % средних городов). При этом население избирает совет, который в свою очередь, избирает мэра, который возглавляет совет и не занимается управленческой работой; управление осуществляет нанятый по контракту служащий – менеджер;

37

(2)вторая система – это «однопалатный совет–мэр» (распространена примерно в половине городов и считается наиболее старой). Население отдельно избирает однопалатный совет (от 5 до 50 чел.), своего рода мини Парламент, который принимает общие решения («квазизаконы»). Кроме того, избирается мэр (срок полномочий составляет 2–4 года), который осуществляет исполнительную власть в городе. Мэр, как правило, возглавляет совет, обладает правом вето на решения совета, составляет проект бюджета; полномочия могут быть досрочно прекращены волеизъявлением избирателей, судебным решением или решением совета. Применительно к рассматриваемой модели возможны варианты: сильный мэр – слабый совет; слабый мэр – сильный совет;

(3)третью систему составляет комиссионная форма городского само-

управления. Она исключает разделение властей и соединяет законодательные, исполнительные функции в руках комиссии. Население избирает комиссию

всоставе 3–7 лиц, которые осуществляют функции местного совета и ведают отдельными отраслями управления. Член комиссии возглавляет управление в муниципалитете (контроль за ним отсутствует).

Особую систему самоуправления имеет метрополитенские регионы. Самоуправление в индейских резервациях осуществляется в соответствии с Законом Уилера-Ховарда 1934 г.

40

Вторую группу норм образуют конституционные соглашения (convention

– соглашение, договор), или правовые обычаи – не зафиксированные документально стандарты (нормы) конституционного поведения. Классическое оп-

ределение конституционных обычаев принадлежит английскому юристу XIX века Д. Дайси, относившего к ним правила, которые должны знать и в силу обычая изменять те, кто принимает участие в политической жизни. Это нормы, основанные на общем согласии, что именно таким образом эти отношения и должны строиться – в силу разумности, «древности», длительности и регулярности соответствующего поведения. Это: формирование Правительства лидером победившей на парламентских выборах партии; коллективная и индивидуальная ответственность министров; процедуры созыва палат Парламента и роспуска Палаты общин; осуществление Короной властных полномочий только с согласия Кабинета и др. Конституционные соглашения базируются на конституционной практике; в отличие от прецедентов на них ссылаться в суде не принято. Особенность конституционных соглашений (conventions) в том, что за ними стоят не только законы, но и общественное мнение. Это конституционные соглашения, регламентирующие кабинетную систему правления, предопределившие положения законов о королевской прерогативе, полномочиях министров и формировании департаментов правительства. Конституционные соглашения выступают правовым основанием для принимаемых судами решений.

В специальной литературе предложено их подразделить на три груп-

пы:

Третья группа норм конституционного значения представлена общим правом, выраженным в прецедентах. Это совокупность судебных решений по конституционным вопросам, которые в последующем стали обязательными при рассмотрении аналогичных дел. Правило прецедента регулирует самый широкий круг вопросов, распространяя свое действие на широкие сферы. Это:

(1) парламентские привилегии. Так, именно судебной практикой сформулирован принцип, согласно которому изменение законодательства осуществляется только путем принятия парламентского закона; (2) институт прав и свобод, получивший развитие благодаря судейскому активизму. В частности, прецедентной практикой сконструированы ряд прав: право на неприкосновенность, на жилище, право на частную собственность и др.; это также созданный судом и действующий прецедент о том, что приказы общего характера об обыске незаконны; сформулированный практикой судов процессуальный принцип о том, что стороны в процессе имеют равное право быть выслушанными и др.;

(3) принципы деятельности и полномочия высших органов власти. Так, в известном Деле о прокламациях (1610 г.) были сформулированы ряд норм конституционного значения: монарх не может своим решением объявить преступлением то, что таковым до этого не считалось; прерогатива монарха не больше, чем это дозволено правом страны; последовательные изменения в праве осуществляются путем принятия парламентского закона.

Четвертую группу составляют доктринальные источники или труды ученых. Это: «Трактат о законах Англии» Брэктона, 1215 г., «Комментарии за-