Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран. Ч. 2

121

официального языка закреплен в Части XVII Конституции «Официальный язык». Согласно ст. 343 Конституции «официальным языком Союза является хинди в написании деванагари. Для официальных целей Союза применяется международная форма обозначения индийских цифр. Независимо от какоголибо положения пункта 1 в течение пятнадцатилетнего периода со дня введения в действие настоящей Конституции английский язык продолжает применяться для всех официальных целей Союза, для которых он использовался непосредственно до введения в действие Конституции». При этом конституционно предусмотрено, что «Парламент может законом предусмотреть применение по истечении указанного пятнадцатилетнего периода: а) английского языка или b) деванагарской формы обозначения цифр для таких целей, которые могут быть определены законом».

Государственными символами Индии являются: флаг, герб, гимн.

Государственный флаг Индии (проект Пингали Венкайей) представляет собой триколор из трех горизонтальных полос: шафранного (сверху), белого (посередине), и зеленого (снизу) цветов. В средней полосе флага изображена государственная эмблема, синее вращаю-

щееся колесо, известное как «Ашока Чакра»; состоит из 24-х спиц, и представляет собой вечное колесо прогресса и добродетельности. Колесо также может быть обнаружено на Львиной капители Ашоки. Используемые в изображении флага Индии цвета символизируют хранимые Конституцией страны идеалы. Шафрановый цвет верхней полосы флага обозначает смелость, самопожертвование, доблесть, и дух отречения; белый цвет означает правду, мир, и чистоту мысли; зеленый цвет обозначает культуру, изобилие, и веру.

Государственный флаг Индии был утвержден на заседании конституционной ассамблеи 22 июля 1947 г. Действующая Конституция устанавливает строгие правила и принципы, которые необходимо соблюдать во время показа и демонстрации флага. Данные указания по использованию флага обозначены в Индийском флажном кодексе.

Государственный герб Индии (эмблема) состоит из четырех индийских львов (символизирующих богатство и гордость), стоящих на круглой абаке, представляющей колонну Ашоки (символизирующей истину и честность). Внизу герба Индии проходит надпись на деванагари, являющаяся цитатой из Мундака-упанишады, и переводящаяся как «Лишь Истина побеждает».

Конституционная история. Конституционное строительство в Индии собственно начато еще до ее освобождения от колониальной зависимости Великобритании. Акт об управлении Индией 1919 г. вводил систему «двойного управления» для «основных провинций»: в каждой из провинций контроль определенных сфер управления передавался местному правительству, ответственному перед провинциальным советом (законодательным учреждением). Так называемые передаваемые полномочия(transferred list) охватывали сельское хозяйство, здравоохранение, образование, местное управление. Все остальные области публичного управления резервировались оставались за вицекоролем, носили статус собственных полномочий (reserved list), аккумулировали вопросы обороны, внешние дела и средства связи (т. е. находились под протекцией объединенного Королевства). На общенациональном уровне существенным образом был реформирован центральный законодательный совет, ставший теперь двухпалатным органом. Нижняя палата – Законодательная ассамблея – состояла из 144 членов и имела 3-летний срок полномочий,

122

а в верхней палате – Совете штатов – заседало 60 членов со сроком полномочий в пять лет. В обеих палатах часть членов избиралась, а часть была назначаема1.

Актом об управлении Индией 1935 г. – одним из самых объемных статутов, принятых британским Парламентом, предполагалось усилить самостоятельность публичных органов власти. Однако положения Акта были реализованы частично. Последующие намерения британского правительства были связаны с приданием Индии статуса одного из доминионов Великобритании. 9 декабря 1946 г. Учредительное собрание Индии (основу которого составляли представители Индийского национального конгресса – самой крупной политической партии страны) приступило к разработке Конституции. Акт о независимости Индии от 18 июля 1947 г. разделил территорию Британской Индии на два новых, независимых от бывшей метрополии государства: доминион Индия (Индийский Союз) и Пакистан. 15 августа 1947 г. Индия обрела статус доминиона Соединенного Королевства Великобритании, а разработанная Конституция была принята 26 ноября 1949 г. Учредительным собранием (сформировано косвенными выборами законодательными собраниями провинций; в голосовании из 299 членов приняли участие 284 члена). Многие разделы Конституции (о выборах, о гражданстве, организации и деятельности временного Парламента, о действии временных и переходных положений) вступили в силу немедленно, а остальные – с 15 января 1950 г., собственно считающегося датой принятия национальной Конституции (с этим связано то обстоятельство, что Конституцию Индии часто называют Конституцией 1950 г.).

Воснову принятой в 1949 г. Конституции положены следующие идеи (принципы):

(1) Индия должна быть независимой суверенной республикой;

(2) Она должна быть демократическим союзом для всех составных частей;

(3) источник власти – народ;

(4) закрепление равенства для национальных меньшинств;

(5) провозглашение основных прав.

Впринятой Конституции все эти идеи получили отражение в ее Преамбуле.

По форме Конституция 1949 г. представляет единый кодифицированный (сложносоставной) нормативный правовой акт. По своему содержанию – это необычный юридический документ, являющийся самым объемным основным законом в мировой практике (свыше 400 статей), подробно и детально регулирующий разнообразные отношения. Считается, что объем Конституции обусловлен и тем обстоятельством, что штаты Индии (кроме штата Джамму и Кашмир) не имеют собственных конституций, их государственное устройство составляет предмет союзной Конституции.

Особенность композиции и содержания конституционного текста заключаются в заимствовании его составителями норм и институтов иностранного конституционного права. Вследствие этого Конституция Индии по своему содержанию является эклектичной, сочетая положения конституций стран, относящихся к различным правовым семьям (Великобритания, СССР, США, Канада, Япония, Австралия, Германия и др.).

1 Конституционное право зарубежных стран : учебник / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. – 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма : ИНФРА-М, 2016.

123

Обратим внимание на основные положения, заимствованные Конституцией Индии.

Это использование в юридическом наименовании государства понятия «социалистическая… республика», указание на социалистический характер государства, конституционные гарантии защиты от эксплуатации и нищеты, признание социально-экономических прав и др., как это, в частности, характерно было для конституционного строительства в Союзе ССР.

Пожалуй, наиболее часто встречающиеся примеры рецепции относятся к британской конституции. Так, согласно Конституции Индии Парламент включает не только обе палаты, но и Президента (ст. 79, подп. «а» п. 1 ст. 168); прерогативы Президента созывать каждую палату Парламента на сессии (ст. 87). Это также специальное обращение Президента в начале каждой Парламентской сессии. Как и в британском Парламенте, в индийском создается правящая партия и оппозиция, учрежден институт Лидера оппозиции.

Есть и иные заимствования: согласно п. 3 ст. 165 Конституции «Генеральный адвокат занимает свою должность, пока это угодно Губернатору»; по Конституции губернатор занимает свою должность, пока это угодно Президенту (ст. 156.1). Из конституционной практики США восприняты: институт Вице-президента, статус Верховного суда, механизм судебных приказов,

включая такие, как habeas corpus, mandamus, запретительный, quo warranto и certiorari (ст. 139 Конституции). Аналогична статусу Верховного суда США юрисдикция Верховного суда Индии как суда первой инстанции. «Верховный суд… является судом первой инстанции по любому спору: а) между Правительством Индии и одним или более Штатами, или b) между Правительством Индии и Штатом или Штатами с одной стороны и одним или более Штатами

– с другой, или с) между двумя или более Штатами, если и поскольку такой спор включает какой-либо вопрос (права или факта), от которого зависит существование или объем законного права» (п. 1 ст. 131).

Как и в англо-американском праве воспринято деление законов на частные и публичные билли и др. При этом также воспринята конструкция материального понимания закона. По Конституции «понятие «закон» («law») включает любой указ, приказ, обязательное постановление местных органов власти, правило, предписание, нотификацию, обычай или обыкновение, имеющие на территории Индии силу закона» (п. 3 ст. 13)1.

Можно, очевидно, согласиться с тем, что критически характеризуя Основной закон 1950 г. в контексте октроированных элементов, необходимо учитывать тот факт, что институт писаной конституции не известен бывшей метрополии. Формализация же неписаных норм в конституционном тексте, понятному широкому кругу адресатов, – непростая задача.

Внимательный читатель обнаружит множество проявлений собственно индийской конституционной культуры. Несомненными достоинствами техни- ко-юридической культуры конституционного законодателя Индии (может

1 Вместе с тем встречается и достаточно свободное обращение с терминологией. В частности, понятие «действующие законы» определяется как законы, «принятые и не обязательно действующие до введения в действие Конституции»; согласно ст. 12 Конституции «Государство» означает Правительство и Парламент Индии».

124

быть, в этом обнаруживается сходство с европейской конституционной культурой, прежде всего с германской) следует, как представляется, считать:

(1) детальность и скрупулезность конституционных конструкций1. Конституционный законодатель упрямо и последовательно, кажется, излишне казуистично представил конституционные модели практически всех институтов государства2; (2) 12 пространных приложений – частей Основного закона, ставших в последующем типичным и для всех конституций региона Индостан;

(3) технико-юридическая композиция конституционного текста, включающая название частей, глав, статей, множество рубрик, которые предшествуют главам Конституции; это также наличие, вкрапленных в конституционный текст норм-толкований, помещенных под рубрикой «Пояснения» и имеющих римскую нумерацию; (4) оформление конструкции федерации посредством трех перечней в седьмом Приложении.

Безусловно, достоинствами конституционного акта являются положения об отношении к институту представительства, резервированием в этой связи мест в Парламенте за конституционно определенными кастами и племенами, включенными в списки; бережное обращение конституционного законодателя

слингвистическими группами, и в этой связи оформление официальных язы-

1С указанным достоинством диссонируют положения Конституции, отличающиеся правовой неопределенностью и юридически закрепляющие дискреционный характер полномочий федеральных властей, особенно Президента. Так, согласно ст. 239 (174) «если иное не предусмотрено законом Парламента, каждая Союзная территория будет управляться Президентом, действующим таким образом, какой он найдет подходящим, через посредство назначаемого им администратора с такой целью, какая ему будет указана».

Это также весьма «размашистые» нормы о праве Президента вводить исключительные правовые режимы (в частности, чрезвычайное положение на территории штатов).

2По утверждению исследователя индийской Конституции Д. Д. Басу, «отличительной чертой Конституции Индии является то, что она представляет собой самый объемный и наиболее детально разработанный конституционный документ, созданный в современном мире. Первоначально Конституция содержала 395 статей и 8 приложений, которые впоследствии дополнялись за счет конституционных поправок. Даже после отмены некоторых приложений она содержала в себе на 1982 г. 416 статей и 9 приложений» (Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии: пер. с англ.; под общ. ред. М. М. Сайфулина; Вступ. ст. М. М. Сайфулина и С.Ю. Кашкина. М. : Прогресс, 1986. С. 73).

По оценкам цитируемого автора, причин внушительности Конституции несколько: а) создатели Конституции стремились включить в ее текст опыт, накопленный в результате практического применения всех известных конституций, и устранить недостатки и неудачные положения, которые можно было предупредить путем изучения результатов функционирования конституций в других странах; б) очень много основных положений было заимствовано из Закона об управлении Индией 1935 г., поскольку народ благодаря ему знаком с существующей системой; в) следует учитывать громадную территорию страны и сугубо индийские специфические проблемы (варны, касты, племена, множество официальных языков и пр.); г) свои отличительные особенности имеет индийский федерализм; в Конституцию включены конституции штатов, вопросы взаимоотношений в федерации, отдельно регламентировано положение штата Джамму и Кашмир; д) в Конституции нашли отражение основные права, руководящие принципы и основные обязанности, как защищаемые, так и не защищаемые в судебном порядке; е) нужно учитывать скорее «гибкий», чем «жесткий» характер индийской Конституции, поскольку Парламент по несложной процедуре правомочен дополнять конституционные положения текущим законодательством.

Парадоксальность ситуации заключается в том, что создатели этого документа пытались максимально воспроизвести опыт США (лишь парламентская форма правления позаимствована у Великобритании), но в своем устремлении проделали путь от небольшой по объему до самой масштабной и разработанной Конституции.

Объяснения известного специалиста по конституционному праву Индии, как видим, не вполне удачны, как-то оставляют в стороне особенности правовой культуры и ментальности Индии.

125

ков в специальном приложении, учреждении поста специального должностного лица по делам лингвистических меньшинств, назначаемого Президентом.

Титульная особенность индийской Конституции – множество внесенных в конституционный текст изменений: более 90 поправок (около 500 изменений, которыми модифицирована преамбула, упразднены две части и четыре добавлены, 18 остальных неоднократно изменялись; вставлено свыше 100 статей, около 20-ти статей аннулированы). Реструктуризация придала большую органичность Основному закону, хотя полностью и не освободила его от отмеченной «привязанности» к конституциям других стран (так называемого «экспорта конституций»). Структурно Конституция состоит из преамбулы, 23 частей, более 400 статей, 12 приложений, двух дополнений («Appendix»), посвященных особому автономному статусу штата Джамму и Кашмир.

Приведем название основных структурных частей Конституции:

Часть I. Союз и его территория. Часть II. Гражданство. Часть III. Основные права. Часть IV. Руководящие принципы политики государства. Часть IV-А. Основные обязанности. Часть V. Союз (включает пять глав о высших органах государства). Часть VI.Штаты (инкорпорировано пять глав об организации власти в штатах). Часть VIII. Союзные территории. Часть IХ. Панчаяты. Часть IХ.А. Муниципалитеты. Часть ХI. Отношения между Союзом и Штатами. Часть ХII. Финансы, имущество, контракты и иски. Часть ХIV. Служба Союзу и штатам. Часть ХIV.А. Трибуналы. Часть ХV. Выборы. Часть ХVI. Специальные постановления, относящиеся к некоторым классам населения. Часть ХVII. Официальный язык. Часть ХVIII. Постановления о чрезвычайном положении. Часть ХIХ. Разное. Часть ХХ. Внесение изменений в Конституцию.

Среди положений, составляющих основы Конституции, – закрепление статуса Индии как независимого суверенного государства; учреждение республиканской формы правления; провозглашение широкого набора основополагающих прав и свобод (в Конституции этому посвящены три ее части, притом, что часть III выделяет «основные права»: политические, личные и положения о праве собственности и социально-экономические права (часть IV). Предусмотрены гарантии прав, в том числе право обращаться в Верховный суд в случае их нарушения; закреплен принцип смешанной экономики, в которой важную роль призван играть государственный сектор; конституционно признана федеративная структура государства и др.

Необычность индийской Конституции заключается и в специфике ее пересмотра, не типичного для других стран: Конституция закрепляет так называемую комбинированную систему внесения поправок, предполагая «гибкий», упрощенный и «жесткий», усложненный порядок частичного пересмотра. Такой способ изменения Основного закона позволяет одновременно оперативно вносить необходимые изменения в тех случаях, когда имеются расхождения между нормами и реально складывающимися конституционными правоотношениями, и в то же время обеспечивать устойчивость важнейших составляющих конституционного строя.

Упрощенный порядок изменения Конституции предполагает:

а) поправки инициируются путем внесения законопроекта в одну из палат Парламента;

б) проект закона принимается в каждой из палат простым большинством от общего числа членов палаты (50% + 1 голос) и «большинством не мене чем

126

вдве третьих голосов, присутствующих и участвующих в голосовании членов Палаты»;

в) принятый проект передается Президенту, который обязан «дать свою санкцию на законопроект и Конституция будет изменена в соответствии с условиями законопроекта» (ч. 1 и 2 ст. 368 Конституции).

Здесь усматривается явное сходство с процедурой утверждения билля

вбританском Парламенте. Юридической формой включения поправки в Конституцию является конституционный акт.

По усложненной процедуре изменяются положения Конституции, касающиеся: выборов Президента (ст. 54), способа его избрания (ст. 55), исполнительной власти Союза (ст. 77); исполнительной власти штатов (ст. 55); высшего суда в союзных территориях (ст. 241), а также высшего суда штатов; судебной власти Союза (гл. IV частиV); отношения в сфере законодательства Союза (гл. I части ХI); о порядке изменения Конституции (ст. 368); представительство штатов в Парламенте и др.

Такие поправки должны быть ратифицированы легислатурами «не менее половины Штатов» (абз. 2 и 3 ч. 2 ст. 368).

Отмечается, что с 1950 г. в среднем принимаются две поправки в год. Всего, как отмечалось, конституционный текст подвергался 500 различным изменениям.

Всвязи с отмеченным, принципиально важно обратить внимание на ту особенность преобразования Конституции, относительно которой хранится молчание в теории. Как следует из нормативного содержания п. 2 ст. 239 А, Конституция может быть изменена (преобразована) простым законом, притом, что по указанию самой же Конституции такое текстуальное преобразование «не будет считаться в качестве поправки к настоящей Конституции… несмотря на то, что он (закон. – В. Ч.) будет содержать какие-либо положения, как изменяющие или действующие в качестве изменяющих настоящую Конституцию». Таким образом, санкционированное Конституцией фактическое текстуальное изменение конституционной нормы конституционно не признается поправкой к Конституции. Тем самым признается и допускается иной порядок фактического внесения изменения в Конституцию, в сравнении с тем,

который формально-юридически зафиксирован Частью ХХ Конституции («Внесение изменений в Конституцию»)1.

Конституционный контроль в Индии осуществляет Верховный суд и высокие (высшие) суды штатов, но только по вопросам прав личности. Это

последующий конкретный конституционный контроль, предполагающий, что конституционности принятый Парламентом закон подвергается после вступления его в силу, только в связи с рассмотрением конкретного дела (уголовного или гражданского) и только если его применение (реализация) повлекло за собой нарушение прав и свобод. По установленной процедуре граждане, чьи права и свободы нарушены данным актом, вправе обращаться в общие суды,

вто время как решение о конституционности принимается Верховным судом.

1Феномен фактического изменения конституции (коннотации эволюционирующей, или «живой конституции) / Червонюк В. И. // Международный журнал конституционного и государственного права. – 2018. –3. – С. 17–26.

127

§2. Особенности конституционного строя Индии. Форма правления. Высшие органы государства

Конституция декларирует республиканскую форму правления Индии. Согласно Преамбуле Конституции учреждается суверенная социалистическая светская демократическая республика. Из данного положения не вытекает конкретный вид республиканского строя. Его можно определить исключительно взаимосвязанным анализом тех нормативных установлений Основного закона, в которых закрепляется правовое положение высших органов государства. Вопросу о компетенционных связях высших органов государства полностью посвящены пять глав части V Конституции. Последовательность расположения нормативного текста о высших органах государства, их компетенция, порядок формирования и взаимоотношений друг с другом указывают более всего на парламентарную республику (парламентское правление), хотя и со значительными особенностями.

Расхождение между юридической и фактической конституцией привело к тому, что реально существовавшее положение дел в системе верховной власти длительно время не вполне согласовывалось с конституционными нормами части V Конституции. Это в особенности было выражено в начальный период конституционного развития, после обретения Индией независимости. Долгие годы Премьер-министр страны занимал свой пост, совмещая несколько государственных постов, обладая почти диктаторской харизмой, передавал власть, по существу, по наследству1. Конституционно-правовой основой для усиления власти главы Правительства стали две поправки к Конституции, в особенности, 42-я и 43-я, которыми объем компетенции Премьер-министра в сравнении с другими высшими органами существенно возрос. В результате фактически сложилось и конституционно оформилось явление, которое по аналогии с термином «президенциализм» в отечественном государствоведении, по выражению индийских конституционалистов, стали обозначать как «премьерминистеризм» (по утверждению индийских конституционалистов, «премьер- министерская форма правления»). В отличие от президенциализма, при котором наблюдается концентрация власти в руках главы государства сверхпрезидентской республики, в случае с премьер-министерской формой правления вся полнота власти оказывается в руках главы правительства формально парламентской республики. Сложившаяся в Индии после выборов 1989 г. расстановка политических сил, привела к некоторому ослаблению реальной власти Премьер-министра. В частности, об этом свидетельствовало учреждение должности заместителя Премьер-министра, к которому «перетекли» некоторые полномочия главы правительства. С 1990-х годов образуются преимущественно коалиционные правительства. Именно поэтому Премьер-министр уже не обладает сильными позициями, которые он имел при однопартийном пра-

1 В частности: Джавахарлал Неру – первый Премьер-министр (1947–1964) и сын основателя партии Индийский национальный конгресс; Индира Ганди (1966–1977, 1980–1984) – дочь Д. Неру; Раджив Ганди (1984–1989) – сын И. Ганди. Все они в разное время занимали посты главы правительства, получая ее, что называется, «из рук» своих именитых родителей. Справедливости ради, надо сказать, что каждый из них занимал высокий пост, в том числе, и благодаря своим незаурядным личностным качествам.

130

вопросы внутреннего распорядка, председательствует на заседаниях палаты, предоставляет депутатам слово, подписывает принятые палатой законопроекты, толкует регламент палаты, обладает решающим голосом при формировании постоянных комиссий, наделен значительными правами применения дисциплинарных взысканий к депутатам. В частности, принятой в 1985 г. поправкой к Конституции (52-я поправка), спикер самостоятельно решает вопрос о дисквалификации депутата при переходе его из одной партии в Парламенте в другую, а также в связи с голосованием вопреки указанию лидера партии.

Деятельность Палаты находится под влиянием ее партийного состава. В палатах Парламента из числа победивших партий создаются партийные фракции. При этом условием приобретения статуса парламентской партии и соответственно фракции в палате является количественный состав такой партии – не менее 50 депутатов. Фракция, представленная 30 депутатами, именуется парламентской группой. Фракции имеют свои помещения, предоставляются услуги со стороны секретариата, парламентской библиотеки, исследовательских центров страны.

Как и в британском Парламенте в индийском создается правящая партия и оппозиция. Согласно Закону о заработной плате и содержании лидера оппозиции 1977 г. официальный статус лидера оппозиции в ранге министра Кабинета может быть предоставлен лишь лидеру парламентской партии.

Принцип партийности является основным критерием при формировании постоянных органов Народной палаты. Учреждаются постоянные комитеты и комиссии, половина из которых (это важнейшие постоянные комитеты – по обороне, энергетике, сельского хозяйства) являются объединенными, т. е. включают парламентариев обеих палат.

Народная палата в соответствии с Конституцией подлежит роспуску: по требованию («совету») Правительства.

Совет штатов является верхней палатой, которая формируется путем косвенных выборов штатами, представляет их интересы и не может быть распущена. По Конституции (ст. 80) абсолютное большинство членов Совета штатов (не более чем 238 из 250) избираются законодательными собраниями штатов и союзных территорий в соответствии с системой пропорционального представительства на основе единственного передаваемого голоса (ч. 4 ст. 80). Еще 12 членов назначаются Президентом из числа лиц, «имеющих специальные знания или практический опыт в следующих областях: литература, искусства, наука, искусство и общественная деятельность» (ч. 3 ст. 80). Каждые два года Совет штатов подлежит ротации: его состав обновляется на одну треть.

Конституционно определено устройство палаты. По образцу США «Вице-президент Индии является ex officio Председателем Совета Штатов» (ст. 89 Конституции). Он избирается на совместном заседании палат (в США, как отмечалось, он избирается совместно с Президентом). Фактически руководство палатой осуществляет избираемый из сенаторов заместитель председателя палаты. В обеих палатах образуется секретариат, выполняющий орга- низационно-технические функции (ст. 98).

Парламент действует как единое конституционное учреждение. Однако существуют полномочия, специфичные только для одной палаты. Так, Народ-