Смирнов М.П. Комментарии законодательного регулирование ОРД в РФ...Ч. 1

В целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности, Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». В п. 36 которой говорится: «Российская Федерация при обеспечении национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости совершенствования правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации».

В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О государственной охране»1, основными задачами Федеральной службы охраны Российской Федерации являются:

1)прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;

2)обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;

ного закона «О противодействии терроризму» (ред. от 07.02.2011); Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 290-ФЗ «О ратификации Соглашения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-членов Шанхайской организации сотрудничества»; Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2004 г. № 65 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» (ред. от 08.12.2010); Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2008 г. № 278 «О возмещении расходов, связанных с использованием при проведении контртеррористической операции транспортных средств, принадлежащих организациям или физическим лицам».

1 Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (ред. от 8.12.2011 № 424-ФЗ); Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» (ред. от 02.01.2011); Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»; Приказ ФСО России от 26 сентября 2007 г. № 450 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в федеральных органах государственной охраны» (ред. от

06.08.2010).

81

3)обеспечение в пределах своих полномочий организации и функционирования президентской связи;

4)участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом;

5)защита охраняемых объектов;

6)выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах.

Оперативно-розыскная деятельность в решении задач уголовно– исполнительной политики основывается на ст. 84 Уголовноисполнительного кодекса Российской Федерации1, которая специально посвящена вопросу «Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреждениях». В п.1 которой говорится, что в соответствии с законодательством Российской Федерации в исправительных учреждениях осуществляется оперативно-розыскная деятельность, задачами которой являются:

обеспечение личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц;

выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания;

розыск в установленном порядке осужденных, совершивших побег из исправительных учреждений, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы;

содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение.

В качестве задач ОРД законодатель определил и экологическую безопасность Российской Федерации. По этому вопросу в своем Посла-

нии Федеральному Собранию РФ будучи Президентом РФ Дмитрий Медведев сказал: «Качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социаль- но-экономического развития территорий, соответственно, должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах…»2.

1Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ. Принят ГД ФС РФ 18.12.1996 г. (ред. от 03.05.2012).

2Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.11.2010 г.

82

За рубежом

Основные задачи и функции зарубежной полиции

Парламентской Ассамблеей Совета Европы на 31-й очередной сессии была принята Резолюция 690 (1979) «Декларация о полиции», в соответствии с которой, на полицейского возлагаются обязанности по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений. При этом, ему запрещается заниматься коррупцией, использовать пытки и другие формы негуманного или унижающего обращения или наказания граждан1.

Опыт правоохранительной деятельности наиболее развитых стран мира показывает, что борьба с преступностью2, например, в Соединенных Штатах, является делом не только федеральных органов власти, но и органов власти штатов и отдельных городов.

ВВеликобритании борьба с преступностью осуществляется как на общегосударственном уровне, так и на региональном – в Северной Ирландии, Уэльсе и Шотландии.

ВГермании существует федеральная полиция и полиция федеральных земель3, причем полиция каждой земли возглавляется министерством внутренних дел и подразделяется на районные полицейские департаменты, которые, в свою очередь, состоят из нескольких директоратов, охватывающих территорию с населением не менее 300 000 человек в городских районах и территорию с радиусом в 30 километров в сельской местности. Подобная организация борьбы с преступностью4 используется

ив таких государствах, как Испания, Дания, Австрия, Бельгия и др.

1См.: Приложение № 2.

2Губанов А.В. Монография. Полиция зарубежных стран. Организационноправовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999; Смирнов М.П. Зарубежная налоговая и криминальная полиция и их оперативно-розыскная деятельность. АНП, Издательство МГУ, ЧеРо, М., 2000; Смирнов М.П. Опера- тивно-розыскная деятельность полиции зарубежных стран. Центр юридической литературы «Щит», М., 2001; Смирнов М.П. Комментарии оперативнорозыскного законодательства РФ и зарубежных стран. Издательство «Экзамен», М., 2002; Смирнов М.П. Комментарии оперативно-розыскного законодательства РФ и зарубежных стран. Издательство МНЮИ, М., 2005.

3Герхард Файкс Полиция возвращается. Из истории уголовной полиции ФРГ //Под общей редакцией д.ю.н., профессора И.И.Карпеца. М.: «Юридическая литература» 1993.

4Возгрин И.А. Зарубежный опыт в региональной борьбе с преступностью. Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции,

83

Системы полицейских органов за рубежом, как и любые системыорганизации, могут быть исследованы посредством четырех ключевых понятий: цель, функции, структура, ресурсное обеспечение1. Отсюда в контексте нашей работы мы вычленяем задачи (как цели меньшего порядка), функции (как виды деятельности по реализации этих задач) и органы (структуры, порождаемые этими функциями).

Если говорить об общих задачах и функциях полиции, то это – традиционная охрана порядка в общественных местах, предотвращение и раскрытие преступлений, обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за пороками (проституцией, запрещенными азартными играми и т.п.). В некоторых странах на полицию дополнительно возлагаются и иные функции. Так, например, полиция ФРГ ведет учет проживания граждан и их миграции, а также выдает им документы, удостоверяющие личность. Полиция Италии, выдает разрешения (лицензии) на занятие торговлей, содержание увеселительных заведений и т.п., а также контролирует соблюдение правил, установленных этими лицензиями. В США на полицию возлагается контроль за соблюдением правил, установленных лицензиями, которые выдаются, как правило, другими органами, Но основные направления деятельности полиции следующие: регламентарное, исполнительное, оперативно-розыскное и следственное. Обязанности полиции, как правило, не содержатся в каком-то одном нормативном акте, а находятся в различных законах и инструкциях, что затрудняет их обобщение и приводит к приблизительному описанию. Так, в Соединенных Штатах в документе Ассоциации американских адвокатов обязанности полиции сведены к одиннадцати позициям, названным главными направлениями ответственности полиции:

1)опознание уголовных преступников, задержание нарушителей, обращение с ними в соответствии с требованиями судебной процедуры;

2)снижение возможности совершения некоторых преступлений при помощи превентивного патрулирования и других мер;

27–28 мая 1993 г., ч. III., г. Санкт-Петербург, 1995 г. С. 4–5.; Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности.- М.: МАЭП, 1999.

1 Губанов А.В. Моногр. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. – М.: МАЭП, 1999; Правовая взаимопомощь по уголовным делам между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки. Сб. мат. Министерство юстиции США и посольство США в Москве; Горшенева И.А. Учеб. пос. Полиция в механизме современного демократического государства. Московский университет МВД России. Фонд содействия правоохранительным органам «Закон и право». М., 2004.

84

3) помощь отдельным лицам, которым угрожает физическая опас-

ность;

4)охрана конституционных гарантий;

5)облегчение передвижения людей и транспортных средств;

6)помощь тем, кто не может заботиться о себе;

7)разрешение конфликтов;

8)определение проблем, имеющих потенциальное серьезное значение для принудительного исполнения законов или управления;

9)создание и поддержание чувства безопасности в обществе;

10)развитие и охрана гражданского порядка;

11)развитие других служб чрезвычайного значения.

При изучении деятельности зарубежной полиции необходимо учитывать, что в ряде стран (особенно в США и Великобритании, в меньшей степени в ФРГ и Франции) законодательство и судебная практика предусматривают упрощенный порядок сбора доказательств по делам о значительной части правонарушений, рассматриваемых как менее тяжкие. Это позволяет полиции тратить основные усилия на поиски преступников и сбор доказательств, сведя до минимума работу по закреплению доказательств. Наиболее простые расследования проводятся патрульными, которые не всегда информируют об этом даже криминальную полицию. В Великобритании (в Англии и Уэльсе) в упрощенном порядке обычно рассматривается около 80% дел о правонарушениях, что обеспечивает (и это самое важное) быстроту передачи дел в суд, при этом ошибки вполне допустимы. В большинстве случаев сотрудники полиции самостоятельно решают вопрос о возбуждении уголовного преследования1. И только по некоторым наиболее важным делам он решается с согласия особого должностного лица – директора публичных преследований.

Полиция по жалобе потерпевшего или по личной инициативе производит первоначальные и последующие следственные действия, оперативно-розыскные мероприятия и, собрав необходимые доказательства, передает дело в суд. Во время судебного разбирательства полицейские выступают в качестве свидетелей и дают необходимые показания суду.

В деятельности полиции Соединенных Штатов расследование занимает особое место и осуществляется с использованием различных форм

1 В Шотландии особое должностное лицо не только дает согласие на возбуждение уголовного преследования, но и поддерживает обвинение в суде.

85

иметодов сбора доказательств и информации о преступлениях и преступниках, как с помощью следственных действий, так и оперативнорозыскных мероприятий. При этом необходимо учитывать, что в полицейском дознании многих государств не существует четкого разграничения гласных и негласных методов получения доказательств. Негласные разведывательные методы в досудебной стадии процесса занимают центральное место в работе криминальной полиции. В связи с этим официально следствие тесно связано с оперативно-розыскной деятельностью, а сотрудники органов криминальной полиции (специальные агенты, агенты сыска и др.) выступают как следователями, так и детективами.1 Это обстоятельство имеет значение не только для оценки природы следственной деятельности в американских условиях, но и для оценки взаимоотношений органов обвинения и расследования, места последних в федеральной атторнейской службе.

ВСоединенных Штатах, как и во многих странах мира, для борьбы с экономическими преступлениями, на федеральном уровне, имеются специализированные подразделения (в Англии таких нет). Так в структуру министерства финансов США (Казначейство США), входят четыре подразделения: Таможенная служба (отдел расследований); Секретная служба, обеспечивающая личную безопасность Президента и расследования дел, связанных с деятельностью организованной преступности; Налоговое управление (Служба внутренних доходов), возглавляемое комиссаром и Бюро по контролю за спиртными напитками, табачными изделиями

иогнестрельным оружием (БСТО).

Влюбой стране обеспечение личной безопасности президента занимает одно из важнейших задач специальных служб и правоохранительных органов. В Соединенных Штатах после убийства президента Джона Кеннеди в 1963 году Секретная служба при Белом доме претерпела серьезные изменения. Если в 1963 году ее численный состав был всего 412 человек, то к середине 70-х годов он вырос до двух тысяч человек. Были выработаны новые законодательные акты, которые расширяли права охраны и, что весьма существенно, обязывали президента считаться с ее требованиями и советами2.

Налоговое управление США состоит из Управления уголовных расследований и Инспекторской службы (Гражданское управление). Задачи

1Лубинский А.И. Предварительное расследование по законодательству капиталистических государств. – М., 1997. С. 50–55.

2Богданов В. Как охраняют президента США //Рос. газ. 2003. сент.

86

Управления уголовных расследований – борьба с налоговыми преступлениями, а у Инспекторской службы – сбор налогов с юридических и физических лиц. Причем физическими лицами могут быть и иностранные граждане, временно находящиеся на территории США, получившие там доход, даже в виде выигрыша, сумма которого превышает 10 тыс. долларов.

Для выполнения своих функций по организации и борьбе с налоговыми преступлениями, Управление уголовных расследований имеет два отдела: Отдел уголовных расследований и Отдел (Инспекция) собственной (внутренней) безопасности. Чтобы разъяснить свои функции, цели и задачи, установить нормальные деловые взаимоотношения, отделом собственной безопасности разработано и направлено в соответствующие подразделения Справочное руководство для работников Службы внутренних доходов и других категорий министерства. Инспекторская служба состоит из Ревизионного отдела (аудит) и Отдела сбора налогов.

В отделе уголовных расследований имеются должности: помощник комиссара, региональный директор (4 региона), районный уполномоченный (33 района), начальник отдела (2), начальник группы (5), старшие и специальные агенты (8-12 человек). Никаких специальных званий специальные агенты (это название занимаемой должности) не имеют.

Специальные агенты занимаются расследованием налоговых преступлений, осуществляя как гласные следственные действия, так и негласные оперативно-розыскные мероприятия, включая и наружное наблюдение, т.к. в структуре Управления такого специального подразделения нет. Сотрудник налоговой и криминальной полиции Соединенных Штатов, получив первоначальное сообщение о преступлении и задание руководства его расследовать, остается, как правило, ответственным за ведение дела до передачи его в суд. Когда он считает, что собранных доказательств достаточно для передачи дела он докладывает материалы местному атторнею1 (практически – его помощникам), которому принадлежит право обвинения в суде от имени государства. Последний либо пе-

1 В связи с тем что правомочия атторнейской службы с сфере уголовного преследования аналогичны правомочиям прокуратур других государств, в отечественной литературе американскую атторнейскую службу называют, как правило, прокуратурой, а самих государственных атторнеев – прокурорами. Однако использование термина «прокуратура» не совсем точно и далеко не полно отражает характер организации и функции американской атторнейской службы, поскольку единое, централизованное государственное учреждение, имеющее основной задачей осуществление уголовного обвинения (прокуратура), в том виде, в каком оно известно ведущим зарубежным государствам континентальной Европы, в США отсутствует.

87

редает материалы в суд и в этом случае поддерживает обвинение от имени своего органа, либо возвращает материалы сотруднику полиции для сбора дополнительных доказательств. Атторней может и вообще отказаться от обвинения1. Вместе с тем Закон о контроле над организованной преступностью 1970 года специально уполномочил Генерального атторнея принимать все необходимые меры для обеспечения безопасности свидетелей обвинения (и членов их семей) по делам организованной преступности. Сотрудники маршальской службы обязаны выполнять эту функцию Генерального атторнея.

Органами полицейского дознания Японии являются чины прокуратуры (ее вспомогательной службы)2 и служащие судебной полиции. Последние делятся на служащих обшей судебной полиции (собственно чинов полиции) и служащих специальных судебных полиций (сотрудников лесного и железнодорожного ведомств, инспекторов контроля над наркотиками, трудовыми норами, трудом членов судовых экипажей, горными работами, почтовым делом, сотрудников безопасности на море и других лиц, наделенных соответствующими уголовно-процессуальными полномочиями).

Между общей судебной полицией и специальными судебными полициями заключен ряд соглашений о взаимодействии. Причем в подавляющем большинстве случаев ведущая роль отводится первой. Если полномочия служащих специальных судебных полиций ограничены определенными районами, сооружениями либо конкретными видами преступлений, то служащие общей судебной полиции (т.е. чины полиции) обладают в этом отношении более универсальной компетенцией.3

Во Франции предварительное следствие является частью судебной деятельности и осуществляется следственными судьями. На практи-

1Маршалы США – это должностные лица исполнительной власти, фактически подчиненные судебной власти, поскольку главная функция маршала США и его помощников – исполнение всех приказов, предписаний и распоряжений федерального суда, обеспечение исполнения вступивших в силу судебных решений. Маршалы США по делам федеральной юрисдикции производят аресты обыски и изъятия согласно ордерам, выданным судом; обеспечивают порядок в судебных заседаниях, охрану участников процесса, содержание под стражей и перевозку арестованных и осужденных до помещения их в исправительное учреждение. Особое место в работе маршальской службы занимает охрана свидетелей по делам, связанным с организованной преступностью.

2Под чинами прокуратуры Японии, как и под чинами полиции, следует понимать сотрудников, работающих на главных направлениях соответствующей деятельности.

3Еремин В.Н. Полиция Японии: Учеб. пос. – М., 1980. С. 31.

88

ке следственный судья в редких случаях приступает к следственным действиям по предложению прокурора. Обычно правонарушения полностью расследуются полицией, действующей под контролем следственного судьи и прокурора, которым сообщают обо всех совершенных преступлениях.

Всудебной полиции правомочны расследовать преступления все чиновники, кроме лиц, состоящих на службе в подразделениях судебной полиции. Правами офицеров судебной полиции пользуются все комиссары и офицеры полиции, а также офицеры и рядовые (прослужившие более пяти лет) жандармерии.

ВФРГ уголовное преследование по закону является компетенцией прокуратуры, поэтому сотрудники криминальной полиции в большинстве случаев осуществляют только оперативно-розыскные и первоначальные следственные действия, включая осмотр места происшествия.

Основной задачей полиции ФРГ является предотвращение угрозы общественной безопасности (предотвращение опасности). В рамках осуществления этой задачи она обязана предупреждать совершение преступлений и обеспечивать уголовное преследование преступлений (профилактическая борьба с преступлениями), а также проводить необходимые мероприятия по подготовке к оказанию помощи и к действиям в опасных ситуациях (§ 1 п.1 Закона о полиции земли Северный Рейн-Вестфалия от 25 марта 1980 г., дополненный законом от 26 июня 1984 г.).

Впоследние годы в ФРГ идут по пути значительного расширения прав и полномочий криминальной полиции. Так, федеральное ведомство криминальной полиции в полном объеме осуществляет расследование по делам, отнесенным к его исключительной компетенции, причем количество дел увеличивается. В этой стране пришли к выводу, что каждый служащий даже дорожной полиции должен иметь навыки выявления правонарушений, характерных признаков преступлений вне сферы безопасности движения и выполнять на месте их обнаружения необходимые следственные действия.

Почти во всех странах в полицейские системы входят и специализированные силы. В Великобритании к ним, например, относятся полиция предприятий атомной индустрии, полиция по охране морских портов и т.п. В ФРГ крупнейшей специализированной полицейской силой является более чем 20-ти тысячная федеральная пограничная охрана. Все эти полицейские силы вне зависимости от того, являются ли они общегосударственными или локальными, самым тесным образом связаны и взаимодействуют с территориальными полицейскими формированиями.

89

Так как вопросы профилактики правонарушений касаются всех служб полиции, необходимо отметить, что ее значение признано полицейским руководством всех стран, но самостоятельная служба профилактики выделена не всегда. В большинстве зарубежных стран профилактика правонарушений осуществляется полицией совместно с органами, исполняющими наказание.

Нет единообразия в организации и других служб полиции. Вместе с тем в ряде стран из традиционных (хотя и существующих не на всех уровнях) служб выделен ряд новых полицейских подразделений, специализирующихся, например, на борьбе с организованной преступностью, совершением преступлений иностранными гражданами и др.

Работа в полиции, как считают американские полицейские, является хорошо оплачиваемой, но не особенно престижной. Французские полицейские об этом говорят: «Живем не плохо, но и не шикуем».

Как уже отмечалось, в полицейской системе США существуют три уровня полицейских сил: федеральные, штатов и местные. Данные уровни полиции независимы друг от друга и не подчинены по вертикали. Основной силой в охране общественного порядка является местная полиция, в которой сосредоточено более трех четвертей состава полицейских сил. В США существует единая законодательная регламентация деятельности, и ей представлен по существу свободный правовой режим, строящий свою деятельность на принципах полицейской целесообразности. Решение задач по охране общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью на местном уровне возложено на линейные службы полиции: пат- рульно-постовую, расследования, борьбы с пороком (проституция, порнография, азартные игры), борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, а также безопасности дорожного движения.

Анализируя работы ведущих полицейских специалистов Гоули, Мирана, Леонардо, можно сделать вывод, что в США сформулирована концепция патрульно-постовой службы (ППС), которая занимает ведущее место среди линейных служб и объединяет до 60 % личного состава местной полиции.

Место и роль полиции в борьбе с преступностью

Особое значение в борьбе с преступностью имеет сотрудничество органов внутренних дел с Европейской организацией – Европолом. Прежде всего взаимодействие с Европолом выражается в регулярном обмене стратегической и технической информацией о состоянии и раз-

90