51. Формування органів місцевого самоуправління в Росії в II половині хіх ст.

Дореформене місцеве управління в Росії базувалося відповідно до кріпосницької системи господарювання. Центральною фігурою в ньому був поміщик, який зосереджував у своїх руках економічну, поліцейську, адміністративну та судову владу над селянами.

Країна поділялася на губернії, головною особою в яких був призначуваний імператором губернатор чи генерал-губернатор. Другою особою в губернії був губернський предводитель дворянства, головною функцією якого був захист прав та інтересів дворянства. Спираючись на численний чиновницький апарат, він виконував також поліцейські, слідчі, благодійні та інші функції. На повітовому рівні апарат повітових чиновників очолював повітовий предводитель дворянства.

Система місцевого управління відбивала інтереси переважно дворянсько-поміщицького класу. її суттєвими недоліками були:

- домінування принципів бюрократизму і сувора централізація;

- ігнорування реальних місцевих особливостей, що для багатонаціональної і багаторелігійної Росії було досить актуальним;

- до участі в місцевому управлінні не були допущені молода буржуазія, купецтво, інтелігенція, міщани, роль яких у суспільному житті помітно зросла;

- негативні сторони цієї системи ще більше посилювалися нероздільністю адміністративних, судових, господарських та культурно-освітніх повноважень місцевої адміністрації.

Початок реформи місцевого управління поклало затверджене 1 січня 1864 р. "Положення про губернські та повітові земські установи". Воно передбачало запровадження органів місцевого самоуправління на повітовому і губернському рівні. В губерніях, вперше на виборній основі, формувалося губернське земське зібрання, котре складалося з обраних депутатів - земських гласних. Вони обиралися на повітових земських зібраннях у розрахунку один губернський гласний на шість повітових гласних терміном на три роки. На повітовому рівні головним органом земського управління було повітове земське зібрання. Воно складалося із повітових земських гласних (від 10 до 96 осіб) залежно від кількості населення у повіті. Гласні обиралися на трирічний термін.

Повітові й губернські земські зібрання скликалися один раз на рік на кілька днів (як правило, восени). В них головували повітові та губернські предводителі дворянства. Виконавчими органами повітових і губернських земств були відповідні управи, голови яких затверджувалися міністром внутрішніх справ (губернський голова) або губернатором (повітовий голова).

Уперше в історії Росії органи місцевого самоуправління формувалися шляхом системи виборів. Зокрема, для обрання земських установ у повітах все населення поділялося на три курії: а) курія землевласників, куди входили дворяни-поміщики з високим майновим цензом; б) міська курія, представлена в основному буржуазією з певним майновим статусом; в) сільська курія, для якої не встановлювався майновий ценз, але запроваджувалася триступенева система виборів самих виборщиків.

Таким чином, система виборів до органів місцевого самоуправління дозволяла поєднати принцип становості з майновим цензом. До того ж, куріальна система дозволяла уряду заздалегідь планувати соціальний склад земських установ.

Коло повноважень земських установ окреслювалося досить невизначено. Вони здійснювали керівництво освітою, охороною здоров'я, продовольчою справою, турбувалися про благоустрій населених пунктів, будівництво доріг, сприяли розвитку торгівлі, агрономії, займалися благодійницькою діяльністю, страхуванням майна тощо. Така невизначеність повноважень земських установ дозволяла, з одного боку, деяким найбільш енергійним земствам розвивати бурхливу діяльність у багатьох галузях місцевого життя. А з іншого боку, така невизначеність дозволяла місцевій адміністрації оспорювати законність багатьох постанов земських зібрань.

Негативними сторонами земської реформи було те, що:

- вони не утворювали завершеної системи в межах держави. Не існувало органу, котрий би очолював і координував роботу земств на загальнодержавному рівні. З іншого боку, реформа не створила найнижчої ланки - волосного земства, яка б замкнула ланцюг земських установ;

- земські установи були громадськими. Свої рішення вони проводили через адміністративно-поліцейський апарат держави;

- були відсутні централізовані кошти на їх утримання і діяльність. Вони фінансувалися за рахунок обкладання податками населення.

У 1870 р. була проведена міська реформа на тих самих засадах, що і земська. Замість запроваджених Катериною II станових міських дум створювалися позастанові міські установи місцевого самоуправління. Розпорядчими органами в містах стали міські думи, а виконавчими - міські управи, обрані думами. Депутати міських дум - гласні - обиралися на 4 роки виборцями, для яких встановлювався майновий ценз, віковий ценз (25 років) і ценз осілості (5 років у межах міста).

Управи складалися, як правило, з двох-трьох осіб під головуванням міського голови, котрий затверджувався на своїй посаді губернатором або міністром внутрішніх справ. Міським головою не могла бути особа єврейської національності.

Компетенція міського самоуправління обмежувалася місцевими питаннями: благоустрій міста, боротьба з пожежами, розвиток промисловості й торгівлі, охорона здоров'я, освіта тощо. На міські думи покладалися видатки на утримання поліції, в'язниць та казарм.

Думи та управи, як і земські органи, не володіли засобами примусу і діяли через державні адміністративні, податково-фіскальні та інші органи. У цілому міська реформа справила позитивний вплив на розвиток міського господарства.