История международных отношений 1918-1999 гг. - Ди Нольфо, Эннио

и противоречиями Версальской системы, которые не были реш ены мировым конфликтом. Новый порядок должен был опираться на новые международные институты глобального характера, сп особные решить в соответствии с концепциями, культурой и инте ресами державы, которая доминировала в коалиции победителе й, проблему сохранения мира в мире. Они должны были содейств овать оздоровлению экономики, перенесшей ужасы войны, установл е- нию финансово-торговой системы, в рамках которой рыночная экономика смогла бы обеспечить миру максимально возможн ый рост и процветание экономики в атмосфере демократии и сво боды торговли.

Это был всеохватывающий проект, который априорно не исключал ни одну из стран мира и, более того, предполагал боле е или менее скорую ликвидацию отношений зависимости, прису - щих системе имперских преференций, а также участие закрыт ых систем с жесткой плановой экономикой советского типа, пол у- чавших таким образом возможность залечить раны, нанесенн ые войной, и вернуться к системе мирного сотрудничества с ос тальным миром. Проект Рузвельта включал образование некоторых крупнейших организаций — Организации Объединенных Наци й, Международного валютного фонда, Международного банка ре - конструкции и развития, а также закладывал основы для соз дания Международной организации торговли, послужившей зар о- дышем будущего Генерального соглашения по тарифам и торг овле (ГАТТ). К ним следует добавить Организацию по вопросам про - довольствия и сельского хозяйства (ФАО), созданную официа льно в октябре 1945 г., но ставшую наследницей двух организаций: имевшего большой опыт работы Международного института п о вопросам сельского хозяйства (основанного в 1908 г. и действо - вавшего до 1946 г. с местопребыванием в Риме) и функционировавшей с 1943 г. в течение непродолжительного времени в Соеди - ненных Штатах Временной комиссии объединенных наций по вопросам продовольствия и сельского хозяйства. Именно дл ительный опыт международного сотрудничества в области продов ольствия и сельского хозяйства позволил принять в 1949 г. решение о размещении штаб-квартиры ФАО в Риме, еще до того как Италия была допущена в Организацию Объединенных Наций.

7.10.2. СОЗДАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

Организация Объединенных Наций была образована на основ е соглашений, достигнутых в Ялте между Черчиллем, Сталиным и Рузвельтом, и в результате подготовительных работ, провед енных

экспертами во время конференции в Думбартон-Оксе. 5 марта 1945 г. правительство Вашингтона также и от имени английског о, советского и китайского правительств направило в соотве тствии с условиями, принятыми в Ялте, всем тем странам, которые объя - вили войну Германии до марта, приглашение принять участие в конференции, которая открывалась 25 апреля 1945 г. в Сан-Фран- циско, для принятия окончательного решения об уставе ново й организации. Франции не было среди приглашающих из-за упо р- ного нежелания де Голля присоединиться к «сообщникам», от ветственным за Ялтинские соглашения, хотя французская делег ация участвовала в подготовительных работах и весьма быстро с огласилась с ролью великой державы, которую предоставлял ей раз рабатывавшийся устав. Учредительный акт о создании ООН подпис али в общей сложности 49 стран, к которым в процессе ратификации добавилась Польша, чье Временное правительство было уже п ризнано англичанами и американцами.

Дебаты в Сан-Франциско продолжались два месяца до принятия 26 июня 1945 г. устава новой организации. Они не превратились в пассивное согласие с решениями, ранее одобренными «Большой тройкой», более того, малые страны, в особенности недавно созданные государства, очень активно поддерживали отдельные положения и отстаивали равноправие внутри организац ии. Это был узловой момент всей ситуации, поскольку от принят ых решений зависел характер организации: станет ли она повто рением Лиги Наций, т.е. организацией, получившей в юридическом плане широкий резонанс, но малоэффективной в решении международных споров, либо организацией, обладающей, по край ней мере, в принципе, полномочиями, достаточными для того, чтоб ы она могла действовать самостоятельно, хотя и при сохранен ии согласия между пятью великими державами.

Принцип юридического равенства субъектов международной жизни затруднял реализацию эффективности организации, з а которую давно выступали США и Советский Союз. Были отвергну ты всяческие попытки оказать давление и добиться перераспр еделения полномочий между органами ООН, так же как были отброшены возражения против предоставления специальных полномочи й (так называемого права «вето») пяти державам, постоянным ч ленам Совета Безопасности. По другим вопросам дебаты оказал ись очень результативными.

В первую очередь это касалось вопроса о несамоуправляющихся территориях, поскольку дискуссии выявили очень сил ьные антиколониальные настроения. Это привело к тому, что в Уст ав ООН были включены разделы о международной опеке, в которы х

было отмечено, что держава, управляющая подопечной террит орией, должна способствовать достижению ее независимости. Кр оме того, Устав упорядочивал в целом вопрос о несамоуправляющ ихся территориях, т.е. о колониях, в соответствии с принципом, что державы, управляющие подопечной территорией, должны руко - водствоваться, в первую очередь, интересами подопечного н аселения, уважать его политические устремления и содействов ать развитию в направлении самоуправления. Столь же оживленн ая дискуссия разгорелась по вопросу об Экономическом и Соци альном Совете, которому отводилась роль одного из «главных о рганов» ООН.

Жаркие обсуждения развернулись и по вопросу о полномочия х Совета Безопасности и порядке голосования внутри него. Им енно этот вопрос делает необходимым, в виду его последующего р азвития, более точное изложение юридической структуры органи зации, созданной на конференции в Сан-Франциско.

Устав, подписанный 26 июня и вступивший в силу после ратификации отдельными странами-участницами 24 октября 1945 г., состоял из преамбулы и 111 статей, объединенных в 19 глав. В преамбуле отмечались гуманитарные и пацифистские прин ципы, которыми руководствовались при подписании Устава. Ста тья 1 определяла задачи Организации Объединенных Наций корот кой и выразительной фразой: «Поддерживать международный мир и безопасность»; с этой целью намечалось принимать необход имые коллективные меры, которые были должным образом перечисл е- ны. Именно приоритет задачи поддержания мира сделал ООН т а- кой организацией, перед которой стояли особые задачи в эп оху нарастания напряженности.

Главными органами ООН были и есть — Ассамблея, Совет Безопасности и Генеральный секретарь. Полномочия Ассамб леи, в которой равноправно представлены все страны-члены ООН, включали обсуждение любых вопросов и выработку рекоменд а- ций. Изначально это был политический орган, но лишенный оперативных возможностей, за исключением тех, которые был и ему делегированы или могли быть приобретены за время рабо ты. Совет Безопасности выражал юридическую, политическую и исполнительную суть системы ООН, потому что на него была возложена «главная ответственность за поддержание межд ународного мира и безопасности» (ст. 24). В состав Совета входило 11 (с 1965 г. 15) членов: пять постоянных (Англия, Китай, Соединенные Штаты, Советский Союз и Франция), остальные избирались по очереди на два года из других государств-членов ОО Н. Совет должен был принимать и мирные и военные меры для под-

держания мира. Таким образом, Совет Безопасности создавал ся как единственный орган, который был вправе принимать реше - ния от имени всей организации. Другими словами, именно пер ед Советом Безопасности стоит задача «управлять» Объедине нными Нациями.

Его постановления требовали специальной процедуры голо сования, поэтому, за исключением процедурных вопросов, пред полагалось, что большинство, принимающее решения, всегда до лжно было включать «голоса постоянных членов». Единственное и с- ключение (выработанное после долгих дебатов) касалось сп оров, предусматривающих мирное урегулирование, причем сторон а, участвующая в споре (ст. 27), должна воздержаться при голосов а- нии, даже если является постоянным членом. Так стало нормо й политическое соглашение, одобренное в Ялте, согласно кото рому Объединенные Нации принимают решения только при единогл асии великих держав, т.е. в случае отсутствия между ними конфлик та. И наоборот, конфликт между пятью великими державами парализовал бы (как, в самом деле, и случилось) деятельность ООН и ее способность выполнять свои функции, предусмотренные с т. 1.

Чтобы усилить, хотя бы в принципе, полномочия Совета Безопасности, Устав предусматривал, что каждая страна-участ ница организации должна постоянно держать в распоряжении ООН специальный контингент собственных сил, которые использ овались бы в соответствии с решениями Совета и по рекомендац иям Военно-Штабного Комитета, создание которого было предусм отрено ст. 47 (статья, которая до 2002 г. не была выполнена). Было очевидно, что техническая реализация статей относительн о создания автономных вооруженных сил ООН полностью зависел а от воли заинтересованных сторон действительно предоста вить Организации такую автономию, которой она должна была расп о- лагать, но которая, фактически, противоречила полномочиям, предоставленным ст. 27 пяти великим державам.

Третий орган — Генеральный секретарь, являющийся «главны м административным должностным лицом организации» (ст. 97) и назначаемый Генеральной Ассамблеей по рекомендации Сов ета Безопасности. Решение ограничить его функции только адми нистративной сферой было продиктовано намерением не повтор ять того, что случилось в Лиге Наций, т.е. не допустить, чтобы Ген е- ральный секретарь приобрел собственную власть. Тем не мен ее, эта власть косвенно ему предоставлялась, поскольку секре тарь обладал правом (ст. 99) доводить до сведения Совета Безопасн ости о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать под - держанию международного мира и безопасности. Администра тив-

ные функции таким образом наполнялись политическим соде ржанием, и их значение зависело от личности отдельных генера льных секретарей.

В Уставе была тщательно разработана процедура мирного ре - шения спорных вопросов путем переговоров, обследований, инспекции, посредничества, примирения, арбитража, юридическ ого урегулирования или обращения к региональным организаци ям, либо иными мирными средствами, определенными совместно (гл. VI). В случае возникновения ситуаций, угрожавших междуна - родной безопасности, нарушавших мир и других актов агресс ии в Уставе предусматривались меры, сходные с теми, что были пр е- дусмотрены Лигой Наций. Они предполагали формы вмешатель - ства с возраставшей суровостью вплоть до высшей, связанно й с решением о применении силы, собственной или предоставлен ной отдельными членами организации (гл. 7, ст. 41 и последующие). Относительно права на самооборону Устав допускал (гл. 71) об - разование региональных оборонительных союзов, способны х принимать принудительные меры помимо Совета Безопаснос ти в случае самообороны от вражеского государства. Эта статья , казалось бы, маргинальная по своему значению, позже, в годы обра - зования блоков, стала очень важной.

Среди менее значимых органов был Экономический и Социальный Совет, который открывал перед Объединенными Нация ми обширное поле деятельности. Наконец, были весьма важны по - ложения Устава по колониальному вопросу. В отличие от Уст ава Лиги Наций, Устав ООН рассматривал в общей форме вопрос о несамостоятельных территориях (гл. XI), в отношении которых были сформулированы общие положения о достойном управле - нии, прежде всего в интересах населения отдельных террито рий, и, по крайней мере, было установлено одно четкое правило. Он о содержалось в пункте е ст. 73 и обязывало страны, управляющие подопечными территориями, передавать Генеральному секр етарю «для информации», но «регулярно» доклады, содержавшие «ст а- тистические данные и другие сведения специального харак тера, относящиеся к экономическим, социальным условиям, а также условиям образования» на территориях, за которые они несу т ответственность.

Эта обязанность была сформулирована очень туманно и так, что колониальные державы, которые хотели от нее уклонитьс я, могли легко обойти это правило. Тем не менее, с тех пор в теч е- ние нескольких лет оно давало возможность ООН вмешиватьс я в управление колониями сначала с целью содействия росту чи сла подопечных территорий, а затем в связи с прямой, без промеж у- точных этапов, и полной деколонизацией.

Режим управления подопечными территориями, как и мандаты Лиги Наций, должен был служить моделью постепенного пе - рехода к деколонизации и регулировался специальной глав ой Устава (XII), в которой рассматривалось очень небольшое число случаев, что делало его мало значимым, за исключением созд анной им формы контроля. Территориальная опека была задуман а как переходный этап к независимости подопечных территор ий и могла применяться только в отношении трех категорий коло ний: a) бывших подмандатных территорий Лиги наций, не ставших еще независимыми, — что на практике ограничивало их число подмандатными странами типа В и С, потому что те, что вошли в тип А, все к 1946 г. получили независимость, за исключением особого случая Палестины; b) колоний, отторгнутых от вражеских государств в результате войны, что свелось, после неск ольких лет бесполезных дискуссий к простому предоставлению вре менной опеки над Итальянским Сомали той же Италии сроком на десять лет (с 1950 по 1960 г.); с) территорий, добровольно вклю- ченных в систему опеки государствами, ответственными за и х управление. Последний пункт никогда не был реализован, так к ак в действительности опека была осуществлена на тех немноги х территориях, о которых говорилось в пункте а). Но этот институт имел определенное значение, потому что в связи с ним был об разован специальный контрольный орган — Совет по опеке, обл а- давший четко определенными полномочиями, которые быстро стали моделью, использовавшейся Объединенными Нациями д ля любой колониальной администрации.

Задуманная как инструмент поддержания мира (именно поэтому определенная категория территорий, отданных под оп еку, была изъята из-под контроля Совета по опеке и передана Сов ету Безопасности, поскольку включала территории, считавшиеся стратегическими, расположенные исключительно в Тихоокеанском регионе и находившиеся под американской опекой), Орга - низация Объединенных Наций обладала дополнительными ка че- ствами, усиливавшими ее потенциал и способными предотвра - тить провал, который потерпела Лига Наций. Прежде всего, в ней участвовали ведущие страны мира и, в первую очередь, св ерхдержавы, которые считались подлинными победителями в вой не — Советский Союз и Соединенные Штаты. Временное отсутствие в тот период потерпевших поражение стран не особенно подры вало всеохватывающий характер организации.

Стремление сочетать в Уставе юридический момент междуна - родного равенства государств, с политическим, отражающим различную степень ответственности ведущих держав и других ч ленов

ООН, вызывало определенное доверие к организации, функцио - нирование которой предусматривало поддержание равновес ия между великими принципами и реальной необходимостью сох ранения длительного согласия между главными победителями .

Несомненно, что Устав, несмотря на поправки, внесенные на конференции в Сан-Франциско, был продуктом англосаксонск ой правовой культуры и инструментом защиты интересов запад ных стран, прежде всего Соединенных Штатов, которые могли рас - считывать на почти безоговорочную поддержку более 40 из об щего числа 51 стран-участниц. Нет сомнения, что советское учас тие было непосредственно связано с правом «вето», т.е. с правом парализовать деятельность ООН, если другие державы попытаю тся использовать ее в целях, неприемлемых с советской точки з рения. Все это отражало возможности и ограниченность новой организации, которой победители доверили поддержания ми ра во всем мире.

7.10.3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ ПОСЛЕВОЕННОГО ВРЕМЕНИ

Рассматривать Объединенные Нации как нечто отдельное от институтов, которые американские и английские проектиро вщики (но, прежде всего, первые) создали в области экономики, фина н- сов и торговли означало бы отражать лишь одну сторону мед али. Это означало бы не учитывать, как это делается в историогр афии, то, что эта вторая группа институтов оказалась в среднеср очной и длительной перспективе гораздо более гибкой, чем междуна род- но-правовые институты в решении как кризисных моментов, т ак и повседневных проблем. В 2002 г. можно сказать, что в то время как Объединенные Нации еще находятся на переходном экспе риментальном этапе, Международный валютный фонд, Международный банк и ГАТТ (теперь ВТО) представляют собой наиболе е эффективные и функциональные механизмы рыночной эконом и- ки и обеспечивают ее взаимосвязь.

Опыт развития экономики после Первой мировой войны и протекционизма, последовавшего после великой депрессии , оказали глубокое влияние на идейные установки авторов после военных проектов. Было очевидно, что задача реконструкции был а очень трудной, потому что экономический кризис оказался о чень глубоким, урон, нанесенный хозяйству, огромным, значитель ные материальные ценности исчезли, нельзя было с пренебрежен ием отнестись к проблеме Советского Союза как к отдельному ка зусу, поскольку, по крайней мере, в принципе, она представляла со бой

неотъемлемый элемент любых решений. Предстояло решить тр и проблемы: свободы торговли, дефицита долларов и необходим ости капиталов для реконструкции.

Одна из этих проблем была в центре внимания международной экономической политики Хэлла с момента его назначени я Государственным секретарем. Она также была предметом дискуссий как во время работы над Атлантической хартией, так и в п е- риод разработки соглашений о применении закона о ленд-лиз е, в особенности на этапе обсуждения ст. 7 англо-американского соглашения, касавшейся постепенной отмены системы префере н- ций. Но совершенно очевидно, что это соглашение не могло ра с- сматриваться в отрыве от валютного аспекта проблемы, пото му что нарушение торгового и валютного равновесия являются двумя сторонами проблемы торгового обмена. Таким образом, ка м- пания в поддержку свободы торговли достигла своего апоге я и переросла в кампанию за изыскание валютных средств, котор ые придали бы свободе торговли реальное содержание, направленное не на подчинение, а на достижение взаимозависимости.

Основная цель американцев в области международной эконо - мики заключалась в реконструкции многосторонней систем ы мировой торговли. Историки международных экономических от ношений говорят о «многосторонности», а не о свободе торгов ли, потому что многосторонность не означает отмену всех торг овых барьеров (квот и пошлин), а только их сокращение. Для постановки проблемы используются не абсолютные, а относительн ые термины — и это означает, что торговые барьеры при многост о- роннем режиме должны применяться в равной мере ко всем вх о- дящим в него странам. «Многосторонность» воспринималась как более реалистичный и менее абстрактный вариант абсолютн ой свободы торговли, которая, будучи осуществленной букваль но, привела бы к бесчисленным нарушениям равновесия и к ценов ой дискриминации. Вопрос об «устранении дискриминации» ста л ядром американской концепции «многосторонности», поско льку он был тесно связан с заботами о будущем мирового рынка, ко - торый должен был служить для сбыта американской промышле н- ной продукции и средством поддержания политических отно шений, зависевших от существующих форм торгового обмена.

Англичане знали, что пропаганда свободы торговли была по большей части связана с неприятием европейского протекц ионизма тридцатых годов, а также системы имперских преферен ций в рамках Британского содружества наций, установленной в 1 932 г. на конференции в Оттаве. Но они также знали, что политико-эк о- номические узы с Соединенными Штатами, сложившиеся в пери од

войны, требовали адаптации к американским подходам. Впроч ем, концепция «многосторонности» оставляла достаточно прос транства для поиска компромисса, к которому в высших английск их кругах были готовы. Действительно, ограничения на свободу торговли вообще создавали препятствия для английской эконо мической жизни, которая зависела от импорта. Даже в политическо м плане устойчивость британских позиций зависела от непре рывного притока продовольствия из-за рубежа, и этого обстоятельст ва оказалось достаточно, чтобы преодолеть сопротивление сторо нников безоговорочного сохранения системы имперских преференц ий.

Таковы были предпосылки начавшихся в разгар войны англоамериканских переговоров, к которым позже присоединилис ь другие Объединенные Нации. С американской стороны в них участвовал Генри Уайт, высокопоставленный чиновник в мин и- стерстве финансов, а со стороны Англии Джон М. Кейнс, который в течение всего периода войны был вместе с Лионелем Робби н- сом главным советником английского правительства по воп росам экономики. Уайт еще в 1942 г. разработал смелый план образован ия Фонда стабилизации Объединенных Наций и Банка реконстру к- ции. Эти два института, начало деятельности которых которых планировалось на конец войны, призваны были «предотврати ть расстройство валютной системы и коллапс денежной и креди т- ной системы; обеспечить возрождение международной торго вли; предоставить большое количество капиталов, необходимых практически во всем мире для реконструкции, поддержки и эконо ми- ческого возрождения». На фоне концепции «многостороннос ти» Хэлла проект отражал намерение министерства финансов (Уа йта, но также и Моргентау) проводить политику активного вмеша - тельства, весьма далекую от принципа laissez faire, присущего абсолютной свободе торговли, и воспринявшую идеи кейнсианс тва.

В свою очередь Кейнс подготовил к переговорам с американцами проект, сходный с планами создания Американского фон да. Проект предусматривал образование клирингового союза и ли компенсационной палаты, которая могла бы предоставлять к редиты своим членам, чтобы помочь им преодолеть финансовые затруднения в сфере международной торговли. Таким образом, концепция «многосторонности» на практике сталкивались с необходимостью обеспечения ее валютной базой. Кейнс предпо лагал также образование Организации международной торгов ли, которая должна была определить условия в рамках надежной системы международной торговли.

Здесь не место для глубокого анализа переговоров по этой проблеме, но совершенно очевидно, что от них не в меньшей сте-

пени, чем от переговоров по политическим и правовым вопро - сам, зависели судьбы мира после войны. Действительно, орга низационные и валютные аспекты международной торговли мог ли оказать влияние на воссоздание здоровой рыночной эконом ики и, возможно, на возрождение способности этой экономическо й системы включить как колониальные территории, которые мо гли стать с течением времени независимыми, так и страны с план о- вой экономикой, которые могли быть вынуждены учесть требо вания мирового рынка. Все это, стоит отметить, достигалось це ной бесконечных споров и требований, потому что в тот период н а принятие решений оказывало сильное влияние превосходст во американской экономики (к которому добавлялось постоянн о растущее в 1942–1945 гг. военно-политическое преимущество).

Впрочем, сами американцы хорошо понимали значение проблемы. Внутренний документ американской администрации, опубликованный Ричардом Гарднером, ярко отражает ее взгл яды и состояние дел: «Быстрый рост объема мировой торговли в по слевоенное время весьма важен для достижения полной и эффект ивной занятости в Соединенных Штатах и других странах, для с охранения частной инициативы и для успеха системы международ ной безопасности, созданной для предотвращения войн в будуще м.

С целью создать благоприятные условия для максимально возможного роста международной торговли на основе равно правия необходимо, чтобы государства отказались от практики ограничения торговли, распространенной в межвоенный период, и сотрудничали в целях снижения торговых барьеров, созданн ых в то время правительствами. Международная торговля не смож ет развиваться должным образом, если не будут существенно со кращены или отменены чрезмерные пошлины, количественные ограничения экспорта и импорта, контроль над обменом валют. Кроме того, если не принять мер в этом направлении, то может и дальше усиливаться тенденция, уже до войны достаточно сил ьная во многих странах, к устранению частной инициативы из сфе ры международной торговли и замене ее жестким государствен ным контролем...

Соединенные Штаты являются единственным государством, которое в состоянии взять на себя инициативу наращивания общих усилий, направленных на снижение международных торго - вых барьеров. Благодаря относительно большой экономичес кой мощи, благоприятному состоянию платежного баланса и знач ению их рынка для благосостояния всего мира, влияние Соединенн ых Штатов на политику в сфере мировой торговли превосходит в лияние любого другого государства. Хотя сотрудничество с Соединен-